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-PAGE5-對建立專職獨(dú)立的社區(qū)矯正管理體系的思考溆浦縣司法局謝亞滿論文摘要:社區(qū)矯正作為一種全新的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式,符合世界刑罰輕緩化和社會化的發(fā)展潮流。社區(qū)矯正在我國本土化的試行過程中,執(zhí)法主體和工作主體分離是導(dǎo)致的法律矛盾、操作混亂以及工作效率和效果低下的客觀存在的主要因素。本文嘗試從社區(qū)矯正的性質(zhì)入手,結(jié)合刑事執(zhí)行一體化理論,初步對建立專職獨(dú)立的社區(qū)矯正管理體系進(jìn)行探討。關(guān)鍵詞:社區(qū)矯正專職獨(dú)立管理體系一、現(xiàn)行社區(qū)矯正“雙主體”管理模式存在的原因和弊端(一)過渡性階段社區(qū)矯正“雙主體”管理模式存在的原因分析1、法律和法規(guī)性文件矛盾沖突的結(jié)果我國《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定的非監(jiān)禁刑(社區(qū)矯正)執(zhí)行的組織管理權(quán)的歸屬是公安機(jī)關(guān),與“兩院兩部”聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》以及《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》的規(guī)定存在著對立與沖突。對于社區(qū)矯正對象中的管制、假釋、被暫予監(jiān)外執(zhí)行和被剝奪政治權(quán)利的執(zhí)行主體,我國《刑法》、《刑事訴訟法)都做出了明確規(guī)定,且規(guī)定一致。我國《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定:管制、剝奪政治權(quán)利罪犯的執(zhí)行主體是公安機(jī)關(guān),對于假釋的罪犯,由公安機(jī)關(guān)予以監(jiān)督?!缎淌略V訟法》還規(guī)定,對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯,由居住地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。但《刑法》與《刑事訴訟法》在緩刑考察機(jī)關(guān)的規(guī)定上略有區(qū)別。我國《刑法》第76條規(guī)定,“被宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗(yàn)期內(nèi),由公安機(jī)關(guān)考察,所在單位或者基層組織予以配合”。而《刑事訴訟法》第217條規(guī)定,“對于被判處徒刑緩刑的罪犯,由公安機(jī)關(guān)交所在單位或者基層組織予以考察”。兩個刑事法律規(guī)定的區(qū)別性體現(xiàn)在:一個是“直接管理”,所在單位或者基層組織予以配合,另一個是“間接管理”,所在單位或者基層組織予以考察。但兩者管理主體的最終歸屬仍然是公安機(jī)關(guān)。我國《刑法》、《刑事訴訟法》雖然對管理的主體作了明確的規(guī)定,但對管理的內(nèi)容規(guī)定是粗疏的,使得這種管理流于形式?!锻ㄖ穼芾碇黧w的規(guī)定是“司法行政機(jī)關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作”,“公安機(jī)關(guān)要配合司法行政機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察,依法履行有關(guān)法律程序。對違反監(jiān)督、考察規(guī)定的社區(qū)服刑人員,根據(jù)具體情況依法采取必要的措施;對重新犯罪的社區(qū)服刑人員,及時依法處理”。顯然,《通知》規(guī)定的組織管理模式是司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo),公安機(jī)關(guān)由過去唯一的管理主體轉(zhuǎn)為“配合”的輔助地位。由司法部頒布的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法)則規(guī)定:“省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州)和縣(市、區(qū))司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,作為同級社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施,協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決社區(qū)矯正工作中的重大問題,檢查、考核本地區(qū)社區(qū)矯正實(shí)施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所具體負(fù)責(zé)實(shí)施社區(qū)矯正?!