《社會(huì)救助與社會(huì)福利》第二章

第二講

社會(huì)救助的內(nèi)涵及功能第一節(jié)社會(huì)救助的內(nèi)涵第二節(jié)社會(huì)救助的根本特征和功能第一節(jié)社會(huì)救助的內(nèi)涵一、什么是社會(huì)救助社會(huì)救助是指通過(guò)立法由國(guó)家或者政府對(duì)由于失業(yè)、疾病、災(zāi)害等原因造成收入中斷或者收入降低而陷入貧困的人員或者家庭實(shí)行補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保障制度。社會(huì)救助內(nèi)容的豐富和救助水平的提高，是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)文明的一個(gè)重要標(biāo)志。二、社會(huì)救助的根本原那么１．選擇性原那么。每個(gè)國(guó)民都有享受社會(huì)救助的權(quán)利，但并不是人人都能得到救助，而是要經(jīng)過(guò)家庭資產(chǎn)調(diào)查，確認(rèn)其是否符合受助條件。社會(huì)救助的資金來(lái)源和流向是單向性的；在我國(guó)，社會(huì)保障以“社會(huì)扣除”的形式將一局部國(guó)民收入集中到政府預(yù)算，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)保障一些特殊成員的根本生活需要；由地方財(cái)政承擔(dān)。上海現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)為258元。上海的居住證不能享受低保。上海自1995年起對(duì)城鎮(zhèn)特困人員實(shí)行實(shí)物補(bǔ)助，每人每月發(fā)放20斤大米、1斤食糖、1斤食油?？紤]到今年二季度本市物價(jià)漲幅較高，到達(dá)了臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼的發(fā)放條件。市委、市政府決定，根據(jù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制要求，對(duì)全市國(guó)家重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村散居五保供養(yǎng)對(duì)象實(shí)施臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人100元，將于7月底全部發(fā)放完畢。案例：河南全面復(fù)核城市低保，20萬(wàn)人被取消資格2006年3月開(kāi)始，河南省對(duì)全省城市低保對(duì)象進(jìn)行全面復(fù)核認(rèn)定，在這場(chǎng)“復(fù)核認(rèn)定”風(fēng)暴中，20多萬(wàn)人被取消了低保資格。豫南山城某縣一位老板在縣城的一條繁華的大街上擁有2間不小的門市店面，雇傭四五個(gè)女效勞員經(jīng)營(yíng)者紅火的服裝店的生意，還有一座1層小樓，卻靠欺騙享受城市低保。這個(gè)姓楚的老板今年50多歲，是一個(gè)殘疾人。2004年，他向居委會(huì)申請(qǐng)低保。他在申請(qǐng)中稱，他是一位殘疾人，老板的身體也不好，家庭生活非常困難。騙過(guò)居委會(huì)的信任之后，在縣民政局工作人員入戶調(diào)查時(shí)，他又將調(diào)查人員領(lǐng)到別人家里，兩間破舊磚瓦房，墻壁斑駁，地面鋪的是凹凸不平的紅磚，家中的東西也相當(dāng)寒酸；除了一臺(tái)破舊過(guò)時(shí)的黑白電視機(jī)外，剩下的只有幾張破舊的桌凳。在這次低保的復(fù)核中，監(jiān)察人員發(fā)現(xiàn)了這個(gè)老板的真實(shí)情況。復(fù)核風(fēng)暴讓該老板的“如意夢(mèng)”破滅了，民政部門撤銷了他享受低保的資格。２．提供最低生活保障原那么。在社會(huì)保障制度體系中，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)最低，以維持最根本的物質(zhì)生活為原那么?！拆B(yǎng)懶漢社會(huì)〕３．無(wú)差異待遇原那么。它是指當(dāng)確定“貧困線”〔最低生活標(biāo)準(zhǔn)線〕后，以個(gè)別的資產(chǎn)調(diào)查為依據(jù)，彌補(bǔ)申請(qǐng)者收入與“貧困線”差額的援助，保證每個(gè)人都能到達(dá)與貧困線一樣的收入水平。三、社會(huì)救助的對(duì)象對(duì)象：面向社會(huì)全體成員，但由于是以社會(huì)成員的生活條件及狀況為出發(fā)點(diǎn)，因此并非所有的對(duì)象能夠享受社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)?？