論公共行政變遷背景下行政法發(fā)展的新趨向

論公共行政變遷背景下行政法發(fā)展的新趨向(1)論文

【論文摘要】現(xiàn)代行政法的發(fā)展演進(jìn)與公共行政的變遷有著密切關(guān)系，西方行政法發(fā)展的歷史表明，對公共行政實踐中出現(xiàn)的發(fā)展變化，行政法遲早會作出回應(yīng)。在公共服務(wù)成為公共行政的重要內(nèi)容之后，中國行政法也出現(xiàn)了新的趨向，一種不同于傳統(tǒng)行政法的“新行政法”模式已經(jīng)悄然呈現(xiàn)?！菊撐年P(guān)鍵詞】公共行政；公共服務(wù)；行政法【正文】現(xiàn)代行政法產(chǎn)生于資產(chǎn)階級革命時期，由其特定的產(chǎn)生背景所決定，它一方面要保證行政權(quán)力得以公正有效行使，另一方面更要保證公民權(quán)利不致因行政權(quán)力的行使而遭受侵害。盡管如此，行政權(quán)力與公民權(quán)力的關(guān)系終究只是隱含在背后的東西，公共行政才是行政法的著力點，離開公共行政，行政法將如盲人舞棍，失去方向。本文嘗試從公共行政的變遷入手，考察行政法的演進(jìn)軌跡，探討在公共服務(wù)成為公共行政重要內(nèi)容的背景之下，行政法發(fā)展所出現(xiàn)的新趨向。一、西方公共行政的變遷及其對行政法的影響在專制國家時期，公共行政的任務(wù)是處理當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)條件之下的公共事務(wù)，包括保衛(wèi)國家安全、維護(hù)公共秩序、修建基本的公共設(shè)施等。與現(xiàn)代公共行政不同的是，當(dāng)時的公共行政被視為君主之私器，一切行政職能都屬于君主的私人事務(wù)，官吏僅僅是代表君主行使此種職能。如法國國王路易十四公然宣稱“朕即天下”，即是明證。到了“警察國家”時期，行政權(quán)限開始擴(kuò)張，不僅包括維護(hù)公共秩序，還延伸至增進(jìn)公民福利等領(lǐng)域。[①]但公共行政仍然只是作為主權(quán)者和“家長”的君主的私人事務(wù)，政府為公眾提供的公共服務(wù)，如修建道路、賑濟(jì)災(zāi)民等等，僅僅作為君主的恩賜而存在，最多只是君主的道德義務(wù)，并不如現(xiàn)代國家這般成為政府的法律義務(wù)。自由資本主義時期，西方主要國家意識形態(tài)上奉行自由主義，經(jīng)濟(jì)上奉行自由競爭的資本主義，政治上三權(quán)分立制度得以確立，法治理念也開始成熟。人們相信，“管得最少的政府就是最好的政府”，因此在肯定國家作用、賦予國家一定職能的同時，又主張對國家職能進(jìn)行嚴(yán)格限定，以防止國家權(quán)力的過分?jǐn)U張造成對個人權(quán)利的侵害。對公共行政的基本態(tài)度是，將它限制在維持社會發(fā)展和維護(hù)個人自由所必須的最小范圍內(nèi)，雖認(rèn)可政府提供公共產(chǎn)品的必要，但也必須為個人“自求多?！绷粝鲁湓５目臻g。以德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家waltereucken的話說，就是政府可以提供自由市場的制度性監(jiān)督框架，但不能干預(yù)市場運行本身。以維持社會秩序、國家安全和排除對人民及社會危害為目的秩序行政成為這一時期的典型行政形態(tài)。十九世紀(jì)后半葉以后，資本主義世界的社會經(jīng)濟(jì)狀況有了很大的發(fā)展，社會生活不再是分散的和孤立的，那種“雞犬相聞，老死不相往來”的生活方式悄然解體，人與人之間的依賴性愈來愈強，市場機制不能解決的各種問題開始涌現(xiàn)。面對這種情況，自由資本主義時期“管得越少越好”的行政理念受到了現(xiàn)實的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府必須越來越多地介入人們生活的各個方面。公共服務(wù)由此得以快速發(fā)展：公共行政已經(jīng)不能再局限于秩序的維護(hù)領(lǐng)域，而必須將比以前更多的精力與關(guān)注投入到公共服務(wù)的提供方面，在維護(hù)社會基本秩序的同時，更要在人們通過市場與個人的力量尚不能維持正常的生存與發(fā)展時，為他們提供必要的照顧與服務(wù)。