痹俅未_認(rèn)了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體管理的主體地位。因此,在實(shí)踐中,關(guān)于公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中地位與職責(zé)的規(guī)定與前述《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等法律、法規(guī)所規(guī)定的公安機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正對象的監(jiān)督考察職權(quán)相比,已失去了實(shí)質(zhì)內(nèi)容,除了個別試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中必須履行一定的監(jiān)督管理職責(zé)外,公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的職權(quán)基本演變?yōu)榧兇獬绦蛐缘墓ぷ?,而具體的日常監(jiān)管、獎懲考核等具有非監(jiān)禁刑事執(zhí)法性質(zhì)的管理權(quán)在實(shí)踐中歸屬于司法行政部門。這樣就形成了法律上的執(zhí)法主體(公安機(jī)關(guān))和法規(guī)性文件中的工作主體——事實(shí)上的執(zhí)法主體(司法行政部門)“雙主體”管理的組織運(yùn)行模式。2、社區(qū)矯正過渡性階段的權(quán)宜之策我國目前的社區(qū)矯正雖然尚處在過渡性階段,但由于它也是一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑事執(zhí)行工作,所以必須要依法規(guī)范地進(jìn)行,也就是要在現(xiàn)行法律制度的框架內(nèi)開展試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作中,公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》、《刑法》等法律及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定,履行有關(guān)職責(zé)。所以,在《刑法》、《刑事訴訟法》等法律、法規(guī)關(guān)于公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行權(quán)沒有修改的情況下,有關(guān)社區(qū)矯正的規(guī)范只有規(guī)定有關(guān)法律手續(xù)仍然以公安機(jī)關(guān)的名義行使,司法行政機(jī)關(guān)會同公安機(jī)關(guān)搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察,以在法律形式上保持公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行的主體地位。這樣能夠在不突破現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下,既能保證公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體的法律地位,又在日常社區(qū)矯正工作中確立司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正工作主體的資格,首創(chuàng)了在我國現(xiàn)行法律體制下,作為“執(zhí)法主體”的公安機(jī)關(guān)與擔(dān)當(dāng)日常“工作主體”的司法行政機(jī)關(guān)適度分離的試點(diǎn)運(yùn)作模式。顯然,這種兩個主體分離的模式只能是試點(diǎn)時期的立法和創(chuàng)新沖突下的權(quán)宜之計。(二)“雙主體”組織管理模式運(yùn)行中存在的弊端對于刑事執(zhí)行來說,執(zhí)法不可能只執(zhí)行程序法律而不從事具體的實(shí)體性監(jiān)督管理工作,執(zhí)法主體與工作主體無法分開的原因?qū)е略谏鐓^(qū)矯正的司法實(shí)務(wù)工作不可避免地會存在弊端。事實(shí)上,在實(shí)際工作中這樣一種將社區(qū)矯正的刑事執(zhí)法職權(quán)與監(jiān)管矯正職責(zé)絕然分開的做法已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的弊端:一是嚴(yán)重影響社區(qū)矯正工作的效率與效果。