對(duì)我國(guó)土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)思考與設(shè)想(定)2

PAGEPAGE1對(duì)我國(guó)土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的思考與設(shè)想（衢州市衢江區(qū)人民政府法制辦公室沈雪祥）我國(guó)土地征用中有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)實(shí)矛盾十分突出。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立完善過(guò)程中，如何建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)很值得探討的問(wèn)題。本文從土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后的不斷改進(jìn)出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所存在的缺陷進(jìn)行分析，并提出建立適合我國(guó)國(guó)情的土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度。一、土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生和改進(jìn)（一）土地征用制度的產(chǎn)生我國(guó)土地征用制度產(chǎn)生于建國(guó)初期建設(shè)和發(fā)展的起步階段。該制度的設(shè)立基點(diǎn)有三個(gè)：一是土地屬于國(guó)家和集體所有。集體所有實(shí)質(zhì)上是在實(shí)現(xiàn)全面的社會(huì)主義公有制過(guò)程中，基于我國(guó)的農(nóng)村土地小農(nóng)私有的社會(huì)基礎(chǔ)的一種過(guò)渡制度。所以，國(guó)家在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)及興辦社會(huì)公益事業(yè)需要集體土地時(shí)，實(shí)行無(wú)償征用，也是與全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義土地公有制的目標(biāo)相一致的。二是滿足城市建設(shè)和發(fā)展的需要。國(guó)家很難有大量的資金用于城市的建設(shè)發(fā)展，而且征用土地是為了社會(huì)公益事業(yè)的需要，對(duì)土地實(shí)行無(wú)償征用與情與理也無(wú)悖。三是企事業(yè)單位的國(guó)家所有和土地的社會(huì)主義公有是統(tǒng)一的。因此，國(guó)有單位使用國(guó)家所有土地采用無(wú)償劃撥，是國(guó)家基于公共利益而設(shè)定的一種權(quán)利。但這一權(quán)利過(guò)分強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的行政權(quán)而忽視了農(nóng)民土地所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。（二）土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生伴隨著土地征用的產(chǎn)生以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)運(yùn)而生。第一，最根本的原因是土地為農(nóng)民生存的根本，當(dāng)國(guó)家基于公共利益的需要征用了土地之后，農(nóng)民便失去了生存的源泉，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一定的補(bǔ)償，使其保持原有的生活標(biāo)準(zhǔn)。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不允許土地?zé)o償被征用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場(chǎng)機(jī)制完成的，土地作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)資源自然也不例外。第三，公民法律意識(shí)的增強(qiáng)。農(nóng)民在其權(quán)益受到侵害的時(shí)候，有著很強(qiáng)烈的訴求。（三）土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土管法》）制訂并于1987年1月1日正式實(shí)施后，經(jīng)歷了19年的歷史。1998年的《土管法》修訂案作出了如下改進(jìn)：刪除了用地單位安置勞動(dòng)力的規(guī)定；征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的3至6倍提高到6至10倍；將安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的2至3倍，提高為4至6倍；將每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的10倍提高到15倍；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均產(chǎn)值的20倍提高為30倍。2004年的《土管法》修訂案把“征用”改為“征收”。二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)（一）當(dāng)前我國(guó)土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的缺陷及分析第一，土地征用具有強(qiáng)制性，但其實(shí)質(zhì)仍是一種購(gòu)買行為，也大部分地方，征用土地工作的透明度不夠，沒(méi)有體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的原則。具體表現(xiàn)為：第一，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門或村委會(huì)在征用農(nóng)村集體土地前宣傳力度不夠，很少有征地公告，基本沒(méi)有真正向農(nóng)民征求意見(jiàn)。有的地方即使有征地公告，也是事后公告，即通知失地農(nóng)民集體到指定機(jī)構(gòu)辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)，農(nóng)民只能被動(dòng)接受；有些地方甚至把《土管法》規(guī)定的公告理解成強(qiáng)制性的通告，對(duì)于不執(zhí)行公告的失地農(nóng)民，要?jiǎng)佑霉珯z法力量強(qiáng)制執(zhí)行。第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不與農(nóng)民見(jiàn)面，不公開(kāi)測(cè)算耕地征用前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算方法和補(bǔ)償安置費(fèi)的倍數(shù)，事后也很少同村民協(xié)商。三、對(duì)于我國(guó)完善土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想（一）對(duì)城郊菜農(nóng)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想城市擴(kuò)張首先涉及對(duì)城郊菜農(nóng)土地的征用和補(bǔ)償。《土管法》第47條規(guī)定，“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！痹诮?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大多是丘陵、山區(qū)，耕地的年平均產(chǎn)值低于郊區(qū)相對(duì)肥沃的菜地。因此，對(duì)菜地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比對(duì)耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高一些，才是公平的，比如規(guī)定在8～10倍左右。而就我們所知，很多地方是用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，無(wú)論是近郊的菜地，還是離城稍遠(yuǎn)的耕地，其土地補(bǔ)償費(fèi)都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即使是有點(diǎn)差別，也是非常小的。