換句話說，公共服務(wù)的提供與秩序的維持一樣，已經(jīng)成了公共行政的最重要職能之一，他們共同構(gòu)成了現(xiàn)代公共行政的主要內(nèi)容。西方公共行政變遷的歷史表明，公共行政的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密不可分的，從專制國家時期的作為君主私人事務(wù)的公共行政，到自由資本主義時期國家的公共行政，再到公共服務(wù)與秩序維護(hù)并重的現(xiàn)代公共行政，公共行政都是作為社會生活整體的有機組成部分而存在的，有什么樣的社會經(jīng)濟(jì)背景，就有什么樣的公共行政形態(tài)。與公共行政的變遷相伴而行的，是行政法的發(fā)展與演變。在專制國家時期，盡管針對公共行政的相應(yīng)法律規(guī)范已然存在，但那種單純的法律規(guī)范并不是現(xiàn)代意義上的行政法。[②]因為現(xiàn)代法律的發(fā)展，不僅要求有特定規(guī)范的存在，還要求有一套體現(xiàn)人們價值取向的理論體系作為支撐，而專制國家時期的行政法律規(guī)范并不具備這一特征。警察國家時期，民事法律及相關(guān)制度得到了極大發(fā)展，但規(guī)范國家權(quán)力行使的公法并未有蓬勃之發(fā)展。君主作為根據(jù)必要性和公共利益條款可變更和廢除實在法，甚至可以根據(jù)其“公權(quán)請求權(quán)（machtanspruch）”干預(yù)救濟(jì)程序。作為君主的代表，行政機關(guān)（警察機關(guān)）在其職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力時同樣沒有任何限制。自由資本主義時期，建立一個受法律嚴(yán)格約束的有限政府成了一種基本趨勢，現(xiàn)代意義上的行政法開始產(chǎn)生。這一時期行政法的任務(wù)主要限于對政府秩序維護(hù)行為的規(guī)范，整個行政法體系圍繞秩序行政而構(gòu)建，關(guān)注的是法律對行政權(quán)力的控制。在德國，行政法的核心概念是“依法律行政”、“法律優(yōu)先原則”、“法律保留原則”等，“目標(biāo)在于在專制國家的基礎(chǔ)上建立起保護(hù)公民權(quán)利的法律制度，并建設(shè)法治國家”。法國行政法同樣圍繞公共權(quán)力展開，“公共權(quán)力”是行政法的基本概念。而出于對行政權(quán)力的防范和控制，以戴雪為代表的英國法學(xué)家甚至完全否定行政法，認(rèn)為那是行政特權(quán)與專制的體現(xiàn)。二十世紀(jì)后，公共服務(wù)快速興起。在這一新的形勢之下，行政法進(jìn)行了自我調(diào)整，從原來主要關(guān)注對行政權(quán)力的制約，發(fā)展到同時關(guān)注對服務(wù)行政的規(guī)范，這從二十世紀(jì)以來各國行政法學(xué)著作的轉(zhuǎn)變中可見一斑。在法國的行政法學(xué)著作中，有關(guān)公共服務(wù)的內(nèi)容開始占據(jù)重要地位。行政法學(xué)家萊昂·狄驥所著《公法的變遷》一書，其主間的關(guān)系，既要保證行政權(quán)力的有效行使，又要確保公民權(quán)利不受非法侵害。從這個角度看，公共服務(wù)的勃興并未改變行政法的根本任務(wù)。但從行政法的規(guī)范對象看，公共服務(wù)興起之后，公共行政范圍得到了極大的擴(kuò)展，不僅原先的秩序維護(hù)行為仍是公共行政的重要內(nèi)容，公共服務(wù)的提供也成了政府的重要職責(zé)，公共行政范圍由此急劇拓展，比此前更廣泛、深入地介入到社會生活中去。這一變化意味著行政法的的任務(wù)更加繁重與復(fù)雜，不僅僅要調(diào)整秩序行政，同時也要承擔(dān)起規(guī)范服務(wù)行政的重任，如明確公民的公共服務(wù)權(quán)利和政府的相應(yīng)職責(zé)，規(guī)定公共服務(wù)提供的方式與途徑、標(biāo)準(zhǔn)與條件、質(zhì)量與數(shù)量，等等。3、行政法功能開始轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代國家權(quán)力體系以立法、行政、司法三權(quán)分立為基本架構(gòu)。[⑤]在公共服務(wù)興起之前，公共行政的定位是明確的，即行使執(zhí)行性職能，行政法因而也發(fā)揮著規(guī)范執(zhí)行性權(quán)力的功能。