兒童福利理論及制度架構

兒童福利理論及制度架構

兒童福利理論和制度架構深受社會福利理論構架的影響，因此，在理解和分析兒童福利理論

和制度之前有必要對社會福利理論構架做一番考察，以便對兒童福利理論和制度有更深層次

的了解。對于社會福利制度可以從多種視角進行解釋和分析，包括歷史的、政策取向的、社

會思潮的以及責任分擔的視角，從中可以看到社會和政治思潮、價值取向等意識形態(tài)因素對

社會福利的影響。兒童福利制度的建構也受到這些因素的影響，但因為兒童主體的特殊性，

兒童福利理論又有著不同于社會福利理論的特點，核心是為了解決國家、社會與家庭在滿足

兒童福利需求中的責任分擔問題。

兒童福利法律和政策也是為了厘清國家、社會和家庭各責任主體在兒童福利保障中發(fā)揮什么

作用以及怎樣提供服務，不同的兒童福利觀和價值觀會影響到兒童福利法律和政策的取向和

范式選擇，也會影響到兒童福利保障的標準以及相應的法律和政策指標。

一兒童福利基本理論及模式分析

(-)社會福利理論構架2

通常情況下，有三套理論構架解釋社會福利制度。第一套理論構架是根據(jù)社會政策的取向或

起因，將社會福利制度劃分為機制模式和補救模式，后者也通常被稱為“補缺模式”或“殘

補模式”；第二套理論構架是根據(jù)社會思潮或政治黨派的信念和主張，將社會福利制度劃分

為社會民主主義、自由主義和社團主義等模式；第三套理論構架是根據(jù)社會責任的分擔情

況，將社會福利的各部分責任分別由政府、市場和個人分擔。這些概念有些是重合的，有些

是交叉的，有些是對立的。

從歷史的維度看，有論者認為西方福利思想可以分為四個階段。第一階段為古希臘古羅馬時

期，這一時期的福利思想主要集中于城邦建立的目的中，提出將保障社會成員的幸福作為城

邦的重要職能的整體福利的思想。第二階段是歐洲中世紀。福利思想主要集中在基督教教義

當中，早期的基督教明確表達了追求幸福的迫切愿望，這一思想表達奠定并強化了社會公平

與社會互助等道德基礎。第三階段是歐洲向近代過渡時期，被看作是近代福利思想的源頭，

文藝復興、宗教改革和啟蒙運動打破了神學對人性的禁錮，使人們的目光從神的世界回到人

的世界，為福利制度的建立提供了思想源頭。第四階段是近代社會福利思想發(fā)展階段。工業(yè)

革命時期最有影響的思潮有自由主義、人道主義、科學主義、理性主義，其中自由主義對社

會福利影響最大。從亞當?斯密的古典自由主義到凱恩斯的激進自由主義以及哈耶克的新自

由主義，反映了不同時期政府實施福利制度的不同價值取向，并將近代社會福利思想分成三

個階段：一是以個人責任和自由市場為核心的時期，古典自由主義對福利制度持反對態(tài)度。

二是對國家和政府責任的不斷加強時期。市場失靈，國家干預興起，激進自由主義是現(xiàn)代福

利制度的堅定推行者。三是20世紀70年代以來新自由主義產(chǎn)生的時期。福利國家危機的出

現(xiàn)，新自由主義對高福利制度則持批評態(tài)度。

就西方福利國家的類型來看，根據(jù)丹麥學者艾斯平-安德森(Esping-Andersen)的理論，西

方福利國家明顯地分為三種制度類型。第一種是盎格魯-撒克遜模式，也有論者稱為英國模

式。在此模式中，公共福利的責任范圍較窄一一主要是針對窮人，大多數(shù)人主要依靠市場來

獲得保障，代表國家是美國和英國。第二種是歐洲大陸傳統(tǒng)模式，也稱為“德國模式”，其

前提是就業(yè)和貢獻相關聯(lián)的公共社會保險計劃，代表國家是德國。第三種是“社會民主模

式”，主要是指北歐國家的福利制度。它的前提是普遍性和平均性的給付原則，既與特殊需

求無關又與就業(yè)記錄無關，而只與公民資格有關?！@三種福利模式中，在政府保障程度

上，“社會民主”模式最強，歐洲大陸傳統(tǒng)模式次之，英美為代表的盎格魯-撒克遜模式最

弱。也有觀點把以日本福利制度為特色的福利模式稱為“東亞社會福利模式”，這種福利模

式深受儒家思想的影響，注重家庭、社區(qū)在福利供給和實現(xiàn)中的作用。

1.傳統(tǒng)模式理論

艾斯平-安德森在其《福利資本主義的三個世界》中首次使用“福利體制”(welfare

regime)或稱“福利模式”概念。傳統(tǒng)的福利模式包括兩種基本形態(tài)，即補救模式和機制

模式。這兩種模式分別從不同的角度確認政府在個人遇到社會風險時所起的作用。從奧古斯

特?孔德到帕森斯(T.Parsons)的結構功能主義認為，工業(yè)化的進程產(chǎn)生了新需求，社會

組織功能的變化導致傳統(tǒng)的家庭、教會和慈善等機構支撐的保護機制衰退，而社會保護機制

卻相應產(chǎn)生，這種傳統(tǒng)的社會保護機制就是我們所說的補救模式和機制模式。

補救模式以英國的《濟貧法》為基礎，把政府置于直接責任人的地位，其基礎是社會救濟和

家庭補貼。該福利模式主要是在市場和家庭功能缺位時發(fā)揮作用，目的是向沒有特權的人提

供最基本的保障。補救模式的社會政策起始于向工業(yè)社會過渡初期，工業(yè)化產(chǎn)生大量剩余勞

動力，為了生存而不得不離開原居住地去尋找機會，類似于我國改革開放之后大量農(nóng)民工進

城務工。為了防止“流民”在城市淪為“乞丐”，帶來社會安全問題，英國政府對這類社會

問題采取“補救”措施。在具體操作時，將這些人區(qū)分為無助的貧困者、失業(yè)的貧困者和游

手好閑者三類，其中“無助的貧困者”是指由于年老、殘疾和喪失父母而導致貧困的人，國

家應當給予救助；而對其他兩類，認為應當通過勞動實現(xiàn)其價值，而不應當享受政府的救

助。英國通過《濟貧法》《安置法》以及其他措施，控制大量人口流動的問題，而工業(yè)化的

進程已經(jīng)使這種趨勢不可逆轉。但是，地方公共土地稅和自愿的捐助已經(jīng)無法滿足接濟貧困

的需求，于是國家不得不通過中央稅收支付社會福利的費用，這就形成了初級的補救模式。

深受自由主義經(jīng)濟原則影響的補救模式在一開始采取的是政府不干預經(jīng)濟的政策，認為市場

經(jīng)濟能夠自行調節(jié)解決社會貧困問題，除非無法參與社會生活或者被自由競爭的市場拋棄的

人才需要政府的救助；即便政府對社會負有責任，也不意味著要代替市場，而僅是市場的補

充，政府履行責任的手段主要通過行政和立法等措施。但是，這些認識受到現(xiàn)實的嚴峻挑

戰(zhàn)。建立于收入再分配之上的補救模式以需求為基礎，與個人繳費確定救助資格的社會保險

有著本質的區(qū)別。

機制模式以德國的《社會保險法》為主要代表，政府的角色是階級利益的調和者，其核心是

社會保險或社會保障，通過建立固定的再分配制度解決工業(yè)化帶來的社會問題，因此，又被

稱為制度性再分配模式。該模式根據(jù)預支保險費的情況確定所有支付保險的人獲得領取保險

金的“權利”，而不是根據(jù)貧困或實際需要，是政府為社會造成的普遍“貧困”提供服務，

更接近社會保障。享受服務被看作是公民的基本權利，這種模式將社會福利的支付制度化，

其根據(jù)是把貧困看作是工業(yè)化的結果。

除了這兩種模式之外，還有一種職業(yè)性的福利模式，這種模式本質上是一種效績模式而非嚴

格意義上的傳統(tǒng)福利模式，因而易被忽略。一般是單位根據(jù)雇員的工作表現(xiàn)、生產(chǎn)效率等供

給其相應的福利待遇，目的是提高工作積極性，提高職工對企業(yè)的責任感，并創(chuàng)造更大的價

值。該福利不是為了滿足基本需求也不是為了預防未來的貧困，不具有社會性，與傳統(tǒng)福利

有著本質區(qū)別。但在中國，通常我們所說的福利，事實上可能包含以上兩個維度，既包括以

經(jīng)濟效率為目標的職業(yè)福利，也包括以社會公平為目標的社會福利。在西方，這兩種福利從

職能范圍、組織機構、資金管理等方面都不同，但都在各自領域發(fā)揮著作用，因此，這兩種

福利之間或存在某種互補關系。”