因?yàn)閮蓚€部門分別被賦予了社區(qū)區(qū),工作性質(zhì)就是與社區(qū)居民打交道,其承擔(dān)的人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律宣傳、安置幫教等工作任務(wù),每一項(xiàng)都與社區(qū)居民和社區(qū)生活息息相關(guān)。便于利用長期積累的基層工作經(jīng)驗(yàn),充分利用協(xié)調(diào)社區(qū)資源和發(fā)動社區(qū)群眾。第二,司法所具有豐富的刑滿釋放人員幫教經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)矯正與安置幫教工作,雖然分別針對正在服刑的人員和刑滿釋放人員,但在幫教理念、幫教方法、幫教內(nèi)容、幫教目的上是一致的,后者的經(jīng)驗(yàn)完全可以為前者所用。第三,社區(qū)矯正是加強(qiáng)司法所建設(shè)的契機(jī)。長期以來,司法所的建設(shè)未受到相應(yīng)重視,很顯然,借助全國開展社區(qū)矯正東風(fēng),司法所作為社區(qū)矯正的主導(dǎo)力量,必然進(jìn)一步拓展和加強(qiáng)職能,改變其逐漸被邊緣化的尷尬地位。上述分析可見,司法所承擔(dān)社區(qū)矯正工作有群眾基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ),在法理上也有其合理之處。但是,同樣不可否認(rèn),司法所作為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu),確實(shí)存在諸多局限:其一,司法所目前條件不符合社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的基本要求,主要表現(xiàn)為司法所基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、工作力量不足、隊(duì)伍素質(zhì)相對較低。國家從2000年起就在加強(qiáng)基層司法所建設(shè),2003年的全國政法工作會議也專門布置了“兩所一庭”建設(shè)任務(wù),從2004年起,國家發(fā)改委又啟動中西部地區(qū)司法所建設(shè)規(guī)劃,有的省市抓住這個機(jī)會大力進(jìn)行司法所的“收編”和建設(shè)工作。但從全國來看,大部分部分省市的司法所尤其是中西部地區(qū)的司法所建設(shè)不容樂觀。筆者所在的懷化市溆浦縣有近100萬人口,轄區(qū)共有43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所,其中1人所就有34個,2人所5個,3人以上所(含3人)僅有4個。懷化市其他縣(市、區(qū))的司法所情況也基本相同,甚至有個別縣的司法所還未單獨(dú)列編,司法所工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員兼任。其次,司法所隊(duì)伍素質(zhì)承擔(dān)社區(qū)矯正工作任務(wù)力不從心。按照社區(qū)矯正工作的任務(wù),司法所除了對社區(qū)矯正對象監(jiān)督、考察之外,還有大量的、復(fù)雜的教育矯正、福利服務(wù)等工作任務(wù)要完成,社區(qū)矯正工作是一個系統(tǒng)復(fù)雜的大工程,司法所原有的工作職能都是法律服務(wù)性職能,刑事執(zhí)法活動和復(fù)雜的心理教育等幫扶業(yè)務(wù)對司法所工作人員在一定意義上來說還是“零起步”,加上基層司法所工作人員的業(yè)務(wù)能力和文化素質(zhì)偏低,難以適應(yīng)社區(qū)矯正工作的要求。例如,筆者在社區(qū)矯正實(shí)務(wù)中了解到,每一個社區(qū)矯正對象的個性化矯正方案的制定對大多數(shù)司法所工作人員來說都是勉為其難的,絕大部分都有抄襲和雷同的嫌疑,更不要奢談心理矯治教育等工作的落實(shí)。再次,在基礎(chǔ)設(shè)施方面,部分地區(qū)或者設(shè)施陳舊落后,或者辦公條件艱苦,有的地區(qū)連電腦、交通工具等基本的辦公設(shè)備都不具備,很難保證能夠有效完成社區(qū)矯正任務(wù)。凡此種種,都與刑罰執(zhí)行要求存在較明顯差距,使得社區(qū)矯正工作的質(zhì)量和效率難以得到保障。由此來看,將社區(qū)矯正這一專業(yè)性、法律性很強(qiáng)的刑事執(zhí)法活動交由司法所來承擔(dān),實(shí)在有些勉為其難。其二,司法所管轄范圍太小不能滿足矯正對象最基本的流動要求,甚至對小范圍內(nèi)外出務(wù)工的矯正對象也無法實(shí)施連續(xù)的個別矯正方案。