但公共服務(wù)興起后，國家對社會干預(yù)加強，行政功能膨脹，日漸越過“執(zhí)行法律”的界限而侵入到司法與立法的領(lǐng)域，具備了立法與司法功能，行政立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了議會立法的數(shù)量，通過行政力量解決糾紛也慢慢地被習(xí)以為常。行政法功能也由此超越單純對執(zhí)行性權(quán)力的規(guī)范而及于對立法權(quán)與司法權(quán)的規(guī)范。4、行政方式多樣化。在傳統(tǒng)行政法之下，行政權(quán)力被認(rèn)為是具有強制性、單方性、直接性的力量，行政機關(guān)可不與相對人協(xié)商而直接作出相應(yīng)的行政行為，相對人對于業(yè)經(jīng)作出的行政行為只能無條件接受，即使不服，也必須先予執(zhí)行。公共服務(wù)興起之后，完全由政府直接承擔(dān)包括提供公共服務(wù)在內(nèi)的公共行政職能已經(jīng)不再可能，其中的一些事務(wù)不得不由行政機關(guān)之外的組織來承擔(dān)。公共行政職能的履行從原來的依賴直接行政而開始向間接行政轉(zhuǎn)變，直接行政與間接行政并重。同時，間接行政的性質(zhì)也決定了公共行政不再是過去那種完全的單方性、強制性行政，而需要在相當(dāng)程度上和范圍內(nèi)與相對人進(jìn)行協(xié)商，取得相對的同意后才可實施。5、行政裁量權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張。囿于法律本身的相對固定性、有限性和滯后性及其與變動不居的現(xiàn)實生活世界的矛盾，行政法在要求行政機關(guān)依法行政的同時，又賦予行政機關(guān)以一定的裁量權(quán)。在傳統(tǒng)行政法之下，由于行政職能相對狹窄，行政方式以秩序行政為主，直接涉及公共權(quán)力的運用，行政裁量權(quán)受到了嚴(yán)格限制，以防止其對公民權(quán)利的無端侵害。公共服務(wù)興起之后，一方面由于其目的在于為公民提供服務(wù)、增進(jìn)福利，一般并不直接導(dǎo)致公民權(quán)利的侵害，另一方面較之秩序行政而言，公共服務(wù)領(lǐng)域更加廣泛，情況更加復(fù)雜多變，需要行政機關(guān)根據(jù)情況自行決定是否作出一定的行政行為，以及如何作出行政行為，為更好地履行公共服務(wù)職能，授予行政機關(guān)以更多的行政裁量權(quán)已成為行政法的一個鮮明特征。6、行政態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極。傳統(tǒng)行政法之下，公共行政主要局限于行政機關(guān)的秩序維護(hù)行為，很少涉及公共服務(wù)的提供，它不需要也無法積極主動地采取行動，而只須在影響社會秩序行為出現(xiàn)時采取行動予以制止，因而公共行政在整體上呈現(xiàn)了消極性的特征。公共服務(wù)興起之后，行政方式從秩序行政為主發(fā)展到秩序行政與服務(wù)行政并重，這樣，公共行政在秩序維護(hù)過程中仍須秉承消極作為的基本理念，但在范圍更為廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域，公共行政卻不再是完全消極的、被動的，而必須是積極的、主動的，要事先進(jìn)行籌劃，以履行為公民提供公共服務(wù)的職責(zé)。與此相適應(yīng)，行政法也出現(xiàn)了由消極而轉(zhuǎn)向積極的趨向，即由單純消極防止公民權(quán)利遭受侵害而轉(zhuǎn)向積極促進(jìn)公共服務(wù)的提供。7、行政行為類型日趨豐富。傳統(tǒng)行政法之下，公共行政主要以秩序行政的方式體現(xiàn)出來，行政也就意味著公共行政權(quán)力的行使，及其對人們所產(chǎn)生的強制力與命令性，相應(yīng)地，行政的具體方式或種類也主要是行政處罰、行政許可、行政征收及行政強制等。公共服務(wù)作為一種新的行政職責(zé)，其履行僅僅靠原來的單方命令性行為如行政處罰、行政征收等已經(jīng)難以勝任，必須尋找新的行為方式，發(fā)展新的行政行為類型。在這種要求之下，行政行為類型日趨豐富，行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政資助等等新的行政行為類型逐漸發(fā)展。