準確把握“法無授權不可為”的要求

準確把握“法無授權不可為”的要求“法無授權不可為”是伴隨現(xiàn)代法治而產生的一項公權力行使原則，回答的是“權從哪里來、應該怎么用”這個重要問題。習近平總書記強調：“各級行政機關必須依法履行職責，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權。”落實這一重要要求，建設法治政府，推進依法行政，應從三個方面深化對“法無授權不可為”的認識。法無授權不可為，意味著法無授權皆應禁止。法無授權不可為，其直接表現(xiàn)就是“職權法定”。法治狀態(tài)下不存在沒有邊界、不受限制的權力，法律既“授權”，也“限權”，在規(guī)定公權力機關職責的同時，也劃定了權力的“邊界”。一方面，執(zhí)法主體作出某種公務行為必須有法律依據(jù)。但這里的“法”，既包括“法律”，也包括“法規(guī)”和“規(guī)章”等。只是，法律規(guī)范有高低位階之分，授權也有位階之分。根據(jù)法律保留原則，如果沒有法律（全國人民代表大會及其常委會制定）依據(jù)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出限制和剝奪公民基本權利的規(guī)定；沒有法律和法規(guī)依據(jù)，規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。實踐中，有的部門和地方以“紅頭文件”擅自限縮公民的權利，這就是違反了法無授權不可為的原則。另一方面，執(zhí)法主體的“越權行為”應當被認定為無效。行政機關行使所授職權，務必樹立“邊界”意識，合法性永遠是第一位，即便目的正確、初衷良好，也不能成為突破法律界限的理由。例如，個別地區(qū)無法律依據(jù)而出臺政策規(guī)定，增加機關人員編制，減免企業(yè)稅費，以支持地方經(jīng)濟發(fā)展為由責令公務消費限用本地產品。這些都是法外自設權力，于法無據(jù)地減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務。超越“邊界”即入“禁區(qū)”，就是違法，應當被認定為無效。法無授權不可為與法定職責必須為猶如一枚硬幣的兩面。權責統(tǒng)一是行政權力的基本屬性，法律賦予行政機關職權的同時，實際上是賦予行政機關義務和責任，行政機關在接受授權的同時，也接受了義務和責任。行政職權與行政職責不可分離，從一個角度看是行政職權，從另一個角度看就是行政職責，行政機關必須采取積極的措施和行動依法履行職責?！盀楣俨粸椤本褪堑湫偷倪`反“法定職責必須為”的表現(xiàn)。一方面，依法應當由行政機關行使的職權，不能任意授權、轉嫁責任。例如，新修訂的行政處罰法推進綜合執(zhí)法和行政處罰權下移，落實行政執(zhí)法體制改革，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市在一定情況下可以決定將某些行政處罰權下放到基層。但這種“權力下放”有嚴格的條件限制，那就是必須根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，且基層管理迫切需要，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處有能力承接。另一方面，“為官不為”應當依法承擔法律責任。在行政法上，行政機關及其工作人員如果拒不履行職務上的作為義務，構成行政失職，屬于行政違法行為。行政復議法將其表述為拒不履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責行為；行政訴訟法將其界定為不履行法定職責的違法行為。當事人遭遇暴力報警，公安機關拒不出警；城市規(guī)劃部門對違法建設行為不制止不處罰，都屬于這種類型的違法行為。對于此類行為，公民不能提出“撤銷”“確認無效”之訴，但可以相應地提出“要求履行法定職責”（履行之訴）或“確認違法”，行政復議機關和人民法院應當判令行政機關在規(guī)定期限內履行法定職責。即便法有授權，行政機關同樣不可任性為之。這里主要涉及行政執(zhí)法的規(guī)范化問題。法有授權而任性為、亂作為，集中體現(xiàn)于存在廣泛且滲透于行政過程各環(huán)節(jié)的行政自由裁量權上?，F(xiàn)實中存在的以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題，一直飽受社會詬病，其根源就在于濫用裁量權。裁量權控制的核心問題，在于尋求規(guī)則的普遍性正義與裁量的個別化正義之間的平衡，確保行政機關依法行使手中的權力。防止和控制行政裁量權濫用，一方面，從源頭上加以防范，設定科學的行政裁量權基準。無論是國務院頒布的《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，還是一些地方相繼制定的“城市管理綜合行政執(zhí)法行政裁量權基準”“行政處罰裁量權基準制度”等規(guī)范性文件，都是通過規(guī)則的細化、量化來控制行政裁量權，以遏制行政裁量權的濫用。各級行政機關應當堅持于法有據(jù)、不得加重行政相對人負擔和上級基準優(yōu)先適用的原則，嚴格在法律規(guī)定的空間內行使裁量權，讓人民群眾在行政裁量權行使的“度量衡”標準中看到風清氣正，在每一項執(zhí)法決定中感受到公平正義。另一方面，強化對行政裁量權基準的監(jiān)督。行政裁量權基準作為行政機關的執(zhí)法標準、行政依據(jù)，直接關乎行政相對人的合法權益。依據(jù)政府信息公開條例規(guī)定，制定機關必須主動向社會公開，既保障公眾知情權，有助于實現(xiàn)法律的預期功能，又有利于社會公眾、新聞媒體等對行