2.福利思潮和模式選擇

福利模式理論通過考察社會需求和社會組織功能的變化，一方面，解釋社會政策的發(fā)展變

化，盡管從中可以看到工業(yè)化發(fā)展過程中福利模式建構和發(fā)展的動因，但無法解釋為什么有

些國家采取補救型的福利模式，有的國家采取社會保險型的模式。另一方面，不僅社會需求

和社會組織功能決定社會政策的制定和實施，社會成員對社會需求的理解也對社會政策發(fā)揮

一定的作用；同時，社會成員信奉什么主義，采取什么政策以及傾向于什么道路，還影響到

社會福利計劃的設定。

如前所述，政治的因素在社會福利制度的建設和發(fā)展中也發(fā)揮著至關重要的作用。根據(jù)政治

的意識形態(tài)的不同，艾斯平-安德森將福利資本主義分為三種福利體制。作為政治思潮，

西方近代自由主義、社會民主主義和保守主義三大政治意識形態(tài)，反映了不同時期思想家們

對政府實施福利制度的不同價值取向的影響，他們的福利理論主導著社會福利制度的發(fā)展，

表達了不同的福利訴求，構成福利國家產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎。

(1)自由主義福利思想及福利政策和體制選擇。

自由主義有古典自由主義和新自由主義之分。前者的代表人物包括亞當?斯密、穆勒；后者

的代表人物有霍布豪斯、哈耶克、弗里德曼。自由主義福利思想“反集體主義”，以個人主

義為核心價值，主張市場經(jīng)濟的自由競爭，反對國家對經(jīng)濟和社會生活的干預，堅持人的自

由是不可侵犯的權利。因此，它對制度化的社會福利持否定態(tài)度，主張實行剩余式的社會福

利，突出市場與職業(yè)福利的作用。古典自由主義關于自由的觀點深深影響了西方社會福利思

想的基本內(nèi)容，認為福利問題是個人責任，應該由自己解決而不是依靠社會和政府。這種思

想對19世紀的濟貧制和社會保險制產(chǎn)生了重大影響。到了20世紀前半葉，曾經(jīng)減弱的“反

集體主義”思潮再度盛行，20世紀30、40年代新自由主義福利思想出現(xiàn)，一直到20世紀

70、80年代，英美政壇的政策制定仍受其影響。新自由主義傳承了古典自由主義福利思想

的基本原則，認為人的自由不可侵犯，反對國家對經(jīng)濟和社會生活的干預，積極主張市場經(jīng)

濟的自由競爭，反對國家福利與集體福利，提倡社會福利市場化與民營化。這些理念都成為

當代西方福利制度改革的理論基礎。

20世紀70、80年代，以凱恩斯主義為主要根據(jù)的美國經(jīng)濟遭遇前所未有的經(jīng)濟衰退，面對

財政赤字、政府收不抵支、老齡化、失業(yè)劇增，以及社會保障的支付危機等嚴峻挑戰(zhàn)，反對

國家控制、強調市場機制和自由企業(yè)的新自由主義思潮席卷而來。受此影響，1983年，里

根政府頒布了社會保障改革法案，推行一系列福利改革措施，包括：①降低貨幣供應增長

率，減少政府開支，削減社會福利及各種補貼。②實行“新聯(lián)邦主義”計劃，將福利保障事

業(yè)由聯(lián)邦政府轉入地方政府，以消除福利項目管理上的官僚主義，提高社會保障的效率。③

推動私營福利事業(yè)的發(fā)展。里根政府的福利改革措施在緩解社會保障支付危機方面取得了

成功，既是新自由主義福利觀的一次實踐，反對將一切福利的重擔都壓在政府肩上，推行志

愿主義，突出市場和職業(yè)福利的作用；也是美國自由主義福利體制的典型政策體現(xiàn)，成為美

國現(xiàn)代福利保障制度的“分水嶺”，以提高工作能力和自救能力、強化社會保險為特征的美

國現(xiàn)代社會保障制度的基本輪廓就此成型，政府在福利領域逐漸退縮，采取補缺型福利政

策，以市場化、民營化為取向的社會福利體系形成。

自由主義福利體制可以追溯到英國“濟貧法”傳統(tǒng)。在該福利體制中，政府只承擔有限的職

能，并對社會問題進行有限的干預。這種福利模式的服務對象主要是低收入人群或完全依靠

救助的人群，實際上屬于“剩余式福利”制度。這一模式體制主要存在于美國、加拿大、澳

大利亞、英國等。

(2)社會民主主義福利思想及福利政策和體制選擇。

該思想的代表人物有馬歇爾、蒂特馬斯、布蘭亭、維格弗斯等。從意識形態(tài)上看，社會民主

主義介于資本主義和社會主義之間，其福利理念由于具有強烈的社會正義色彩，在當時是一

種進步的改良主義。社會民主主義以平等、自由、互愛為基本價值，認為國家對公民的福祉

承擔著某種責任，提倡國家對社會與經(jīng)濟生活實施強有力的干預，政府的角色是為社會中有

需要的個人提供資金和服務。在資源的再分配上，奉行平均主義以期達到社會公平的目的。

政府應盡可能承擔社會責任，采取有效的措施為全體公民建立充分的社會福利制度。

瑞典社會民主黨的“人民之家”政策選擇被看作是社會民主主義的具體實踐。20世紀30年

代，瑞典工業(yè)化發(fā)展使得社會問題集中凸顯。而在社會民主主義看來，貧困、失業(yè)等社會問

題不僅是個人因素的結果，也是社會發(fā)展過程中缺乏有效社會控制的結果。瑞典社會民主黨

領袖漢森分析了社會發(fā)展歷史與現(xiàn)實，結合社會民主主義福利思想傳統(tǒng)，提出“人民之家”

計劃，該計劃成為瑞典社會民主主義福利思想的具體政策體現(xiàn)。漢森批判資本主義運行機

制，認為公民在社會中不是受尊敬的個體，沒有得到充分的經(jīng)濟、生活、政治保障。因此，

國家應當承擔起對全體公民的責任，以“人民之家”保護所有公民的利益。該計劃將國家比

擬為家庭，沒有特權階層或者剝削者，只有平等、關懷、合作與互助。該計劃的實質是在瑞

典社會建立普遍福利，社會對民眾提供疾病、退休、失業(yè)與生育等全方位的社會保障。瑞典

社會民主黨提出了年金、社會救助、醫(yī)療保障、教育等方面的激進改革方案?！叭嗣裰摇?/p>

計劃實踐了社會民主主義福利思想的基本價值，成為20世紀20、30年代瑞典社會民主黨的

基本綱領，奠定了瑞典社會保障模式的基礎。

社會民主主義福利體制源于社會民主主義福利思想的平等、公正、自由和團結的基本價值與

平均主義的基本目標，政府通過再分配政策為全體公民建立充分的、普遍性的社會福利制

度。它源于貝弗里奇的普遍公民權原則，因此，該種福利體制也被稱為“普通主義”福利模

式。與其他兩種制度相比，該制度并不追求對最低需求的平等滿足，而尋求達到一定水平的

符合新中產(chǎn)階級品味的平等標準的服務。該體制的“人民福利”理念和社會民主主義思想始

終是社會改革與發(fā)展的推動力。政府是確保人民福利需要得到滿足的基本機制，因此，該體

制對應于“制度性再分配型”的福利模式。瑞典1913年的《退休養(yǎng)老金和殘疾養(yǎng)老金法》

最早地涵括了全體公民，體現(xiàn)出制度性福利模式的特點。,該體制存在于瑞典、挪威、丹

麥、芬蘭等國。

(3)保守主義社會福利思想及福利政策和體制選擇。

該思想的代表人物有弗里德里克?李斯特、古斯塔夫?施穆勒、阿道夫?瓦格納等。保守主

義福利觀反對積極自由，主張消極自由；對自由放任思想持批判態(tài)度；認為市場中純粹的貨

幣關系不是經(jīng)濟效率的最好的保證。該思想將總體性和有機性作為價值取向。以集體為出發(fā)

點，強調制度理性，強調個體對集體承擔義務。保守主義社會福利思想的一個重要觀點是實

行“君主政體的福利國家”，使父權制和極權主義永久化是保守主義社會福利思想家的理

想，認為“在協(xié)調國家、集體和個人利益時，一個權威的制度遠勝于無序的市場”?！啊惚Ｊ?/p>

主義認為一切世俗的政治統(tǒng)治，要想持久而穩(wěn)固，必須獲得一種超越的正當性。

19世紀末德國俾斯麥政府建構社會保障體系的動機更多的是出于政治策略上的考慮，俾斯

麥將建構社會保障體系視為“一種消除革命的投資”，聲稱“一個期待養(yǎng)老金的人是最守本

分的，也是最容易被統(tǒng)治的"。封建家長之思想、保守主義傳統(tǒng)與近代新歷史學派福利思想

的國家主義理論相結合，構成了俾斯麥政府社會保險立法的政策依據(jù)。俾斯麥在全社會范圍

推行社會保障的政策，第一次確立了公共社會保障計劃，成為德國社會保險立法以及發(fā)展為

“君主政體的福利國家”的政策基礎。

保守主義福利體制的思想基礎是保守主義“君主政體的福利國家”主張。在這種體制中，一

方面國家通過“合作主義”模式取代市場作為福利供應者；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的家庭關系在該體

