國有林場改革對策與建議

第第頁國有林場改革對策與建議【摘要】在闡述國有林場現狀的基礎上，分析國有林場改革的重要意義，提出了國有林場改革的對策與建議。

【關鍵詞】國有林場改革現狀意義建議對策

自20世紀80年代以來，國家對國有林場實行了“事業(yè)單位企業(yè)化管理”的體制，林場的投入嚴重不足。隨著我國經濟體制改革的深入，國有林場又進一步被邊緣化，進入了“不城不鄉(xiāng)、不工不農、不事不企”的怪圈。特別是進入21世紀，實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以來，這種管理體制越來越不適應形勢的發(fā)展，國有林場既要承擔生態(tài)建設的重要任務，又要自己“找飯吃”，致使大部分國有林場發(fā)展陷入困境，突出表現在基礎設施落后、生存條件惡劣、林場經濟困難、職工生活貧困、社會保障不健全等。在這樣的背景下，系統研究思考國有林場改革有關問題，對于促進改革工作順利開展大有益處。

1國有林場現狀

截至2012年底，全國共有國有林場4855家。4855家國有林場中，貧困林場數量達3485家，占總數的72%。貧困林場總人口233萬，占國有林場總人口的83%；4855家國有林場分布在31個?。▍^(qū)、市）的1600多個縣，其中省屬國有林場占10%，地市屬國有林場占15%，縣屬國有林場占75%。林地面積8.7億畝，現有職工75萬人，其中在職職工48萬人，離退休職工27萬人。有236家貧困林場場部不通公路，里程達2.6萬公里，3163家貧困林場8.6萬公里斷頭路急需維修；1595家貧困林場場部及6474個護林站吃水困難，涉及總人口達150萬；170家貧困林場場部及6474個護林站不通電，涉及10萬職工；360家貧困林場場部及10150個護林站不通電話。還有不少林場不能按時足額發(fā)放工資，目前沒有參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的在職職工分別達到15萬、25萬和30萬。

2國有林場改革的重要意義

對于國有林場改革，黨中央、國務院高度重視。2003年，《國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號）明確提出要深化國有林場改革。2008年，《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要擴大國有林場改革試點。2010年中央一號文件提出要啟動國有林場改革；2013年中央一號文件提出要推進國有林場改革試點，探索國有林區(qū)改革。2013年，國家林業(yè)局將國有林場改革列入全國林業(yè)重點工作。

2.1國有林場改革是理順管理體制的需要

長期以來，國家將國有林場定位于生產性的事業(yè)單位，職工身份既不是產業(yè)工人，又不是事業(yè)單位員工，也不是農民，在資金投入上，國家只給林業(yè)建設投資，林場的生產、技術和管理人員不列編制不給經費，經營好的林場還要上繳利潤。但現狀是可采資源減少，林場收入銳減，國家林業(yè)重點工程建設項目多不在國有林場，無建設資金，創(chuàng)收困難，“企不企、事不事、工不工、農不農”的定位與體制，與國有林場的性質與任務不適應。林場既不能像農民一樣有收益權，也不能像企業(yè)一樣自主經營，還不能與其他社會公益事業(yè)一樣得到公共財政支持。其事業(yè)屬性沒有得到充分體現，政策也未得到落實，國有林場的這種體制模式，與它所承擔的建設任務極不相稱。

2.2國有林場改革是促進林場擺脫困境的需要

由于國有林場多是在重點生態(tài)脆弱地區(qū)、大面積集中連片的國有荒山荒地上建設，林場遠離城鎮(zhèn)，經濟極度困難，職工生活舉步維艱。國有林場和林場職工面臨著“基礎設施不如農村、自主經營不如農業(yè)、生活水平不如農民”的尷尬境界。

幾十年來，國有林場一直扮演著生態(tài)脆弱地區(qū)的重要生態(tài)屏障和森林資源儲備基地的角色。隨著森林分類經營和天然林保護工程的實施，國有林場的絕大部分森林被劃為生態(tài)公益林，使本來不多的木材生產收入進一步減少，當地財政無力為其投入。國有林場面臨著諸多困難，一是處于基礎設施建設無資金、造林經營無經費、職工工資無來源的“三無”狀態(tài)，使其處于無力發(fā)展的境地，且呈現日益萎縮的趨勢；二是人員就業(yè)開支壓力大，社會負擔重。由于建場早，林場離退休職工日增，又受國家政策的制約，隨著林業(yè)的主要任務由以木材生產為主向以生態(tài)建設為主轉變，國家對主要生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源實行禁伐限伐政策，以公益林經營管護為主的國有林場基本上停止了木材采伐，“守著金碗要飯吃”的現象普遍存在。林場收入下降，各項投入嚴重不足，社會保障制度不健全，不少林場富余職工無錢分流安置，退休和在職人員工資無力按時足額發(fā)放。部分職工基本養(yǎng)老等社會保障問題尚未得到妥善解決。由于地處偏遠，相當一部分林場還自辦學校、醫(yī)院等社會事業(yè)，增加了林場的支出負擔；三是基礎設施嚴重滯后。林場大多建于上世紀五、六十年代，加上國家投資不足，基礎設施缺失老化現象嚴重。近幾年因受國家投資限制，只對極少數林場的部分基礎設施進行了改善，大部分林場、管護站基礎設施建設落后，林業(yè)職工生產生活條件十分艱苦，大多數職工的生活水平、生存狀況遠不如當地農民；四是債務纏身。由于政府投入不足甚至沒有投入，大多靠貸款造林育林、發(fā)展多種經營，不少林場使用了世界銀行貸款，負債經營。