上硎艿膶?duì)象大致可分為三類：一是無(wú)依無(wú)靠、沒(méi)有勞動(dòng)能力、又沒(méi)有生活來(lái)源的人，主要包括孤兒、殘疾人以及沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)且無(wú)子女的老人；二是有收入來(lái)源，但生活水平低于法定最低標(biāo)準(zhǔn)的人；三是有勞動(dòng)能力、有收入來(lái)源，但由于意外的自然災(zāi)害或社會(huì)災(zāi)害，而使生活一時(shí)無(wú)法維持的人。例如：上海市現(xiàn)階段還有一些其他的貧困群體。一是返滬知青中生活困難的群體；二是革命烈士及其家屬和部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)后的生活困難者及其家屬；三是政治運(yùn)動(dòng)中被錯(cuò)劃錯(cuò)判后改正的對(duì)象；四是港澳臺(tái)華僑定居大陸和國(guó)外歸僑中的生活困難者，包括早期歸僑和以東南亞地區(qū)為主的受迫害的回國(guó)難民；五是原工商業(yè)者中的生活困難者；六是原國(guó)民黨黨政軍特中人員中的生活困難者；七是刑事罪犯釋放后及其家庭中的生活困難者。四、社會(huì)救助的內(nèi)容隨著社會(huì)救助內(nèi)涵和外延的開(kāi)展，它的內(nèi)容也是在不斷得到豐富的。社會(huì)救助制度的主要內(nèi)容一般包括生活社會(huì)救助、醫(yī)療社會(huì)救助、住房社會(huì)救助、生產(chǎn)社會(huì)救助、教育社會(huì)救助和災(zāi)害社會(huì)救助。除此之外，有些國(guó)家還實(shí)行喪葬社會(huì)救助、護(hù)理社會(huì)救助、法律社會(huì)救助等?！?〕貧困救助。城市確保最低生活，救助方式有定期定量及臨時(shí)救濟(jì)兩者兼而有之；農(nóng)村以臨時(shí)救助為主。災(zāi)害救助。城鄉(xiāng)都有?！?〕救助的形勢(shì)劃分，可分為緊急救助和日常救助?！?〕按救助的原因劃分，又可分為災(zāi)害救助、失業(yè)救助、孤寡病殘救助和城鄉(xiāng)困難戶救助等多種；〔4〕按救助時(shí)間長(zhǎng)短分，可分為長(zhǎng)期救助和臨時(shí)救助；〔5〕按救助實(shí)施發(fā)放的形式，那么可分為現(xiàn)金救助和實(shí)物救助。生活社會(huì)救助〔貧困救助〕在整個(gè)社會(huì)救助制度中處于核心地位，最具有重要性，而其他社會(huì)救助工程是對(duì)生活社會(huì)救助起補(bǔ)充作用。第二節(jié)社會(huì)救助的根本特征和功能一、社會(huì)救助的根本特征社會(huì)救助是社會(huì)保障制度一個(gè)重要組成局部，除了與其他社會(huì)保障具有共性之外，它也有一些自身的根本屬性?！惨弧硻?quán)利與義務(wù)的不對(duì)等性享受社會(huì)救助待遇的人員和家庭無(wú)需盡自己的義務(wù)或者盡少量的義務(wù)就可以享受待遇，因此，在社會(huì)救助中就存在一個(gè)權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的屬性?！捕迟Y金來(lái)源的單一性由于實(shí)施社會(huì)救助是國(guó)家的一項(xiàng)義不容辭的責(zé)任，以及不具有權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性，因此社會(huì)救助資金來(lái)源具有單一性。社會(huì)救助資金的主要來(lái)源是國(guó)家財(cái)政。另一途徑是社會(huì)的各種捐款，但這種捐款并不是社會(huì)救助資金的主要來(lái)源?！踩诚硎軐?duì)象的有限性由于符合條件有資格享受社會(huì)救助待遇的人員和家庭在整個(gè)社會(huì)中往往僅是一小局部，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助待遇享受對(duì)象具有有限性〔選擇性〕?！菜摹潮Ｕ纤降淖畹托栽诟鞣N社會(huì)保障制度的保障水平中，社會(huì)救助的保障水平是最低的，僅僅用以維持貧困人員的最低生活水平。社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三者的保障水平是逐步遞進(jìn)的?！参濉迟Y格審查的嚴(yán)格性貧困人員享受社會(huì)救助需要履行申請(qǐng)和審查程序。申請(qǐng)—審查—核實(shí)—批準(zhǔn)。1、社會(huì)救助申請(qǐng)制：指需要救助的家庭應(yīng)當(dāng)向有關(guān)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)遞交申請(qǐng)書(shū)，填寫清楚家庭人口數(shù)、無(wú)勞動(dòng)能力人數(shù)、工作人數(shù)及家庭收入和支出狀況，以作為社會(huì)保障機(jī)構(gòu)審批救助的根據(jù)。2、社會(huì)救助調(diào)查制：社會(huì)保障機(jī)構(gòu)在受理了社會(huì)救助申請(qǐng)后，向申請(qǐng)家庭以及其所在社區(qū)和工作者單位進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。