制中占有重要地位，家庭承擔了提供福利的責任。該福利體制最早在德國產(chǎn)生，之后在歐洲

大陸國家擴展，包括奧地利、法國和意大利等。

當然，這種將福利思潮與福利政策和體制做一一對應的安排只展示了一個大概的輪廓，不甚

科學。實際上，一些思潮和意識形態(tài)對福利政策和體制的形成有著交互的影響。比如，凱恩

斯主義從宏觀經(jīng)濟學角度最早對社會福利制度進行實證分析和推理，深深影響了西方國家福

利制度的建立。其精髓表現(xiàn)在“充分就業(yè)”的理論中，認為資本主義難以實現(xiàn)充分就業(yè)的根

本原因是社會需求與新投資量的不足，不是供給不足；強調通過國家干預來彌補市場的缺

陷，國家應當負起調劑國民經(jīng)濟的責任。從凱恩斯主義開始，社會政策的出發(fā)點開始從社會

倫理角度轉向維護整體現(xiàn)存制度方面，從此福利制度不僅是給窮人的“安全網(wǎng)”，也是現(xiàn)存

制度的“安全網(wǎng)”。該理論為資本主義國家干預政策的實施提供了理論基礎，也為資本主義

國家社會保障與社會福利制度的發(fā)展，尤其是西歐福利國家的建立和發(fā)展做出了重大貢獻。

凱恩斯主義的福利思想充分體現(xiàn)在《貝弗里奇報告》中。s該報告總結了社會保險經(jīng)驗，分

析了英國社會保障制度的現(xiàn)狀，制訂了“一種維持國民生活標準的保險計劃”。該報告以政

府擴大干預為思想基礎，以強制性保險為主、國家救濟為輔，確保最低生活需要，將社會成

員作為整體進行收入再分配，以調節(jié)經(jīng)濟、維持就業(yè)、穩(wěn)定社會。該報告標志著英國福利思

想的發(fā)展完成了從理論向政策的過渡。

事實上，不同的意識形態(tài)思潮在某個國家或地區(qū)發(fā)生作用時，都和當?shù)氐恼?、社會、?jīng)

濟、文化傳統(tǒng)等因素相結合。我們不妨對這些思潮對社會政策和福利體制的影響做一個簡單

的概述。

關于社會民主主義，1891年，德國社會民主黨的伯恩施坦提出，民主社會將把工人的社會

地位提高到資產(chǎn)者或市民的社會地位。從這種觀念出發(fā)，他們把通過資本主義制度改善工

人的生存條件作為奮斗目標。繼德國社會民主黨之后，英國的工黨和自由黨于1906年聯(lián)合

組成了英國議會的多數(shù)黨團，倡導社會改革，促成了《社會養(yǎng)老金法》、《國民健康法》和

《失業(yè)保險法》的出臺。奧地利社會民主黨第一次入閣時，把改革《社會保險法》和通過

《失業(yè)保險法》作為它幾乎全部的政治議題。社會民主主義運動激發(fā)的國家社會戰(zhàn)略一一社

會保險法在西歐各國的通過，反過來左右了西方發(fā)達國家社會民主黨的發(fā)展。因此有論者認

為，社會民主主義的工人階級運動，加上不同國家的政治條件，是早期福利國家形成的普遍

根源。向

早期的經(jīng)濟自由主義反對建立機制模式的社會保障制度，當社會保障成為工業(yè)化社會的基本

制度以后，自由主義的價值觀念和政治主張就融入了社會政策，成為在整個制度中維護市場

和個人利益的流派。自由主義主張在社會保險制度中突出個人的利益，反對國家干預經(jīng)濟和

社會生活?，F(xiàn)代經(jīng)濟自由主義是福利國家緊縮的積極倡導者，強調市場在社會保護中的作

用。

社團主義是一種比較新的組織觀念或思想，它與自由主義形成鮮明對照，不反對機制模式的

社會保障，但更加重視自下而上的傳統(tǒng)社會保護機制的發(fā)展，強調家庭作為風險分擔機制的

不可替代性，重視社區(qū)內(nèi)的互助。福利國家由于沉重的財政負擔，需要在國家和市場之外尋

找其他的途徑，因此，國家開始重新發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)社會團體的潛力，開始重視家庭、社區(qū)和地方

政府的作用。在社會政策層面，主張不要對社會上貧困的“剩余人口”進行救助，而是根據(jù)

就業(yè)和繳費提供社會支付，并且在社會支付的過程中突出家長的作用，主張將福利支付給家

長，通過個人的就業(yè)來解決全家的福利。在英國和澳大利亞的社會保障制度中，可以看到社

團主義的影響。社會民主主義也重視家庭，主張通過家庭保護兒童。但是，自由主義的主張

越過家庭，在排除了“無資格”的貧困之后，直接針對有資格的社會“剩余人口”進行補

救。

以上的福利模式或體制除了在階級基礎、合作程度、階層分化程度有不同之外，還在福利提

供、就業(yè)路徑、福利改革等方面存在差異。

3.支柱理論

支柱理論關心的問題是誰是社會服務的提供者或支付者。這種理論強調的是社會活動中的行

為者在福利提供過程中發(fā)揮什么功能以及承擔什么責任。支柱理論將行為者分為政府、市場

和個人，其核心就是這三類行為者在提供社會福利服務的過程中如何互動。因此，這三類支

柱之間不是相互隔絕，而是相互合作的。它們各自都在提供社會服務時發(fā)揮著作用。就政府

支柱而言，可以利用稅收以及各項政府政策，通過政府機構和公務人員提供福利和服務，建

立社會保險制度。市場支柱是通過市場為個人提供享有福利的條件。個人支柱是通過家庭分

擔風險的方式實現(xiàn)個人之間的相互支持。政府既可以通過購買服務與市場合作，也可以通過

鼓勵性社會政策與家庭合作。在西方發(fā)達國家，政府通過提供各種服務滲透到家庭生活的多

個方面；同樣，對市場的干預也有多種渠道。

（二）兒童福利基本理論間

兒童福利的制度構建和相關政策同樣受到主流福利思潮的影響，比如尊重個體價值、國家責

任等。但同時因兒童這一主體的特殊性，在兒童福利政策和模式選擇上，還要考慮兒童主體

的特點，從而也形成了兒童福利保障的基本理論。因兒童觀念的不同以及對兒童問題理解的

差異，形成不同的理論，這些理論又反過來幫助理解兒童的生存狀況。

1.國家責任理論

國家責任理論在工業(yè)化之后發(fā)展起來，其基本假設和前提是對老人、兒童、殘障人士等弱勢

群體，當資源分配不足以保障其基本生活，而他們欠缺獨立生活能力的情況下，需要依靠他

人幫助才能過上正常生活，因此，他們需要國家和社會的保護。在父權主義思想支配下，兒

童需要父親羽翼的庇護，而當家庭特別是父母保護缺位時，國家行使代替監(jiān)護的職責，“國

家親權”理論出現(xiàn)，國家成為兒童的保護人。福利國家出現(xiàn)之后，國家責任理論發(fā)生重大變

化，由充當父親權威式的保護發(fā)展成為了兒童權益的保護，兒童福利被看作是兒童享有的基

本權利，國家負有幫助兒童過上幸福生活的責任。

2.家庭與父母責任理論

對兒童權利和兒童福利的實現(xiàn)來說，家庭和父母是第一責任者。這一理念體現(xiàn)在《兒童權利

公約》當中。核心家庭的增多，大大強化了這一理論在兒童福利保障中的地位。該理論的基

本假設是，家庭作為社會生活的基本單位，不僅承擔人口再生產(chǎn)、照顧和教育子女的功能，

而且還擔負規(guī)范兩性關系、體現(xiàn)社會地位、組織社會生活等社會功能。家庭結構和分工影響

兒童福利的實現(xiàn)，保護子女健康成長是家庭和父母的基本義務。但是，當家庭和父母無力或

者不愿意盡父母義務甚至侵犯兒童權利時，根據(jù)國家親權理論，國家有責任干預家庭生活，

把兒童從不可靠的父母庇護下解救出來。因此，家庭支持成為兒童福利保障中必不可少的內(nèi)

容。

3.兒童權利理論

兒童權利是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，兒童作為權利主體的認識與兒童觀的發(fā)展有關。當兒童還

被看作家庭甚至父親私產(chǎn)的時候，其無權利可言；當兒童僅被看作小大人的時候，他們的獨

特性沒有被充分認識的時候，也不可能成為享有權利的獨立個體。兒童作為享有權利的個體

的理念是《兒童權利公約》所確立的。兒童權利理論的基本假設是，兒童作為人的發(fā)展必經(jīng)