2.3國有林場改革是創(chuàng)新經營機制的需要

當前，國有林場已初步形成多樣化的經營機制。各國有林場在搞好森林資源培育的同時，積極探索經營機制、用工制度、分配制度、產權制度等改革，采取國有民營等形式，大力發(fā)展林場經濟。各項改革進一步調動了職工生產積極性，增添了林場發(fā)展活力。但是，由于管理體制不順等多方面的原因，國有林場內部經營機制還有待進一步健全完善。在所有制結構上，還沒有實行以公有制為主體、非公有制林業(yè)同步發(fā)展的方針。在產權制度改革上，還沒有做到按照“宜統則統，宜分則分”的原則，對國有林場所辦的多種經營項目實行股份合作、轉產改造、合資、聯合、承包、租賃、兼并、拍賣、出售等方式進行優(yōu)化配置，實行“國有民營”和“民有民營”，盤活國有資產。

2.4國有林場改革是維護社會公平，使林場職工共享發(fā)展成果的需要

大多國有林場地處偏遠，人居條件惡劣，就醫(yī)、就學沒有保證，難以吸引人才，配置產業(yè)要素能力較差，發(fā)展多種經營的條件有限。一方面，廣大林場職工擔負著生態(tài)保護與生態(tài)建設的重要任務，從事著為社會提供生態(tài)產品的重要工作。另一方面，全國80%的國有林場處于貧困狀態(tài)，據國家林業(yè)局統計，林場職工實際收入每年僅1.4萬元，遠遠低于其他行業(yè)職工平均工資水平，相當一部分職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療仍未得到有效保障。林場職工的貢獻與所得嚴重不對稱。如果這一問題長期得不到解決，將會嚴重影響國家生態(tài)建設大局和林區(qū)社會穩(wěn)定。因此，國有林場改革勢在必行、迫在眉睫。

2.5國有林場改革是構建國土生態(tài)安全體系的需要

根據全國第七次森林資源清查數據，我國林地面積45.6億畝，森林面積29.3億畝，森林覆蓋率20.36%?？傮w上看，我國仍是森林少、生態(tài)脆弱的國家。森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3，人均森林面積不到世界平均水平的1/4。在林地面積中，集體林地27.4億畝，國有林地18.2億畝。國有林場管護著全國近1/5的林地和近1/2的國有林地以及生長于其上的國有森林資源，是我國林業(yè)生態(tài)體系的核心部分。國有林場中有3900多個地處大江大河中上游、主要湖泊水庫、各大風沙區(qū)和黃土高原等生態(tài)脆弱地區(qū)，管護公益林面積達6億畝（其中國家級公益林3.8億畝）。據統計，長江上游有703個林場，管護面積0.8億畝；黃河中上游有1150個國有林場，管護面積3.93億畝；有1212個國有林場成為長江上游、黃河中上游國家天然林保護工程的主體，保護林地面積2.3億畝，占全國天然林保護工程保護面積的25%。國有林場也是我國森林資源培育中最穩(wěn)定的陣地、國家重要的森林資源戰(zhàn)略儲備和森林資源精華之所在。國有林場不僅承擔著維護國家生態(tài)安全的重任，而且是生物多樣性保護的重要區(qū)域。國有林場擁有森林、草原、濕地和沙漠等多種自然生態(tài)系統，具備豐富的野生動植物種類資源，是野生動物的重要棲息地，對保護生物多樣性具有獨特作用?？傊?，搞好國有林場改革，對于促進國有林場更好地發(fā)揮其在構建國土生態(tài)安全體系中的作用具有重要意義。

2.6國有林場改革是改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境、提供公共服務的重大舉措

隨著經濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，森林以其降解污染、改善小氣候、增加森林景觀、美化生活環(huán)境等方面的獨特功能，得到人們的普遍認同，走進森林、享受自然成為人們新的生活方式。多年來，許多國有林場利用其豐富的森林風景資源，相繼建成了2000多處森林公園，不僅為人們休閑、游樂提供了重要場所，而且為提升城鎮(zhèn)的品位和形象、改善經濟發(fā)展環(huán)境和當地居民的生活環(huán)境發(fā)揮了不可替代的作用。建設森林城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)現代化建設的重要標志，成為最受居民歡迎的民心工程、德政工程，被地方黨委、政府列為最重要的基礎設施、公共服務建設內容。開展國有林場改革，必將有效推進國有林場發(fā)展，進一步改善1600多個縣（市、區(qū)）的基礎設施，為數億居民提供更加優(yōu)美的生活環(huán)境和更加良好的公共服務。