案例1：案例：家住上海的中學(xué)生小明，最近家里接連遭受了一系列的不幸，先是爸爸因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)濟(jì)效益滑波而下崗，接著媽媽又得了不治之癥，一家人的生活陷入了貧困的境地。小明為幫助父母減輕生活的壓力，準(zhǔn)備放棄參加高考，提前參加工作。街道干部知道情況后，建議申請(qǐng)最低生活保障。請(qǐng)問(wèn)：小明申領(lǐng)最低生活保障線，需要經(jīng)過(guò)哪些手續(xù)？分析：首先，小明應(yīng)該向所在街道的社會(huì)保障所提供書(shū)面的申請(qǐng)最低生活保障線的申請(qǐng)；街道社會(huì)保障機(jī)構(gòu)受理申請(qǐng)后，即開(kāi)展社會(huì)救助調(diào)查，以確認(rèn)小明家的經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)狀已經(jīng)到達(dá)了申請(qǐng)社會(huì)最低保障線的標(biāo)準(zhǔn)；如小明家確實(shí)無(wú)生活來(lái)源，即可領(lǐng)取當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇戎?；如小明爸爸重新就業(yè)，但全家收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，那么小明家可以領(lǐng)取小明爸爸收入與最低生活保障的差額。案例2：案例：某市職工王某妻子下崗、女兒在外地上大學(xué)，家中還有一個(gè)多病的老母親，生活十分艱辛。前二年為了方便與外地上大學(xué)的女兒之間的聯(lián)系，借錢裝了一門，但根本是只接不打，最近所在企業(yè)效益下降其收入也大幅度減少，為此他向所在街道申請(qǐng)要求給予生活救助，街道在受理了申請(qǐng)后，即對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查，最后以家中裝有不符合申領(lǐng)救助的條件為由，拒絕了要求救助的要求。分析：該案例涉及的是社會(huì)救助享受的資格條件，對(duì)社會(huì)救助實(shí)施財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度本身不存在任何爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：社會(huì)救助享受的資格條件。這一案例說(shuō)明了我國(guó)目前現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度在實(shí)際操作中存在的問(wèn)題：難以掌握實(shí)際財(cái)產(chǎn)、量化的指標(biāo)如何確定等等?！擦成鐣?huì)救助提供的實(shí)際幫助是補(bǔ)差性的，與收入進(jìn)行補(bǔ)差?！舶咐场财摺成鐣?huì)救助的接受對(duì)象大局部是短期性的，以脫保為目標(biāo)。包括自然災(zāi)害救助和突發(fā)性事件的救助?！舶恕成鐣?huì)救助的水平受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平的制約；農(nóng)村沒(méi)有實(shí)行低保就是因?yàn)槭苌鐣?huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平的制約。中央有條件的地區(qū)可以實(shí)施低保。2004年，國(guó)家計(jì)生委和財(cái)政部發(fā)文“農(nóng)村局部方案生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助方案”：獨(dú)生子女父母和雙女戶父母到了60歲，父母雙方每月10元。東部地區(qū)全部由地方財(cái)政出，西部地區(qū)和中部地區(qū)大局部由中央出，浙江只獎(jiǎng)勵(lì)獨(dú)生子女父母，雙女戶不給?！簿拧成鐣?huì)救助必須由本人提出申請(qǐng)。案例：案例分析：小王下崗后，每月領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金260元。家庭成員共三人，無(wú)其他生活來(lái)源。小王所在城市的居民最低生活保障費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每人每月120元，小王找到街道領(lǐng)導(dǎo)，街道領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，你已經(jīng)領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金，不能申請(qǐng)低保。請(qǐng)問(wèn)，街道領(lǐng)導(dǎo)的答復(fù)對(duì)嗎？