階段有其獨特性，這種獨特性表現(xiàn)在兒童的能力、智識、經(jīng)驗等相較于成人還比較弱，還不

能獨當一面獨立生存。因此，兒童需要保護，但是，這并不意味著兒童權利能力的欠缺。兒

童也是人，也應當享有人所應當享有的權利。

4.兒童漸進發(fā)展理論

該理論是心理學、教育學、醫(yī)學等學科觀察理解兒童的基本視角，也是社會學、法學等學科

的基本參考依據(jù)。兒童漸進發(fā)展理論的基本假設是，兒童在其成長和發(fā)展的不同階段，在體

能、心理成熟度、認知能力、辨別能力等方面都有不同的發(fā)展特點，這個過程也是一個人逐

漸成熟的過程。同時，在不同的發(fā)展階段又面臨不同問題，存在不同的需求。因此，在制定

法律政策時，要考慮不同年齡階段兒童的發(fā)育特點和行為能力的差異，采取不同的干預和保

護措施，提供相應的服務。只有這樣，才能滿足不同發(fā)展階段兒童的特殊需求，更好地幫助

兒童健康發(fā)展。

5.兒童需求和兒童福利理論

需求概念是西方補缺型福利理論的重要概念，是觀察和把握福利制度安排和運作機制的最佳

角度。需求是指人的生存、幸福所必需的物質、心理、文化以及社會等方面的要求。兒童需

求和兒童福利理論的基本假設是，兒童作為人類一員，有著人類生存和發(fā)展的共同需求；同

時，因其為兒童，處于人的發(fā)展的初期階段，在辨控能力等方面處于弱勢，而有著不同于成

年人的特殊需求，需要得到父母、家庭、社會、國家的特殊照顧和保護，才能過上正常的生

活，其能力和智識才能獲得充分的發(fā)展，才能在未來社會中過有責任感的生活。充分滿足兒

童健康成長的需求，也就是兒童福利的基本內(nèi)容，包括兒童的醫(yī)療、教育、家庭支持、福利

服務以及困境兒童的救助等。

（三）模式分析⑸

國家社會福利政策的選擇和制定，與占主導地位的社會福利思潮有很大關系，而福利模式和

體制的建構，又與其實施的社會福利政策密切相關。福利理論的架構為我們理解福利制度產(chǎn)

生、運行提供了多個場域，但是，如果單獨使用某一理論架構來理解現(xiàn)代福利制度，特別是

現(xiàn)代兒童福利制度，是不可能透徹地理解現(xiàn)代兒童福利保障體系的復雜性的。因此，有必要

對福利理論模式進行分析，以便清理出最具支撐力的構建。

1.傳統(tǒng)理論架構分析

從傳統(tǒng)理論構架來看，在模式理論中缺少了一個重要的成分一一市場?，F(xiàn)代福利理論已經(jīng)意

識到，市場將會被開拓為福利服務新的場域，特別是傳統(tǒng)的補救模式和機制模式無法涵攝所

有的社會政策領域時，市場模式的進入就成為必然。世界銀行提出的三個支柱理論模式中，

其中一個重要的支柱就是市場。應該看到，在一個市場極其發(fā)達的社會，政府的政策不得不

借助市場才能得到充分實現(xiàn)。

體制理論也存在十分明顯的局限性?，F(xiàn)代社會，黨派林立，各價值觀和政治主張錯綜復雜、

相互影響，都希望國家政策反映自己的價值觀或政治主張，社會制度的政治屬性也變得不甚

明了，純粹意義的自由主義社會制度或社會民主主義制度或其他主義的制度已經(jīng)很難找到

了。即使在北歐那些社會民主主義國家，也能看到帶有自由主義和社團主義痕跡的社會計

劃。政制理論無法解釋社會福利的諸多問題，社會福利的發(fā)展變化無法擺脫“路徑依賴”，

它始終被籠罩在過去政策選擇的強大壓力之下。

同模式理論和政制理論之間的關系相似，支柱理論在很多方面又和政制理論重疊，也具有一

定的局限性。通常來說，自由主義強調市場和個人，社團主義強調家庭，而社會民主主義則

主張依靠國家的力量發(fā)揮作用。在支柱理論中，國家是重要的一個支柱，但同時要求國家讓

出一部分權力，加強市場和家庭在福利提供中的作用，使三者在社會福利領域能夠達到均

衡。但是，在具體的福利模式構架中，要想了解國家、市場和家庭這三者是如何分工合作以

及分工合作的條件等問題，則需要對社會福利政策的各種現(xiàn)象和問題進行持續(xù)的實證研究。

因此，單一的理論工具無法解釋社會福利領域的多數(shù)現(xiàn)象。原因如下：一是理論工具本身有

理想化和簡單化的傾向，但社會不是理想的產(chǎn)物；二是社會的發(fā)展快于理論的發(fā)展。而當政

策與現(xiàn)實脫節(jié)時，人們本能地會利用政策的空隙，實現(xiàn)自身的利益目標，以謀取其利益的最

大化。比如，失業(yè)者可能會從社會保險領域轉移到社會救助領域，如果后者受益更大；地方

政府也可能設法將兒童福利的地區(qū)性服務轉移到中央政府服務范圍。

2.兒童福利理論模式分析

有論者從單一理論構架的缺陷入手，通過對社會繳費和支付方式的具體分析，從一個新的視

角了解社會福利計劃的構成，進一步了解不同社會計劃，或社會政策領域之間的轉換關系。

然后再通過對社會福利特別范疇的具體分析，將社會福利制度的三種傳統(tǒng)理論構架帶入整個

視野，多層次和多角度研究復雜的社會福利制度的認識構架?！@種復合的認識構架使我們

看到了一個復雜的、多層的社會福利制度，盡管這個制度模式的某些方面已經(jīng)出現(xiàn)了相互混

合的狀態(tài)而模糊不清，相應的政治主張和意識形態(tài)也比較混亂，但從這種復合的理論構架

中，可以看出社會福利制度的邏輯共性和經(jīng)驗共性。因此，這種復合的認識架構對兒童福利

制度的理解和認識也具有啟發(fā)意義。

通常來說，觀念的變化會引起社會福利政策和目標功能等問題的重新定義和理解，而福利模

式的變化又會帶來福利提供方式的改變。西方國家兒童福利發(fā)展至今，形成多種理論模式：

補救模式、發(fā)展取向模式、社會保護模式、福利國家模式、社會參與模式等。心這些模式的

轉變不僅是觀念的、理論的變化，也表現(xiàn)為與政策模式相關的方法、標準等的改變，并因此

而形成獨特的理論范式，為觀察分析兒童福利理論和實踐問題提供分析的模型。值得注意的

是，這些兒童福利模式或者范式之間并不存在先進與落后的差異，各個國家根據(jù)自己的文化

傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟生態(tài)、社會發(fā)展等采取了不同的兒童福利模式。有的也可能多種福利模式并

存，比如，日、韓等東亞國家，就采取了發(fā)展取向模式、社會保護模式、社會參與模式多種

形式。

(1)補救模式。這是兒童福利發(fā)展早期的一種模式。最初表現(xiàn)為宗教團體和慈善組織對兒

童的救助，后來，社會和國家也加入了補救模式主體。該模式是基于這樣的認識，即家庭是

兒童成長的最佳環(huán)境，父母是兒童的最好照顧者，況且照顧子女原本就是家庭和父母的責任

和義務。國家的救助具有殘補性質，而對于困境中的兒童，各社會團體、社區(qū)、鄰里以及兒

童親屬，可以提供“類家庭”或替代性福利服務。因此，這種模型是消極的，是對兒童問題

的被動回應。盡管補救模式的兒童福利供給層次低，但其歷史最悠久，目前仍有相當?shù)钠毡?/p>

性。重要的是，這種剩余價值取向和狹義的兒童福利觀念，決定了兒童福利服務僅能惠及少

部分困境兒童，而服務的內(nèi)容和方式也都受到極大的限制。

(2)發(fā)展取向模式。這種兒童福利模式表明兒童福利的供給已經(jīng)擴展到全體兒童，兒童福

利政策的宗旨是兒童發(fā)展。價值基礎是兒童社會化、健康和發(fā)展。其基本假設是，工業(yè)社會

的到來和復雜的現(xiàn)代社會，使得在封閉的家庭環(huán)境中無法實現(xiàn)福利的自給自足，需要得到社

會、國家的幫助和支持來完成養(yǎng)育子女的重任。兒童發(fā)展包括生理、心理、精神、道德和社

會的全面發(fā)展，每個兒童都有發(fā)展的巨大潛能，兒童福利的目的就是幫助發(fā)掘兒童的最大潛

能，以使其在未來社會中過有責任感的生活。20世紀90年代中期后，西方國家實施了一系

列包括兒童教育、服務的新政策，被稱為發(fā)展型的福利政策。投資兒童、支持家庭是發(fā)展型

福利政策的核心。在支持家庭方面，則是從預防的角度為普通的非貧困家庭提供幫助。

(3)社會保護模式。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程，帶來各種社會問題，特別是家庭結構和社會