有的地方對(duì)非耕地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)僅及耕地的一半。因此，為了不使先富裕起來(lái)的菜農(nóng)利益受損太大，以至于少部分農(nóng)戶由小康返貧困，需要我們區(qū)別對(duì)待不同用途土地上的農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)近郊菜農(nóng)的補(bǔ)償制度進(jìn)行創(chuàng)新。筆者認(rèn)為對(duì)菜農(nóng)的補(bǔ)償需要考慮三個(gè)因素。一是對(duì)菜地征用本身最佳用途的補(bǔ)償。菜地的地理位置離城市較近，本身不僅包含著絕對(duì)地租，而且包含著級(jí)差地租，其征地補(bǔ)償費(fèi)中應(yīng)當(dāng)包含級(jí)差地租部分。二是給予失去土地的菜農(nóng)法定保險(xiǎn)及生活費(fèi)補(bǔ)償。對(duì)于菜農(nóng)轉(zhuǎn)為市民的應(yīng)予以辦理與城市居民相同的法定保險(xiǎn)，或者一次性予以補(bǔ)助；對(duì)于過(guò)去種菜時(shí)收入較高，而由于補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致原有生活水平下降的，應(yīng)當(dāng)給予更高的生活費(fèi)補(bǔ)助。三是近郊菜地上的附著物也存在級(jí)差地租問(wèn)題。因此，對(duì)菜農(nóng)的補(bǔ)償，除前兩項(xiàng)外，還應(yīng)充分體現(xiàn)地上建筑物的補(bǔ)償及拆遷費(fèi)用的補(bǔ)助。（二）對(duì)耕地征用的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想城市不斷向外圍擴(kuò)張，必然涉及對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)耕地征用和對(duì)農(nóng)耕地征用的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，《土管法》第47條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是值得商榷的。按該條規(guī)定，如果前三年都豐收，則年均產(chǎn)值較高；如果前三年收成不佳，則顯然不利于農(nóng)民。其次，所謂前三年平均產(chǎn)值的6至10倍，并不能體現(xiàn)土地的最佳用途。如有的耕地可種水稻，也可以種荷花等觀賞植物。在人們崇尚生態(tài)旅游的今天，種荷花等觀賞植物比種水稻有更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在此情況下，按舊有的種植結(jié)構(gòu)來(lái)測(cè)算土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，本身就存在低估土地潛在價(jià)值的問(wèn)題，更不用說(shuō)按照前三年平均產(chǎn)值的倍6至10倍的計(jì)算方法來(lái)確定賠償額的問(wèn)題了。筆者認(rèn)為，對(duì)征用耕地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)充分考慮以下四個(gè)因素：一是體現(xiàn)耕地自身的最佳用途；二是失去耕地的農(nóng)民自身的生活水平不能下降；三是養(yǎng)老所需費(fèi)用及參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障所需費(fèi)用；四是耕地上不僅附著房屋，而且還有水利等設(shè)施。因此，不僅要考慮對(duì)房屋的賠償、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，而且還應(yīng)充分考慮對(duì)除房屋外的水利等構(gòu)筑物的賠償。（三）對(duì)征用農(nóng)民土地上的附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想城市不斷擴(kuò)張，必然造成對(duì)農(nóng)民土地上的附著物和青苗的破壞，也就必然涉及對(duì)征用農(nóng)民土地上的附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償。首先，需要對(duì)征用農(nóng)民土地上附著物的補(bǔ)償制度進(jìn)行創(chuàng)新?！锻凉芊ā返?7條第四款規(guī)定，“被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！薄冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定，“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！钡?4條規(guī)定，“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”第25條規(guī)定，“實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例第24條的規(guī)定，計(jì)算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價(jià)格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)。”筆者認(rèn)為，這些規(guī)定顯然不僅適用于在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，它也應(yīng)適用于在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上實(shí)施房屋拆遷。就現(xiàn)行的住房補(bǔ)償?shù)闹贫劝才哦裕@樣的置換使失掉土地及舊有住房的農(nóng)民付出更大的代價(jià)。面對(duì)征地，他們別無(wú)選擇，而要住新房則財(cái)力又不夠，就有可能陷入寄人籬下的困難處境。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的房地產(chǎn)平均利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均的利潤(rùn)水平（15%），達(dá)30%左右。因此，我們應(yīng)當(dāng)建立如安居工程之類的機(jī)制，使住房?jī)r(jià)格降低，讓失地的農(nóng)民在其承受能力以內(nèi)就能搬進(jìn)新居。其次，需要對(duì)征用農(nóng)民土地上青苗費(fèi)的補(bǔ)償制度進(jìn)行創(chuàng)新。就青苗費(fèi)的補(bǔ)償而言，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)定得高些，才能保證農(nóng)民起碼的生活。我們知道，如土地不被征用，每年地里會(huì)長(zhǎng)幾季莊稼，有收成，有糧吃；或有菜賣，有收入。青苗費(fèi)的補(bǔ)償制度安排，不僅應(yīng)考慮農(nóng)民當(dāng)季的收入，還應(yīng)考慮其土地本身每年幾季的收入和土地本身的最佳用途。（四）對(duì)征用土地安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想對(duì)被征用土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，搬遷安置是需要花費(fèi)大量的時(shí)間和財(cái)力的，對(duì)此應(yīng)對(duì)農(nóng)民的安置和搬遷進(jìn)行補(bǔ)助。對(duì)《土管法》第47條規(guī)定的對(duì)其安置人口數(shù)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為這種制度安排有計(jì)算太繁瑣、不好操作之短處?？梢砸詫?shí)際擁有承包地的人數(shù)為依據(jù)進(jìn)行土地安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償，這種制度安排操作方便，簡(jiǎn)單易行。同樣在具體的補(bǔ)助費(fèi)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)方面，也需要區(qū)分相對(duì)偏遠(yuǎn)的耕地與近郊的菜地等土地級(jí)差，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高郊區(qū)農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)。另外，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31