參考答案：1)不對(duì)。2)按照《條例》規(guī)定，失業(yè)人員符合城市居民最低生活保障條件的，按照規(guī)定享受城市居民最低生活保障待遇。從上述情況看，小王一家人均生活費(fèi)缺乏120元，可以按規(guī)定申領(lǐng)最低生活保障金。3〕按規(guī)定，可差額領(lǐng)取。也即全家人可每月領(lǐng)取：360-260=100元。二、社會(huì)救助的根本功能〔一〕對(duì)貧困人員的影響保證貧困人員的最低生活水平。提高貧困人員的生存能力?！捕硨?duì)經(jīng)濟(jì)的影響社會(huì)救助的根本目標(biāo)是消除貧困。消除貧困有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)?！踩硨?duì)社會(huì)的影響社會(huì)救助幫助貧困人員擺脫生活困難，不僅可以提高他們的消費(fèi)水平，而且能夠促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，提高社會(huì)的文明進(jìn)步程度，表達(dá)人文關(guān)心精神。復(fù)習(xí)思考題：1、什么是社會(huì)救助？2、實(shí)行社會(huì)救助的原那么有哪些？3、現(xiàn)代社會(huì)救助包括哪些根本內(nèi)容？4、社會(huì)救助的根本特征是什么？5、試分析社會(huì)救助的功能？第三講我國(guó)社會(huì)救助制度的開(kāi)展與改革第一節(jié)我國(guó)救助制度的開(kāi)展我國(guó)正式的社會(huì)救助制度雖然開(kāi)展較晚，但社會(huì)救助的思想和進(jìn)行救助的實(shí)踐是很悠久的。一、新中國(guó)成立前的救助思想與實(shí)踐1、新中國(guó)成立前的救助思想中國(guó)古代慈善事業(yè)的思想根底歸納為西周以來(lái)的民本思想、儒家的仁義學(xué)說(shuō)、佛教的慈悲觀念與因果報(bào)應(yīng)思想、民間善書(shū)所宣揚(yáng)的道教思想四個(gè)方面。其中影響最為深遠(yuǎn)的是儒家思想，其主要內(nèi)容是“大同”、“仁政”和“民本”。2、新中國(guó)成立前的救助實(shí)踐我國(guó)古代解決貧困的主要措施是儲(chǔ)糧制度，即“倉(cāng)儲(chǔ)后備”制度，在糧食豐收時(shí)儲(chǔ)藏糧食，當(dāng)糧食歉收時(shí)從儲(chǔ)藏的糧食中拿出來(lái)救濟(jì)貧困人員。辛亥革命后，民國(guó)政府于１９１５年制定和公布了《游民習(xí)藝所章程》；１９２９年公布了《監(jiān)督慈善團(tuán)體方法》；１９３０年在全國(guó)范圍內(nèi)推廣救災(zāi)準(zhǔn)備金制度。１９４３年公布和實(shí)施了《社會(huì)救濟(jì)法》，１９４４年公布了《社會(huì)救濟(jì)法施行細(xì)那么》和《救濟(jì)院規(guī)程》等。二、方案經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)救助實(shí)踐1、新中國(guó)救助制度確實(shí)立〔１９４９～１９５２年〕在這一時(shí)期，我國(guó)把社會(huì)救助的目標(biāo)主要定位于：醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，安定人民生活，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。當(dāng)時(shí)社會(huì)救助的主要對(duì)象有災(zāi)民、難民、貧民、煙民、無(wú)業(yè)游民和無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼等。１９５０年２月，成立了中央救災(zāi)委員會(huì)，同年４月又成立了中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)，針對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)生的特大洪水災(zāi)害，向受災(zāi)人員進(jìn)行社會(huì)救助，解決他們的生存問(wèn)題。國(guó)家成立了失業(yè)救濟(jì)基金來(lái)幫助失業(yè)者渡過(guò)難關(guān)。救濟(jì)以實(shí)物形式發(fā)放，主要是由糧食。以工代賑。組織許多有勞動(dòng)能力的貧困人員參加根本建設(shè)。2、救助制度的開(kāi)展階段〔１９５３～１９５６年〕在農(nóng)村，無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼，由村集體為他們提供必要的生活來(lái)源。實(shí)行“五保”供給制度。在城市，年老體弱，不能維持根本生活的個(gè)體勞動(dòng)者等只是極少局部人，由民政部門提供救助。