經(jīng)濟結構變遷。權利意識的加強，使得兒童受虐待、忽視、剝削等問題越來越引起社會的關

注。根據(jù)社會責任理論和國家親權理論，這些問題是社會進化帶來的弊端，國家和社會有責

任保護因此而受到傷害的兒童。其反映出權利保護和尊重兒童人權的價值觀。該模式的基本

假設是，現(xiàn)代家庭和社會結構的快速變遷是兒童受到虐待和忽視等侵害的主要原因之一，兒

童因其弱勢而易于受到各種傷害，特別是來自家庭和學校教師的傷害，因此，保護兒童免遭

傷害是國家和社會不可推卸的責任。

(4)福利國家模式。兒童是國家福利的主要對象，政府是提供兒童福利的主體。西方社會

福利的核心特征就是政府取代家庭和慈善團體成為兒童福利的主要提供者，其兒童福利政策

也經(jīng)歷了一個由補缺型向普惠型發(fā)展的軌跡，20個世紀中葉，經(jīng)濟高速發(fā)展的西方福利國

家政府在福利提供當中發(fā)揮越來越重要的作用，典型的如北歐國家。

(5)社會參與模式。該模式是福利多元化和社會化的結果，無論是整體社會福利還是兒童

福利都越來越傾向于福利服務設計和提供的多元化和社會化發(fā)展。該模式與西方國家私有化

改革有著直接的關系，私有化改造和市民社會的發(fā)達使福利提供多元化和社會化成為可能，

使社會力量包括兒童自身更多地參與到福利制度的運作中來，包括市場的導入。比如I,政府

通過購買服務的方式，將公共部門的公益目標與私人組織的專業(yè)化和高效率結合起來，提供

更有價值的福利服務產(chǎn)品。但是，福利的公共性質并沒有因此而改變，政府仍然是社會福利

投資的主體。社會參與福利模型中，兒童不是消極被動的受益者，而是積極主動地參與家庭

和社會生活，以更好地實現(xiàn)自立和全面發(fā)展的兒童福利目標。這種福利模式在以日、韓為代

表的“東亞福利模式”中已有所體現(xiàn)。

二兒童需求與家庭和國家之關系

兒童福利的基本價值是所有兒童都有權獲得一個安全的、永久的、幸福的家庭，他或她是獨

立的個體，而不是家長的附庸?！秲和瘷嗬s》出臺后，這一理念在世界各國的兒童福利

工作中得到確認并實施。其中安全是指保護兒童免遭各種虐待和忽視，以及其他侵犯兒童的

行為；永久是指兒童應當獲得穩(wěn)定和持續(xù)的生活條件，穩(wěn)定的家庭關系和社區(qū)聯(lián)系；幸福是

指家庭有能力滿足孩子的基本生活需求，兒童有受教育的機會，能夠獲得與其能力相當?shù)某?/p>

就，以及滿足兒童身體和精神的需求。兒童要過完整家庭生活的權利是家庭的社會價值以及

防止國家過多干預家庭生活的反映。但需注意的有兩點：一是在許多國家兒童福利系統(tǒng)中，

教育需求與精神需求得到特別的關注；二是過于強調兒童的家庭聯(lián)系或者過于強調兒童的社

區(qū)聯(lián)系都是有失偏頗的，兒童與家庭和社區(qū)之間的互動對其成長具有同等重要的作用。

（一）兒童需求

兒童需求包括物質需求和精神需求，他或她的這些需求能否獲得滿足，怎樣獲得滿足，各個

國家由于經(jīng)濟、政治、社會等方面發(fā)展的不平衡，不僅認識上有差異，做法也不盡相同。在

北歐福利國家，兒童福利得到了較高水準的滿足；而在發(fā)展中國家，兒童福利就差一些。但

這也并不能夠證明兒童福利就一定與國家經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關，聯(lián)合國一項調查顯示，經(jīng)

濟發(fā)展水平高的美國，在兒童福利6項指標評價中，其綜合指標排到21個國家中的第20

名。1181

兒童福利哲學或思想源于這樣的假設，即兒童作為一個個體的人，就應當享有一個人所有的

權利，最基本的權利就是對其需求的滿足，盡管這種需求的滿足因為兒童的幼小、能力和智

識尚未發(fā)展充分而需要依賴父母等而受到限制。正如有論者指出，兒童的實體權利不僅包括

需求的滿足，還包括權利的尊重。從兒童權利的角度看，社會正在消除那種孩子屬于其父母

私產(chǎn)的偏見。因此，當家庭不能履行保護兒童責任的時候，國家就要干預以保護兒童并使兒

童的需求得到滿足。

在兒童福利政策中，兒童的需求通常涉及兒童的安全、養(yǎng)育和指導等方面。兒童安全和積極

發(fā)展的條件由兒童的父母、社區(qū)機構、代表國家履行責任的機構，以及少年或家事法庭等提

供。兒童最基本的需求包括食物、住所、安全、養(yǎng)育和指導，這些方面對兒童成長十分重

要，以至得到了包括聯(lián)合國在內(nèi)的整個國際社會的關注。兒童貧困問題是聯(lián)合國兒童基金會

長期呼吁解決的一個重要兒童發(fā)展問題。特別是對那些從失敗家庭中移居出來的孩子以及流

浪兒童、孤兒等，他們的基本需求在較早的時候靠機構供養(yǎng)。但是，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，機構供

養(yǎng)對兒童的身心健康和發(fā)展均存在不利因素，養(yǎng)育兒童的機構不管是公立，還是私立，有時

甚至成為傷害兒童的危險場所。因此，家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)得到發(fā)展。在養(yǎng)育和指導兒童方面，