如果矯正對象由于就業(yè)、就學(xué)等原因在不同司法所轄區(qū)之間流動,以目前的管理模式和管理能力,一般來說,就意味著司法所工作人員同該矯正對象已經(jīng)建立的矯正關(guān)系就會中斷。有的矯正對象并不在其戶籍地居住,或者根本就沒有固定居住地,如果以司法所為轄區(qū)來進(jìn)行管理,矯正對象就很容易脫管、漏管,甚至完全失控。其三,司法所作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu),其各項(xiàng)工作任務(wù)之間存在性質(zhì)沖突。如前所述,司法所原已承擔(dān)著八項(xiàng)工作任務(wù),這八項(xiàng)工作任務(wù)的性質(zhì)主要屬于法律服務(wù)范疇,而社區(qū)矯正雖然也有服務(wù)內(nèi)容,但其本質(zhì)是刑罰執(zhí)行,是一項(xiàng)不折不扣的執(zhí)法工作。如果將司法所作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu),就意味著司法所所有工作人員都有了執(zhí)法權(quán),但實(shí)際上,司法所大部分工作人員從事的法律服務(wù)工作,與刑罰執(zhí)行毫無關(guān)系。鑒于刑事執(zhí)法的嚴(yán)肅性和專門性,應(yīng)該也必須有一支專門的執(zhí)法隊(duì)伍,有一套獨(dú)立完整的管理、培訓(xùn)和晉職體系。綜上所述,司法所作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有優(yōu)勢的一面。但也存在著很多目前難以克服的困難和局限。筆者認(rèn)為,司法所并不適合成為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如果繼續(xù)以司法所作為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu),對矯正工作的長遠(yuǎn)發(fā)展,尤其對社區(qū)矯正的專業(yè)化建設(shè),都會很不利。三、社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)的雙重屬性決定了有必要建立專職獨(dú)立的組織管理體系。(一)性質(zhì)之一:非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行是目前國內(nèi)有關(guān)社區(qū)矯正性質(zhì)定位的最流行的論述。兩院兩部的《通知》是持此種觀點(diǎn)的最權(quán)威的法規(guī)文件?!锻ㄖ分袑ι鐓^(qū)矯正概念明確定位:“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式,是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi),由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下,在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi),矯正其犯罪心理和行為惡習(xí),并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。”除了法規(guī)性文件上述界定外,國內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)界的許多人也持此種論述。例如,上海大學(xué)法學(xué)院劉強(qiáng)教授認(rèn)為,對社區(qū)矯正的定位可以從三個層面上理解:社區(qū)矯正是一項(xiàng)刑事執(zhí)法活動;社區(qū)矯正是對特定罪犯的刑事執(zhí)法活動;社區(qū)矯正是在社區(qū)中的刑事執(zhí)法活動。[3](P112)最早開展社區(qū)矯正理論研究的郭建安教授雖然主張社區(qū)矯正是刑種、量刑和行刑制度的結(jié)合,但是在三者中,他仍然偏向社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行的觀點(diǎn)。例如,他與鄭霞澤合著的《社區(qū)矯正通論》認(rèn)為:根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,兩院兩部《通知》所列舉的社區(qū)矯正的五種類型中,管制和剝奪政治權(quán)利屬于刑種范疇,而其它三類不屬于刑種。因此,對社區(qū)矯正的性質(zhì)的完整表述應(yīng)當(dāng)是,社區(qū)矯正是刑種、量刑與行刑制度相結(jié)合,但是偏重于執(zhí)行的一種綜合性措施、方法或者制度。[4]上述有關(guān)社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行性質(zhì)的解說在一般意義上來講是正確的。