3、救助制度的調(diào)整階段〔１９５７～１９６５年〕具體措施表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，組織群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救；第二，廣開(kāi)就業(yè)門路，組織社會(huì)待業(yè)人員自謀職業(yè)；第三，社會(huì)救助對(duì)象趨于穩(wěn)定。主要是由于天災(zāi)人禍造成的困難戶和無(wú)依無(wú)靠的老弱病殘人員。4、救助開(kāi)展的蕭條階段〔１９６６～１９７６年〕社會(huì)救助分為兩局部：第一是無(wú)災(zāi)地區(qū)的貧困農(nóng)民，由村集體給予社會(huì)救助。第二是遭受重大自然災(zāi)害的地區(qū)，由國(guó)家撥給一定數(shù)量的救災(zāi)錢物給予社會(huì)救助。第二節(jié)我國(guó)救助制度的改革改革開(kāi)放以后，我國(guó)對(duì)整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行了根本性的改革。在２０世紀(jì)９０年代中期以后，社會(huì)救助是整個(gè)社會(huì)保障改革中的重點(diǎn)之一。一、改革背景傳統(tǒng)的社會(huì)救助不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，主要問(wèn)題是：1、社會(huì)救助范圍窄民政部門僅僅把社會(huì)救助的對(duì)象局限于“三無(wú)人員”〔無(wú)法定扶養(yǎng)人、無(wú)生活來(lái)源和無(wú)勞動(dòng)能力〕。城市的社會(huì)救助對(duì)象主要是孤老殘幼、困難戶等特殊人員。農(nóng)村的社會(huì)救助范圍主要是“五保戶”。２．社會(huì)救助水平低1992年，城市救助對(duì)象人均月救濟(jì)金額為３８元，僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均生活費(fèi)收入的２５％，還不到當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均食品支出的１／３。農(nóng)村的社會(huì)救助水平更低，２０世紀(jì)８０年代初期農(nóng)村的月平均社會(huì)救助水平為３～９元。３．社會(huì)救助管理不標(biāo)準(zhǔn)首先救助的實(shí)施范圍和支付定額確定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其次救助職能錯(cuò)位。國(guó)家沒(méi)有承擔(dān)第一責(zé)任。第三救助管理體制的不完善，在一些地方社會(huì)救助資金被挪用、截留甚至被侵吞的現(xiàn)象屢有發(fā)生。４．社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏１９９２年全國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用〔包括臨時(shí)救濟(jì)〕總共只有１．２億元，僅占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的０．００５％，不到國(guó)家財(cái)政收入的０．０３％。社會(huì)救助資金缺乏是導(dǎo)致社會(huì)救助實(shí)施范圍窄和社會(huì)救助水平低的根本原因。二、改革的主要內(nèi)容完善社會(huì)救助體系。目前，社會(huì)救助體系主要由生活救助、生產(chǎn)救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助和災(zāi)害救助這六個(gè)工程構(gòu)成。并形成了以生活救助為主，其他救助為輔的根本框架?！?〕生活社會(huì)救助根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)付經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的較大規(guī)模的貧困問(wèn)題，最有效的社會(huì)保障制度是社會(huì)救助而不是社會(huì)保險(xiǎn)。根據(jù)傳統(tǒng)社會(huì)救助制度對(duì)實(shí)施對(duì)象的嚴(yán)格界定，下崗失業(yè)等城鎮(zhèn)新貧困人員就不屬于救助對(duì)象，因而他們及其家屬的根本生活問(wèn)題無(wú)法得到根本解決。以此為背景，城市居民最低生活保障制度就應(yīng)運(yùn)而生。１９９３年６月１日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。１９９５年５月，民政部決定將這項(xiàng)制度推向全國(guó)。1999年10月1日起施行《城市居民最低生活保障條例》。

2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》?！?〕生產(chǎn)社會(huì)救助我國(guó)的生產(chǎn)救助主要有生產(chǎn)自救和扶貧這兩種形式。