3國有林場改革的建議與對策

3.1抓好分類經營改革，理順管理體制

一是實行事社分開，分離林場辦社會職能。把目前由林場承辦的學校、醫(yī)院等社會服務機構從林場剝離出去，交由當地政府管理。一方面，使林場職工及子女能夠享受社會公共服務；另一方面，也從根本上減輕林場辦社會的負擔；二是理順管理體制，合理設置內部管理機構。按照“精簡、高效、協調”的原則，結合國有林場實際，合理設置內部管理機構，強化資源資產、計劃財務、生產經營等基礎管理制度，嚴格考核機制。將國有林場改革與國有事業(yè)單位改革、行政管理體制改革相結合，改革國有林場人事勞動制度，規(guī)范國有林場職工工資制度，各場重新核定編制后，納入公益型事業(yè)單位管理的在職職工，應執(zhí)行事業(yè)單位的工資制度。

3.2完善社會保障體系，維護國有林場穩(wěn)定

一是規(guī)范國有林場養(yǎng)老保險制度，國有林場應全部執(zhí)行事業(yè)單位性質的養(yǎng)老保險制度；二是切實維護職工的其他社會保障權益，積極按規(guī)定參加工傷、生育、失業(yè)等社會保險；三是按有關規(guī)定，將符合低保條件的林場職工及其家屬成員納入當地城市居民最低生活保障范圍，做到應保盡保。

3.3創(chuàng)新經營機制，調動廣大職工的積極性

一是堅持“宜統則統，宜分則分”的原則，對林場所辦的多種經營項目、商品林及苗圃、經濟林園等實行產權制度改革，按照股份合作、合資、承包、租賃、拍賣、出售等方式進行優(yōu)化配置，實行“國有民營”，盤活國有資產；二是認真落實森林資源管護承包責任制，穩(wěn)定所有權，放活使用權，加快森林資源流轉進程。在不破壞森林資源和不改變林地用途的前提下，林場職工可以承包國有荒山造林、中幼林撫育、低效林改造、育苗等生產經營項目，可以發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、小型加工及旅游服務等多種經營項目，取得的收入歸職工所有，使森林資源即得到有效保護，又能確保勞動者經營自主權并獲得應有的收益。三是深化勞動用工合同制、干部管理聘用制和按勞分配為主體、效率優(yōu)先、兼顧公平的工資分配制等“三項制度”改革，繼續(xù)推行場長目標管理責任制、全員勞動合同制、干部聘用制及崗位與績效工資制，建立起“干部能上能下、職工能進能出、收入能高能低”的運行機制。四是改革生產經營方式，組建營林業(yè)生產專業(yè)隊或專業(yè)戶，各項生產任務公開招標，取消國有生產組織形式，保證各項生產任務順利完成。

3.4調整產業(yè)結構，提高國有林場自身效益

一要積極探索公益林經營模式。在確保不降低防護功能前提下適度撫育、改造、引入闊葉樹種，以提高生長量，穩(wěn)定林分結構，具備條件的可以增加珍貴樹種種植。這既能增加調節(jié)氣候，提高固定二氧化碳的能力，也可更好地滿足社會經濟發(fā)展需要。二要科學培育商品用材林。在立地條件好的林地上發(fā)展綠化苗木和工業(yè)原料林等，提高經濟效益，壯大林場經濟，增加職工收入。三要調整產業(yè)結構。在保護好森林資源的前提下，根據林場自身資源優(yōu)勢，發(fā)展林下經濟，如種植森林藥材、森林蔬菜，進行林下養(yǎng)雞、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛等綠色養(yǎng)殖，積極發(fā)展名特優(yōu)新經濟林、花卉苗木、森林旅游等新興產業(yè)，培養(yǎng)新的經濟增長點。

3.5加大財政投入力度，實施積極扶持政策

一要將編制內人員全部納入財政預算。二要支持解決好國有林場職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險的繳費問題。三要對國有林場發(fā)展營造林和森林撫育，發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)以及林地管護給予支持。四要以棚戶區(qū)改造工程為契機，支持國有林場危房改造，分期分批解決職工住房，徹底改善職工生活居住條件。

3.6研究制定國有林場森林持續(xù)經營的規(guī)劃和措施

要根據生態(tài)優(yōu)先的原則和森林分類經營的要求，進一步研究確定林場林業(yè)建設的目標和任務，并從優(yōu)化森林結構、提高林分質量和林地生產力出發(fā)，編制森林培育發(fā)展規(guī)劃和森林經營方案，使林場的技術規(guī)程、標準逐步建立考核、監(jiān)管制度，林場科學經營和合理利用森林資源走上規(guī)范化、制度化軌道。同時，要發(fā)展珍貴優(yōu)質高效森林，調整不合理的林種、樹種結構，改善森林環(huán)境，提高林分質量和效益，確保國有林場森林生態(tài)建設的持續(xù)發(fā)展經營。

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