在我國目前社區(qū)矯正尚處于試點(diǎn)探索的情形下,堅持社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行的性質(zhì),有益于廣大人民群眾對社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的認(rèn)知和接受,又有利于在試行初始階段對社區(qū)矯正對象的有效監(jiān)督管理。(二)性質(zhì)之二:社會福利性除了刑罰執(zhí)行之外,社區(qū)矯正是否還有其它角度的性質(zhì)定位。對此問題的不同理解和觀點(diǎn),形成了所謂社區(qū)矯正的單一性質(zhì)說和雙重(多重)性質(zhì)說之爭。例如:張昱教授主張:社區(qū)矯正具有“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”和矯正罪犯的“犯罪意識和行為惡習(xí),并促進(jìn)其順利回歸社會”的雙重性質(zhì);[5]石曉芳提出社區(qū)矯正具有刑罰執(zhí)行和社會工作的雙重屬性的觀點(diǎn),認(rèn)為刑罰執(zhí)行是社區(qū)矯正制度的基本屬性;而它的社會工作的屬性,是社區(qū)矯正作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)禁矯正,作為一種具有開放性和社會性的刑罰執(zhí)行所必須具備的屬性。[6]劉永強(qiáng)博士和何顯兵博士持社區(qū)矯正多重性質(zhì)觀,他們認(rèn)為:社區(qū)矯正是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,其性質(zhì)是專門機(jī)關(guān)工作與社會工作的結(jié)合體,是融合社區(qū)刑罰執(zhí)行、監(jiān)獄行刑社會化和出獄人社會保護(hù)等多方面內(nèi)容于一體的綜合性制度。[7]綜上可見,與單一的刑罰執(zhí)行說持不同觀點(diǎn)的社區(qū)矯正的性質(zhì)解說中,有相當(dāng)比例的人認(rèn)為:社會工作是社區(qū)矯正的屬性之一。正因?yàn)槿绱耍謫我恍塘P執(zhí)行性質(zhì)說的人們也把反對和批判的矛頭指向了社區(qū)矯正的社會工作屬性說。其中,劉東根博士的觀點(diǎn)較具代表性,他明確表示對社區(qū)矯正是一種社會工作的觀點(diǎn)“不能茍同”,認(rèn)為:“社區(qū)矯正在性質(zhì)上不能等同于社會工作。如果將社區(qū)矯正與社會工作等同,勢必會忽視或淡化社區(qū)矯正的刑事執(zhí)法功能,影響刑罰的懲罰和威懾作用的發(fā)揮,導(dǎo)致社區(qū)矯正工作定位的偏頗?!盵8]筆者從社區(qū)矯正的實(shí)務(wù)工作角度出發(fā)贊成將“社會福利”表述為社區(qū)矯正的性質(zhì)定位之一。原因是:把刑罰執(zhí)行看做是社區(qū)矯正的唯一的性質(zhì)定位,一方面在理論上對社區(qū)矯正的性質(zhì)定位作了窄化和絕對化的解說,將社區(qū)矯正看作是一種單純的非監(jiān)禁刑執(zhí)法活動,另一方面,社區(qū)矯正工作的內(nèi)容除對管制、剝權(quán)、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等社區(qū)服刑人員的監(jiān)督、考察之外,還有大量的、復(fù)雜的教育矯正、福利服務(wù)等工作任務(wù)。兩院兩部《通知》對社區(qū)矯正的雙重性質(zhì)定位有充分的體現(xiàn)。例如:《通知》在闡釋社區(qū)矯正的涵義和性質(zhì)時,在明確社區(qū)矯正的“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”的屬性之后,又指出:“社區(qū)矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量,對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經(jīng)過監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的罪犯在社區(qū)中進(jìn)行有針對性管理、教育和改造的工作”?!锻ㄖ吩谡撌錾鐓^(qū)矯正試點(diǎn)工作的意義時,特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正“有利于對那些不需要、不適宜監(jiān)禁或者繼續(xù)監(jiān)禁的罪犯有針對性地實(shí)施社會化的矯正,充分利用社會各方面力量,提高教育改造質(zhì)量,最大限度地化消極因素為積極因素,維護(hù)社會穩(wěn)定”;并且把“堅持對嚴(yán)重刑事犯罪依法予以嚴(yán)厲懲罰,積極探索對罪行較輕的罪犯進(jìn)行社區(qū)矯正”,當(dāng)作是推進(jìn)中國特色的刑罰執(zhí)行制度改革的目標(biāo)。