父母的信仰與社會標準也常常發(fā)生沖突，這涉及兒童福利標準問題，也就是為兒童提供什么

樣的養(yǎng)育和指導最有利于他或她的發(fā)展。對兒童階段性漸進發(fā)展特點的正確認識意義重大，

理論學家已經(jīng)認識到，在兒童成長過程中，兒童的身體、感情、認識能力等方面在不同階段

將獲得不同的發(fā)展，并逐步構成一個完整的積極發(fā)展過程。還有一個重要方面就是兒童需求

的滿足還要與父母的權利和整體家庭福利相結合來考慮。父母有責任創(chuàng)造優(yōu)良的環(huán)境，以幫

助兒童最大限度地實現(xiàn)他們在身體、智識、心理方面潛能的發(fā)展。

可以看出，兒童基本需求滿足最關鍵也是最復雜的問題還是兒童的看護人，這個看護人通常

是父母，他們要提供兒童成長所需的一切。20世紀50年代，兒童發(fā)展專家首次提出了嬰兒

缺乏激勵、缺乏母性看護以及信任感喪失將帶來嚴重后果，這些都是兒童情感發(fā)展的基礎，

當這些方面出現(xiàn)問題時，兒童的發(fā)展將陷入混亂。這些研究成果為西方社會兒童福利政策的

制定提供了依據(jù)，引起大量兒童看護機構的關閉。在這些成果的指引下，國家更傾向于發(fā)揮

家庭培養(yǎng)兒童的作用，不能待在原初家庭的兒童以及孤兒和流浪兒童盡力安排在寄養(yǎng)家庭

中，讓每個兒童都有家成為國家兒童福利政策的基本基調。兒童福利滿足的一個棘手問題是

那些從原初家庭移出兒童的身份認同，在和他人交往的過程中，寄養(yǎng)或收養(yǎng)兒童易于把自己

看作次要地位的人，這種狀態(tài)對他們的成長很不利，兒童的這種心理緊張需要通過收養(yǎng)家庭

及兒童自身與原初家庭保持適當?shù)木o密聯(lián)系來緩解。

（二）家庭福利之于兒童

兒童需求的滿足首先寄希望于家庭。兒童福利與其他社會工作的價值體系有聯(lián)系也有區(qū)別。

兒童福利的社會服務或社會工作貫穿了“兒童最大利益”原則，根據(jù)兒童的最大利益，他們

最優(yōu)的成長條件是家庭生活。但是需要注意的是，監(jiān)護人的福利直接關系兒童健康成長，這

個理念貫穿于兒童的福利政策和實踐，這就是兒童福利服務區(qū)別于其他社會服務的關鍵。因

此，兒童福利研究必然包括兒童家庭福利的內(nèi)容。

盡管工業(yè)化之后，家庭模式從擴展家庭向核式家庭轉變，家庭規(guī)模傾向于減縮，但在兒童福

利領域的研究中人們發(fā)現(xiàn)，大家庭中的每個成員與兒童的福利都有牽連，盡管最緊密的是一

起生活的父母。因此，家庭的概念逐步擴張，在思考兒童福利問題時不再局限于核式家庭，

擴展家庭的成員成為兒童成長的有利資源，特別在核式家庭出現(xiàn)問題的時候，擴展家庭的其

他成員對受害兒童提供持續(xù)性的保護，而兒童仍然能夠生活在這個大家庭中以維持兒童的家

庭紐帶不被中斷。

家庭之于兒童的重要性似乎是無須證明的，即便是在兒童地位被認識、父親對子女具有絕對

的權威時期，但是，相較于在社會中游蕩，家庭依然是幼小兒童的避難所。特別是自17世

紀開始，西歐的宗教改革派就指出了父母對子女的義務，子女在家庭中的生活與從前大不相

同了，父母對子女在撫養(yǎng)、教育、糾正、示范方面要發(fā)揮作用，比如法國，兒童入學成為

14世紀到17世紀教育史上重大的事件。在此之后，對越來越多的兒童來說，行為與知識的

入門教育更多地從學校而不是家庭中獲得。18世紀，在西歐，人們對子女已經(jīng)有了新的看

法，家庭傾向于以子女為中心。到19世紀前后，伴隨人們對兒童認識的深入，以及社會整

體的變化，包括工業(yè)化、人口結構、宗教改革、醫(yī)學的進步、立法、兒童保護運動的興起，

兒童在家庭中的地位隨之提升，兒童的安全、教育、養(yǎng)育等福利受到越來越多的關注。

承認兒童的權利不是降低家庭的重要性，而是提升家庭成員的尊嚴和對他們的尊重。對兒童

的保護負有首要責任的是父母，《兒童權利公約》并未對“父母”做出解釋。通常來說，和

兒童關系最為密切的應當是有血緣關系的父母，所以，姑且把公約中提到的“父母”理解為

生物學意義上的父母。那么，在父母履行養(yǎng)育子女的責任時，國家應當充當什么樣的角色

呢？國家、家庭和兒童三方的關系的確有點復雜。可以采取兩種方法考察兒童、家庭和國家

間的關系。第一種是歷史的方法，把家庭看作是縮小的國家，在這個“國家”中，父母對孩

子有絕對的權威，并排除社會控制，古代中國就是這種狀況。這種三方關系進一步捍衛(wèi)了家

庭的隱私，阻止國家對家庭成員的地位進行規(guī)范，也就產(chǎn)生了《公民權利和政治權利國際公

約》中的隱私和家庭生活條款。這樣可能導致國家出臺對家庭不干預的政策，而把脆弱的兒

童留在家中遭受可能的虐待；同時，把家庭看作純粹私領域的不妥之處還在于，這樣可能會

對國家責任構成挑戰(zhàn)，而國家責任在國際法律保護中是基本的要素。第二種是比較現(xiàn)代的方

法，把家庭看作是一個由擁有特定權利的個體組成的共同體，認識到兒童處于天然的弱勢，

需要得到特別的照料。盡管在養(yǎng)育兒童的過程中，兒童的愿望有時候要服從父母的判斷和管

理，但在道德上他們是平等的。這種認識更加突出了兒童、家庭和國家三者的利益和沖突，

這種沖突也體現(xiàn)在現(xiàn)代國際法中。一方面，國際法尊重家庭成員的隱私；另一方面，當兒童

遭遇家庭成員虐待或傷害的危險時，國家負有保護兒童不受侵害的責任。這必將導致國家對

家庭的適當干預，這種干預要通過合法程序進行，這樣，就帶來了兒童權利、父母權利、隱

私、責任以及國家權威等一系列的復雜關系?！秲和瘷嗬s》第5條試圖謹慎地厘清這種

復雜的關系，規(guī)定“締約國應尊重父母或于適用時尊重當?shù)亓曀渍J定的大家庭或社會成員、

法定監(jiān)護人或其他對兒童負有法律責任的人以下的責任、權利義務，以符合兒童不同階段接

受能力的方式適當指導和指引兒童行使本公約所確認的權利”。該條反映了國際法要求締約

國尊重父母給予兒童指導和保護的權利，確定了兒童權利保護的家庭本位，同時也強調了兒

童保護是父母雙方的共同責任。

因此，國家有義務保護兒童享有完整家庭的權利。家庭對兒童個性的塑造和兒童權利的實現(xiàn)

發(fā)揮著至關重要的作用。國家有責任保證家庭的完整，以避免兒童與家庭分離情況發(fā)生，保

障兒童家庭的完整也就被當作一項權利提了出來，這樣，確定家庭的概念對維護兒童權利也

就變得重要了。因為，兒童生活的一些基本方面將依賴于家庭，包括如果因父母的緣故造成

兒童與家庭分離時，要通過其他家庭成員與兒童取得聯(lián)系。為了有效地保護兒童，從國際法

的角度上，必須根據(jù)不同的家庭、社會結構和價值給定一個較為靈活的家庭范圍。家庭是社

會基本組成部分，社會的未來公民將在這里社會化并在這里形成個性、走入成年生活。有人

把家庭看作是一切社會制度中最基本的社會制度，是社會的基石。還有人把家庭看作是群體

或團體，認為家庭或是自主的人的聯(lián)合體，或是服從更高規(guī)則的人群，這個更高規(guī)則是為了

保護對抗性主張而制定的。歷史上經(jīng)歷了四種家庭模式：單親家庭、核心（式）家庭（小家

庭）、多偶婚式家庭和擴展家庭（大家庭），其間還夾雜一些不太典型的核心家庭和擴展家

庭模式。多數(shù)人認為，在國際法上，家庭的范圍應該包括上述所有的家庭模式。當然，家庭

的概念還是應該由具體國家根據(jù)本國的文化確定。

《兒童權利公約》也強調了家庭完整對兒童生存和發(fā)展的重要性，規(guī)定“對于兒童或其父母

要求進入或離開一締約國以便與家人團聚的申請，締約國應以積極的人道主義態(tài)度迅速予以

辦理”。除非必要的分離是兒童最大利益所必需，包括父母對兒童有虐待、忽視等家庭暴力

行為等情形。公約還指出，即使有必要分離，也應該尊重兒童和父母的聯(lián)系，除非這種聯(lián)系

違背兒童的最大利益?！案改妇幼≡诓煌瑖业膬和?，除特殊情況以外，應有權同父母雙方

經(jīng)常保持個人關系和直接關系。”把“聯(lián)系”作為一項兒童權利起始于20世紀60年代的美

國家庭法院，而把“聯(lián)系”作為兒童權利在20世紀70年代更加突出，這大概是國際交往增

多的緣故。1975年澳大利亞《家庭法法案》可能是當時唯一確認兒童聯(lián)系權的法律?！奥?lián)

系”的重要性取決于其對兒童的重要價值。大量研究顯示，和父母保持聯(lián)系對兒童有著意

義，因此，有關機構在父母和兒童暫時分離時，應當做出“適當?shù)呐Α币詭椭改负蛢和?/p>

保持聯(lián)系，包括對父母的探望給予適當?shù)闹笇А?/p>

（三）國家責任

對兒童健康成長來說，家庭養(yǎng)育是第一位的，除非家庭不能為兒童提供一個安全的成長環(huán)

境，政府才可以介入。對兒童福利的提供來說，國家是不可或缺的重要主體，除了國家為兒

童健康發(fā)展和自立成長提供教育、醫(yī)療、文化、福利等各種設施和服務之外，政府對家庭福

利的支持主要表現(xiàn)在：①促進父母就業(yè)，提供各種家庭津貼、育兒津貼以及包括失業(yè)保險在

內(nèi)的各種津貼和保險。②向家庭提供福利支持，幫助家庭改善為對兒童友好的環(huán)境，如果效

果不佳，有可能將兒童帶離家庭。為了兒童持續(xù)健康成長，通常需要一個臨時安置地點，一

種安置地點是兒童福利機構，另一種是臨時看護家庭。如果兒童原初家庭經(jīng)過一段時間仍沒

有改善并便于兒童返回，就需要為兒童找一個長期的收養(yǎng)家庭，同時保持與原初家庭的聯(lián)

系。③為家庭提供各種福利服務，包括托兒機構以及兒童福利社工為家庭提供的心理幫助和

咨詢服務等。

對家庭的福利支持方面，國外有很多成功的例子。比如德國，社會福利覆蓋面非常廣，大部

分家庭用不著為自己的孩子擔憂，家長為孩子購買商業(yè)性意外險的熱情并不高。在一個家庭

中，如果主要收入者參加了法定醫(yī)療保險，那么孩子將跟隨在他的名下，免費享受醫(yī)療保

險。再比如美國，幾乎所有兒童福利服務項目的設計都涉及貧困家庭，充分體現(xiàn)了“窮人靠

國家，余下的人靠市場”的制度設計原則。在美國的各種家庭援助計劃中，比較有名的是

《撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃》(AFDC),這個計劃的宗旨在于幫助父母一方喪失勞動能