四、小結(jié)秉持“平衡國家與公民關(guān)系”理念的現(xiàn)代行政法，其發(fā)展演進(jìn)與公共行政的變遷有著密切關(guān)系，有什么樣的公共行政樣態(tài)，就有什么樣的行政法，對公共行政實踐中出現(xiàn)的發(fā)展變化，行政法遲早會作出反應(yīng)。從根本上說，現(xiàn)代行政法是回應(yīng)型的法律部門，它無時不在回應(yīng)著社會現(xiàn)實發(fā)展的需要而作出自我調(diào)整——具體地說，是根據(jù)公共行政發(fā)展的需要而作出自我調(diào)整，當(dāng)公共行政以秩序行政為主要內(nèi)容時，行政法關(guān)注的是對秩序行政的規(guī)范，而當(dāng)公共服務(wù)成為公共行政的重要內(nèi)容時，行政法也別無選擇地承擔(dān)起規(guī)范公共服務(wù)提供行為的重任。如果說由公共服務(wù)的興起引發(fā)的中國行政法新趨向，已然使“新行政法”的雛形逐漸呈現(xiàn)，那么這種“新行政法”正“新”在它對公共行政的變遷作出了回應(yīng)，無論是否及時，它都體現(xiàn)了行政法的適應(yīng)性。然而，行政法并不是單純被動地反映公共行政發(fā)展的需要，而是同時發(fā)揮著它的自主性與能動性，積極參與型塑良好的公共服務(wù)。惟其如此，行政法才能在公共行政乃至社會發(fā)展的過程中保持其自身存在的價值。【注釋】[①]“警察國家”是18世紀(jì)歐洲的一種國家形態(tài)，它與“特務(wù)國家”的含義不同，并不是以特務(wù)來監(jiān)視人民，實行恐怖統(tǒng)治，而是國家偏向于以警察自居，統(tǒng)管人民生活的各個方面，也即“福利國家”（wohlfahrtsstaat）。參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書局1997年修訂6版。[②]也有觀點認(rèn)為，行政法并不是產(chǎn)生于資產(chǎn)階級革命時期，而是與國家和公共權(quán)力一同產(chǎn)生的。參見江必新：《行政法制的基本類型》，北京大學(xué)出版社20XX年版，第12頁以下。[③]有關(guān)中國社會結(jié)構(gòu)的變遷，請參見張樹義：《中國社會結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視》，中國政法大學(xué)出版社20XX年版。[④]這一體系可參見當(dāng)時的教科書，如張樹義主編：《行政法學(xué)新論》，時事出版社1991年版；王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版；羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版等。[⑤]在我國，嚴(yán)格的三權(quán)分立從未實行，官方也不認(rèn)可三權(quán)分立，立法、行政與司法的一體化在一定程度上一直是我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的一大特征。但即使如此，這三種權(quán)力的分別存在也是顯而易見的，國家機構(gòu)也相應(yīng)地被劃分為這三種主要類型。在市場化改革的過程中，對三種權(quán)力進(jìn)行劃分并使之相互制約的趨勢也同樣明顯。正是在這個意義上，我們才可能考察公共服務(wù)興起后公共行政功能的變化。【參考文獻(xiàn)】［美］薩利.何謂自由主義[A]，秋風(fēng)，譯.王焱.憲政主義與現(xiàn)代國家[C].北京：三聯(lián)書店，20XX.［德］奧托·邁耶，德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務(wù)印書館，20XX，49-51.［德］漢斯·j·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法[M].高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館，20XX，71-72.［德］何意志.德國現(xiàn)代行政法學(xué)的奠基人奧托·邁耶與行政法學(xué)的發(fā)展[A].德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務(wù)印