《通知》把教育矯正、幫助解決困難和問題與監(jiān)督管理放在一起,共同列為社區(qū)矯正的三大任務(wù)。在這里,接受思想教育、法制教育、社會公德教育,矯正不良心理和行為,成為守法公民;以及接受在就業(yè)、生活、法律、心理等方面的幫助,不僅僅是為了加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的管理和監(jiān)督,從而確保刑罰的順利實(shí)施,更主要的是它們被看做是社區(qū)服刑人員應(yīng)該享有的福利待遇。較之以前的偏重于監(jiān)督管理的社區(qū)刑罰,社區(qū)矯正更注重對服刑人員的服務(wù)、幫助、干預(yù)、救助。充分保護(hù)犯罪人的人權(quán)是社區(qū)矯正追求的美好價值目標(biāo)之一。社區(qū)矯正不僅僅是一種刑罰執(zhí)行方式,從某種意義上講,也是服刑人員的一種權(quán)利。[9]綜上可見,兩院兩部推進(jìn)社區(qū)矯正的試點(diǎn),其出發(fā)點(diǎn)不僅是為了節(jié)約行刑成本,更主要的目的是為了構(gòu)建適合中國國情的蘊(yùn)含社會福利理念的新的刑罰制度。四、社區(qū)矯正組織管理體系的重構(gòu)設(shè)想綜上所述,目前社區(qū)矯正“雙主體”管理模式存在著難以克服的缺陷和弊端,加上由于社區(qū)矯正的非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行和社會福利性雙重性質(zhì)決定了社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,公安機(jī)關(guān)和司法所的職責(zé)和現(xiàn)狀都不適宜或者說難以勝任獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)矯正的執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)實(shí),因此,我們需要重新審視社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織管理體系的建設(shè)問題。從其他國家的司法實(shí)踐來看,一方面,無論是社區(qū)矯正制度發(fā)展較早的美國或者歐洲國家,還是隨后發(fā)展起來的亞洲和太平洋的一些國家和地區(qū),盡管對于社區(qū)矯正以及矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)的稱謂各不相同,但是負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)矯正措施的都是一些專門機(jī)構(gòu)。社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正性質(zhì)相同,只是執(zhí)行場所不同。例如英國政府就在中央緩刑局之下設(shè)置了多個專門負(fù)責(zé)緩刑執(zhí)行以及監(jiān)督的緩刑監(jiān)察室,并且設(shè)置了“首席緩刑監(jiān)察官”的職位,作為主要負(fù)責(zé)人員。美國的社區(qū)矯正中心、法國的考驗(yàn)監(jiān)督委員會、意大利的社會服務(wù)中心等等,都是一些專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)矯正;另一方面,社區(qū)矯正的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)大多隸屬于行政機(jī)關(guān)。在當(dāng)前已經(jīng)建立起社區(qū)矯正制度的國家中,大多數(shù)國家社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)都隸屬于行政機(jī)關(guān)。在法國,緩刑、監(jiān)外執(zhí)行等工作由司法部專門設(shè)立的考驗(yàn)監(jiān)督委員會負(fù)責(zé);在美國,社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)大多歸屬于政府的矯正部門;在意大利,也是由司法部監(jiān)獄管理局以及地方司法部的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非監(jiān)禁刑的執(zhí)行。誠然,對司法行政部門來說,在監(jiān)禁矯正和安置幫教基礎(chǔ)上又新增此項(xiàng)重要任務(wù),確實(shí)是職能拓展和大力發(fā)展的良機(jī),而基層司法所的基礎(chǔ)設(shè)施及人員配備,也確為多年未解決的老大難問題,加強(qiáng)建設(shè)也是形勢所必需。