力、死亡，以及長期離家出走或失業(yè)家庭的孩子。除了直接現(xiàn)金給付之外，政府還通過所得

稅抵免(ELTC)政策、各種食品營養(yǎng)計劃，為低收入家庭提供補助。在醫(yī)療保障方面，醫(yī)療

援助計劃是美國最大的為窮人提供的醫(yī)療保險計劃。在教育方面，美國政府對兒童基礎教育

的資助非常大。美國的公立幼兒園是最大的政府資助項目，其功能主要是為兒童上學做準

備。此外美國還有一種專為貧困家庭孩子設立的幼兒園。1,91

在很多發(fā)達國家，政府為了鼓勵和支持家庭對兒童的養(yǎng)育，一般都會發(fā)放各種貨幣補貼或者

實物補貼，從而提高兒童的家庭福利待遇。然而，在我國，兒童福利主要是針對孤殘兒童的

特殊性福利，沒有普適性的家庭福利計劃，所采取的一些措施也帶有一點家庭幫助的意蘊，

但效果非常有限，包括一些專項的補貼性福利，如獨生子女費、住校學生的住宿補貼、某些

機關和事業(yè)單位發(fā)放的入托補貼。

現(xiàn)代兒童福利制度確立了國家對兒童福利實現(xiàn)的無限責任，兒童由家長的私有財產(chǎn)轉變?yōu)閲?/p>

家最重要的財富。首先，慈幼和保護兒童是現(xiàn)代民族主權國家最基本的責任之一；其次，兒

童身心發(fā)育特點決定其健康成長需要國家和社會的關愛，為兒童提供必需的保護、照顧、良

好教育，將為兒童發(fā)展和在未來社會過有責任感的生活奠定基礎；最后，兒童生存和發(fā)展的

實際困境迫使國家承擔應有的社會責任。

基于兒童主體的特殊性，在兒童成長的過程中，不僅需要家長的精心呵護，還需要社會的支

持和國家的幫助，國家和家庭對兒童生存和發(fā)展的責任和義務明確規(guī)定在《兒童權利公約》

以及各國兒童保護和兒童福利立法當中。那么，具體到兒童福利的保障和供給，國家應當承

擔哪些責任，在履行這些責任時與公民個人的權利發(fā)生沖突時應當如何處理，國家介入公民

私領域的界線在哪里等問題，都是國家在履行保護職責的時候無法回避的?？傮w而言，國家

對兒童福利保障的責任或義務可以從兩大方面來看，一個是積極的方面，一個是消極的方

面。就積極的方面來說，正如《兒童權利公約》所明確規(guī)定的，“締約國應采取一切適當?shù)?/p>

立法、行政和其他措施以實現(xiàn)本公約所確認的權利”，也就是國家通過制定與兒童福利相關

的立法、司法以及其他行政措施，確保兒童福利得以實現(xiàn)。從消極的方面看，當兒童的直接

責任者一一家長不能履行養(yǎng)育兒童的義務時，國家有義務承擔監(jiān)護人的責任，保護兒童免受

侵害，也就是一般所說的兒童受保護權的實現(xiàn)。

1.國家的積極義務：立法等制度建設確保兒童及其家庭的福利

國家對兒童的保護義務包括尊重的義務、保護的義務和實現(xiàn)的義務。義務的實現(xiàn)又包括促

進、提高和救濟。國家義務不僅在于對人權的尊重，還在于確保個體人權受到國內(nèi)司法的保

護。兒童福利的基本內(nèi)容在《兒童權利公約》中都有所體現(xiàn)，包括兒童生存權、發(fā)展權、受

保護權和參與權，這些都是保障兒童過有尊嚴生活的基本保障。聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化

權利國際公約》確認了國家有責任對負責照顧和教育未獨立兒童的家庭，給予盡可能廣泛的

保護和協(xié)助。國家對《兒童權利公約》義務的履行，主要是通過立法和行政措施。為保障兒

童福利，國家有責任制定兒童福利法以及相關配套法律，建立完備的兒童福利制度體系，確

保兒童福利法律的實施。

國家或社會對家庭的干預程度問題就是國家對兒童的責任有多大的問題。國家干預過多會帶

來若干不利的后果，例如，減輕父母的責任，會使他們對培養(yǎng)孩子失去興趣和信心，損傷孩

子和父母間應有的親情，造成雙方的隔閡和疏離，而這種親情對培養(yǎng)兒童的個性又是非常重

要的。所以，不管父母教養(yǎng)是好還是壞，都應盡量減少國家的干涉，以確保兒童在有親情的

環(huán)境中成長。當然，并不是所有的父母天生對孩子都有一種責任感，父母和孩子之間也不總

是充滿親情。從兒童發(fā)展的苦難歷程可以看到，孩子最初不過是性滿足的結果，后來才成為

不可推卸的責任，這種責任是國家強加的，并不是父母的心甘情愿。比較現(xiàn)代的觀點是，養(yǎng)

育孩子不僅是父母的責任，還是父母的天然權利，把培養(yǎng)孩子和家庭生活完全看作是私生活

領域的事情，因此，反對國家的過多干預。

通常來說，國家是在父母和家庭缺位的情況下才介入家庭事務，比如兒童受到暴力侵害。但

從國家積極義務方面看，國家有責任對家庭進行援助以幫助兒童更好地健康成長，具體體現(xiàn)

在教育、衛(wèi)生保健、營養(yǎng)、最低生活保障、托兒服務等方面的法律政策制定以及相關監(jiān)管、

服務等。就教育來說，大多以公共教育為主流形式，而以私立教育作為補充。通常來說，要

求家庭送孩子接受一定時間的義務教育是有必要的，這一點已經(jīng)得到聯(lián)合國《兒童權利公

約》的確認，除非該國的教育理念及教育方式對兒童造成普遍的傷害，比如不合理的考核和

考試制度對兒童的傷害等。這雖然在某種程度上突出了法律家長主義的傾向，但是，如果兒

童不接受相應程度的義務教育對其個人、家庭乃至國家都是毫無益處的。對貧困家庭提供最

低生活保障更能顯示國家積極干預的必要，貧困對兒童及其家庭的影響毋庸諱言，盡管大量

對貧困家庭的財政援助項目和計劃沒能從根本上消除貧困，但也在一定程度上保障了大部分

貧困兒童及其家庭的基本生活，使成千上萬的家庭為兒童提供了最低限度的住所、食物和衣

物。

因此，國家在盡積極義務的同時，也有義務采取適當措施，尊重父母的權利和家庭隱私。關

于政府和家庭的關系，英國政治思想家洛克(JohnLocke)認為，盡管教育的目標在于訓練

幼童逐步成長、他日可作好公民，但教育是私事，統(tǒng)治者不應干預。。維護個人自由最迫切

的，是限制政府權力、保障個人權利。

國家對兒童福利保障的積極義務還體現(xiàn)在兒童福利服務的提供以及動員社會力量滿足兒童福

利需求方面。聯(lián)合國兒童基金會的報告顯示，兒童福利服務水平高與兒童的貧困率低有著某

種聯(lián)系。因此，兒童福利的提高與國家的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等都有直接的關系。