但從社區(qū)矯正長遠(yuǎn)深入發(fā)展來看,最重要和最根本措施應(yīng)當(dāng)是重構(gòu)專職獨(dú)立的社區(qū)矯正管理體系。(一)建立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來從事社區(qū)矯正工作。在縣(縣級市、區(qū))司法行政部門下成立該專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)——社區(qū)矯正管理局(加掛社區(qū)矯正警察大隊(duì)牌子),由社區(qū)矯正警察為主要力量的專職社區(qū)矯正工作人員組成,職責(zé)即全面負(fù)責(zé)本縣(縣級市、區(qū))范圍內(nèi)社區(qū)矯正工作的具體執(zhí)行。縣(縣級市、區(qū))司法行政部門下執(zhí)行機(jī)構(gòu)的名稱可以稱為“社區(qū)矯正警察大隊(duì)”(但在市級、省級可以設(shè)相應(yīng)管理部門,分別稱為“社區(qū)矯正警察支隊(duì)”和“社區(qū)矯正警察總隊(duì)”),該大隊(duì)所屬的每名社區(qū)矯正警察都由縣(縣級市、區(qū))級司法部門的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)在全縣(縣級市、區(qū))范圍內(nèi)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一培訓(xùn)使用,其工作范圍和工作對象的安排以工作量及具體的矯正項(xiàng)目要求為準(zhǔn),不受司法所之間的管轄區(qū)域限制。在縣(縣級市、區(qū))級推行這種垂直管理模式,既能得到地方黨政和社會力量支持,又有利于加強(qiáng)社區(qū)矯正的專業(yè)化建設(shè),是符合我國國情也是符合矯正工作要求的。(二)建立專職的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍鑒于矯正工作雙重性質(zhì)導(dǎo)致的專業(yè)性、法律性和政策性都比較強(qiáng),社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須擁有自己的專職工作隊(duì)伍,才能順利完成高難度高要求的矯正工作。具體地說,就是要建立一支具有專業(yè)知識又精通各項(xiàng)政策且訓(xùn)練有素的社區(qū)矯正警察隊(duì)伍,這支隊(duì)伍有執(zhí)法主體資格,其法律地位和身份相當(dāng)于監(jiān)獄的獄警,只不過其工作場所是在社區(qū)而非監(jiān)獄。同時,社區(qū)矯正警察負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)其他社會工作者進(jìn)行矯正工作。從國外的情況來看,在大多數(shù)國家中,并沒有以“社區(qū)矯正”命名的、統(tǒng)一的社區(qū)矯正執(zhí)行人員,有的國家和地區(qū)執(zhí)行社區(qū)矯正的專業(yè)人員主要是緩刑官,有的國家和地區(qū)執(zhí)行社區(qū)矯正的專業(yè)人員主要是假釋官,還有一些國家和地區(qū),社區(qū)矯正則由緩刑官和假釋放官共同執(zhí)行。[10]筆者認(rèn)為,鑒于我國社區(qū)矯正兼具刑罰執(zhí)行和社會工作兩種屬性,完整的矯正工作者隊(duì)伍應(yīng)由兩部分組成,統(tǒng)一由社區(qū)矯正管理局管理和調(diào)配:一部分是專職的社區(qū)矯正警察,相當(dāng)于國外的緩刑官或假釋官;另一部分是致力于社區(qū)矯正的社會工作力量,包括專職的矯正社工和兼職的社會志愿者。前者,即社區(qū)矯正警察,是具公務(wù)員身份、有刑罰執(zhí)行權(quán)的專職社區(qū)矯正工作人員。這部分人員屬于社區(qū)矯正的專業(yè)工作力量,在社區(qū)矯正工作中起主導(dǎo)作用;后者,即專職的矯正社工和兼職的社會志愿者,屬于社區(qū)矯正工作的社會輔助力量,在社區(qū)矯正警察的指導(dǎo)下開展工作,是社區(qū)矯正引進(jìn)社會力量的具體形式,在矯正工作中起輔助作用,兩支隊(duì)伍分別作為社區(qū)矯正的中堅力量和外圍支持,正好體現(xiàn)了我國“專門工作與群眾路線相結(jié)合”的一貫政策,任何一方都不可或缺。首批的社區(qū)矯正警察配備,可以先從司法所從事社區(qū)矯正工作的人員中擇優(yōu)錄用,或者從有經(jīng)驗(yàn)的在職警察、監(jiān)獄警察、勞教警察中調(diào)配,以作為社區(qū)矯正工作的基礎(chǔ)力量。如果有的地區(qū)這部分人員數(shù)量不足,可
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