2.國家的消極義務：司法、行政等措施保護兒童免遭侵害

政府干預家庭、保護兒童的權威一方面源自政府固有的保護弱者的力量，另一方面來自保護

兒童不受虐待和剝削的警察力量。國家保護兒童免受虐待和忽視是以警察力量出現(xiàn)的國家權

威的重要部分，例如，在美國，盡管人們認識到不適當?shù)貙⒏改负妥优蛛x是十分危險的，

但同時也認為，在特殊情況下，需要有這樣的機構幫助收養(yǎng)處于危急狀態(tài)的兒童。這種緊急

收養(yǎng)是在一個短時期內(nèi)，讓危難兒童停留在一個臨時處所，如果因為等待案件的解決，需要

孩子長期停留在保護處所時，社會工作者必須征得司法機構的同意。當發(fā)生兒童暫時或永久

地脫離家庭環(huán)境的情況，根據(jù)《兒童權利公約》第20條規(guī)定，國家有義務為兒童提供特別

的保護和協(xié)助，并要求各國確保此類兒童根據(jù)本國法律的規(guī)定得到其他方式的照顧。

當然，家庭作為一個獨立的自治體對兒童的健康成長是非常重要的，為使兒童能充分和諧地

發(fā)展其個性，家庭這個自治體應該充滿幸福、愛和諒解的氣氛。然而，當這個自治體出現(xiàn)了

暴力，當父母對兒童有虐待或忽視行為時，家庭的自治就要受到限制，有關當局為了受侵害

兒童的最大利益就要強行介入。這種理論在多國的法律和判例中得到體現(xiàn)，如在1980年美

國《收養(yǎng)援助和兒童福利法案》(.AdoptionAssistanceandChildWelfareAct)中就有

所體現(xiàn)。在這種情況下，最大利益標準就要求在對家庭干預和不予干預之間達到適當平衡。

為防止對兒童的虐待與忽視等家庭暴力行為，有時候，要對父母權利進行限制。在西方國

家，兒童福利服務的一項重要內(nèi)容是保護兒童安全，當一個家庭無法提供兒童成長所需的安

全環(huán)境時，國家就會介入，要么幫助家庭恢復家庭功能，要么把兒童從一個徹底無法恢復家

庭功能的家庭中帶離。但是，問題又出來了，什么情況下家庭對兒童造成了何種程度的侵害

是社會無法容忍并需要國家強力介入的；如果兒童被帶離家庭，什么樣的臨時或永久措施更

有利于兒童成長。虐待兒童作為一個社會問題的歷史，是人們認識到虐待是一項罪過的過

程，也是辨別傷害的技術能力不斷提高的過程。毫無疑問，父母有生育和培養(yǎng)孩子的權利，

孩子的出生是以父母有責任、權利和本分為先決條件的。西方法律傳統(tǒng)保護父母有組織家

庭、養(yǎng)育后代和不受非法侵擾的權利。但是，父母對兒童培養(yǎng)的權利卻不是絕對的，這些權

利必須與兒童應當享有的基本的生存權利、充分的發(fā)展權利、不受侵犯的權利相結合。

國家對父母權利的限制可能通過以下兩種方式：一種方式是通過規(guī)定父母的責任而對父母的

權利加以限制；另一種方式就是當父母未履行養(yǎng)育兒童責任時，對父母權的剝奪。我們不妨

把家長的責任看作是成人-兒童關系的組成部分，這種責任對父母的自治將形成一種緊迫

感。父母對兒童的責任也是父母應踐行的道德義務，洛克認為，家長權利本該關乎幼童權利

——之所以要有家長權利，純是為了幼童的福祉，因而它必須以幼童最終能有自由、平等、

能與父母建立起友情為依歸。父母的責任主要體現(xiàn)為提供一個健康安全的家庭環(huán)境，禁止

對兒童的虐待和忽視。環(huán)境安全是兒童生存的基本條件。

家庭對兒童的虐待、忽視和剝削體現(xiàn)了兒童、父母和國家之間最為尖銳的問題。對兒童的虐

待包括精神和身體方面，還包括性虐待。兒童的虐待和忽視是一個世界性的問題，自20世

紀60年代開始，西方國家逐漸認識到對兒童虐待和忽視這一現(xiàn)象的普遍存在，并開始重視

防止虐待和忽視兒童的問題，對受虐待兒童福祉的保護是兒童福利發(fā)展最早關注的問題之

-o在歐美兒童福利制度發(fā)展早期，許多國家逐漸建立了處理和防止兒童虐待與忽視問題的

專門組織和機構。1977年，國際預防兒童虐待與忽視協(xié)會成立，標志著這一問題受到世界

各國的普遍關注。20世紀80年代以后，越來越多的發(fā)展中國家開始關注兒童忽視現(xiàn)象，并

采取了相應的對策。歐洲、美洲、亞洲等許多國家，以及我國臺灣地區(qū)，先后通過兒童福利

法律，將兒童的虐待和忽視問題納入法制軌道加以解決。

“虐待”的定義，在很大的程度上取決于文化的因素，同樣的舉動，在不同的國家、不同的

文化背景，甚至不同的時代，都有不同的詮釋。從心理學的角度看，當一個小孩因周遭人的

故意、長期、重復地行為，而造成自尊心受損，都可以稱為虐待。所謂精神虐待是指危害或

妨礙兒童情緒或智力發(fā)展，對兒童自尊心造成損害的長期重復行為或態(tài)度，如拒絕、批評、

隔離或恫嚇，最常見的形式是辱罵或貶低兒童的人格、使孩子變得情緒低落和感到羞辱的心

理和情感虐待。人們提起虐待孩子時，往往認為對身體的侵犯才算虐待，而忽視了精神上的

虐待。研究顯示，精神虐待的危害甚于肉體上的虐待，因為情緒和心理的虐待是隱性的，不

像肉體虐待那么容易證明。精神虐待會對孩子造成很深的精神創(chuàng)傷，而一個自尊心從小就受

到挫折的人，可能會出現(xiàn)很多心理與行為上的障礙，諸如自我否定、缺乏愛心、焦慮等心理

疾病，難以適應社會，甚至走上犯罪的道路。性虐待不僅包括亂倫，還包括可能傷害到兒童

性健康的家庭內(nèi)部成員間的性表露。所有這些對待、行為或懲罰都是《兒童權利公約》禁止

的，這些禁止行為不僅限于父母，而且擴展至所有對兒童有照料義務的人。

家庭中的“兒童忽視”問題本身就是一個容易被忽略的問題。由于文化、習俗的不同，不同

國家對忽視的定義也不盡相同。普遍接受的觀點認為，兒童忽視是父母或主要照看者持續(xù)性

地沒有為兒童提供其所必需的、與年齡相適應的照料、教育、監(jiān)督等，導致兒童的身心健康

和正常成長受到傷害的現(xiàn)象，包括對兒童的身體、情感、心理、教育、安全、醫(yī)療等方面的

忽視。身體忽視是指照看者沒有滿足兒童必要的生活需要，如住所、服飾、食品、睡眠等。

具體包括：拋棄兒童，不照顧兒童，未為兒童提供基本的營養(yǎng)需要，把兒童逐出家門或不允

許回家，沒有適當?shù)乇O(jiān)督兒童，沒有提供安全的生活環(huán)境等。情感和心理忽視是指照看者沒

有滿足兒童對愛、接納、關注、尊重、自我實現(xiàn)等心理或情感的需要。具體包括：經(jīng)常當著

兒童的面吵架或實施家庭暴力；鼓勵或縱容兒童吸煙、酗酒、攻擊等不良行為，即使發(fā)現(xiàn)兒

童有此類不良行為也不干涉；嚇唬兒童，無理訓斥指責兒童；發(fā)現(xiàn)兒童情感或行為偏差（如

自殺、嚴重抑郁等）時不求助心理專家或拒絕提供專家建議的服務等。教育忽視是指照看者

因故意或疏忽導致兒童的教育需要沒有被滿足。具體包括：到了法定年齡卻不讓兒童入學，

允許或無視兒童長時間逃學，不提供基本的教育資訊，不為兒童做適當?shù)慕逃才诺?。醫(yī)療

忽視是指照看者有經(jīng)濟能力卻不為兒童提供適宜的健康照料。具體包括：沒有提供兒童所需

的醫(yī)療保護，有病不及時治療導致病情惡化等。忽視會對兒童的生理、心理和精神造成嚴重

的隱性影響，妨礙兒童的健康成長和正常社會交往等能力的培養(yǎng)。例如，導致兒童發(fā)育過程

中不良的社會或情感反應，造成心理、行為的失?；蜃儜B(tài)。

國際文件對兒童虐待和剝削問題給予了應有的重視，《兒童權利公約》第9條、第19條、

第34條、第36條都涉及保護兒童不受任何形式的虐待、忽視和剝削問題。公約第19條第

1款規(guī)定：“締約國應采取一切適當?shù)牧⒎?、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、

法定監(jiān)護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或

凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯?！敝档米⒁獾氖?，該條規(guī)定超越了虐待

的狹隘含義，明示其包括任何形式的身心摧殘。在2006年兒童權利委員會《第8號一般性

意見：兒童受保護免遭體罰和其他殘忍或不人道形式懲罰的權利》中，明確將各種形式的體

罰即身心摧殘列為家庭和其他負責照料兒童機構人員的禁止行為。

此外，應保護兒童免遭一切形式的有損于兒童健康成長行為的侵害，包括機構中和社會上的

對兒童的歧視、肉體摧殘和犯罪等。

三兒童福利法律政策取向及范式選擇

（一）兒童福利法律政策取向如

兒童福利政策的內(nèi)涵，一般認為可以從廣義和狹義兩方面來理解。廣義而言，它涵蓋一切影

響兒童福利實現(xiàn)的行為規(guī)則。從狹義上，尤其是從社會工作專業(yè)服務的角度看，兒童福利政

策主要是指經(jīng)社區(qū)認可，針對兒童的問題及需求提供服務的規(guī)則。本文認為這種理解混淆了

法律和政策的根本區(qū)別，其直接弊端就是造成以政策代替法律的后果，破壞了法律的穩(wěn)定性

和明確性的基本特點，對法治發(fā)展是不利的。但上述兒童福利政策的狹義解釋又過窄，因

此，我們認為狹義的兒童福利政策是指一套謀求兒童幸福的方針或行動準則，其目的在于促

進所有兒童的身心健康發(fā)展。當然，法律又是政策的固定化，一項長期實行的政策往往都會

升格為法律，從而更具規(guī)范性、指導性、穩(wěn)定性和強制性，并在更高層次、更大效力范圍得

以實施。與法律相比，政策更具靈活性、先導性和時效性。

從總體上看，政策在一個國家或地區(qū)發(fā)揮效力，并在特定的時間與范圍內(nèi)具有導向作用，在

宏觀層面上影響著特定的人群。政策可以促進相關法律的完善，同時，完善的法律又能推動

相關政策的實施。兒童福利法律政策內(nèi)涵反映出主流