奧巴馬政府的外交框架與對(duì)華政策走勢(shì)

奧巴馬政府的外交框架與對(duì)華政策走勢(shì)（上）2009-5-19奧巴馬是在美國面臨嚴(yán)峻金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退以及陷于兩場(chǎng)無望取勝的戰(zhàn)爭(zhēng)困境下當(dāng)選總統(tǒng)的。為了領(lǐng)導(dǎo)美國走出困境，受命于國家危難之時(shí)的奧巴馬總統(tǒng)，遴選美國政壇的精兵強(qiáng)將，不惜招攬對(duì)手委以重任，組建了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)和外交團(tuán)隊(duì)，決心振興美國的經(jīng)濟(jì)，重塑美國的國際形象，強(qiáng)化美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。世界各國正密切注視并努力判斷白宮易主后的美國外交的走向。一、外交戰(zhàn)略框架的變與不變冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國把國家面臨的安全威脅分為三大類，即被冠以“邪惡軸心”和“暴政前哨”的“失敗國家”或“無賴國家”，恐怖主義與大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，以及正在崛起的新興大國對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)地位的潛在挑戰(zhàn)。因此，美國應(yīng)對(duì)的外交戰(zhàn)略框架由四個(gè)基本要素構(gòu)成，即堅(jiān)持美國在全球、地區(qū)以及多邊機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)地位；鞏固和加強(qiáng)現(xiàn)行聯(lián)盟體系，使之適應(yīng)冷戰(zhàn)后的新形勢(shì)；在共同利益和共同價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)美國認(rèn)定的民主國家伙伴乃至聯(lián)盟關(guān)系，建立所謂的民主聯(lián)盟。對(duì)其他新興國家采取接觸合作與防范牽制相結(jié)合的對(duì)沖戰(zhàn)略，爭(zhēng)取使之納入現(xiàn)行體系，防范其對(duì)美國戰(zhàn)略和國家利益的危害。敵視和打擊所謂的“無賴國家”，“更替其政權(quán)”和“改變其政策”兩種手法交替運(yùn)用，直至使用武力推翻其政權(quán)。在克林頓執(zhí)政期間，發(fā)動(dòng)了科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)，肢解了前南斯拉夫；在布什執(zhí)政期間，發(fā)動(dòng)了伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，對(duì)其實(shí)行軍事占領(lǐng)。但是基地組織和塔利班的核心領(lǐng)導(dǎo)成員仍逍遙法外，塔利班勢(shì)力不但沒有削弱，反而得到發(fā)展；卡爾扎伊政府非常脆弱，仍靠10萬美軍和北約聯(lián)軍保護(hù)。布什政府又以薩達(dá)姆政權(quán)發(fā)展核武器和支持恐怖組織為借口，揮軍占領(lǐng)伊拉克，絞殺前政要，但是宗教和種族的政治對(duì)立和利益紛爭(zhēng)使伊拉克戰(zhàn)后重建舉步維艱，至今仍有15萬以美軍為主的聯(lián)軍占領(lǐng)。更為嚴(yán)重的是，國際恐怖組織在巴阿邊境山區(qū)建立起穩(wěn)固的基地，使巴基斯坦從反恐前線國家演變成新的反恐戰(zhàn)場(chǎng)。布什政府的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)具有明顯的異化趨勢(shì)：一是聚焦三個(gè)“邪惡軸心”國——伊拉克、伊朗和朝鮮。事實(shí)上，這三個(gè)國家并沒有卷入“9·11”恐怖襲擊。對(duì)這三個(gè)國家，關(guān)心的主要問題不是恐怖活動(dòng)，而是所謂的核擴(kuò)散。調(diào)查證明，當(dāng)時(shí)的伊拉克領(lǐng)導(dǎo)人并沒有發(fā)展核武器計(jì)劃，也沒有支持基地組織。二是大張旗鼓地推行“轉(zhuǎn)型外交”，實(shí)施“大中東民主改造計(jì)劃”，把矛頭對(duì)準(zhǔn)那些所謂的“非民主”國家，在這些國家培植“民主”力量，形成反政府的政治派別，以企推翻現(xiàn)政府。國際社會(huì)還發(fā)現(xiàn)，“大中東民主改造計(jì)劃”的首要對(duì)象卻是中東的幾個(gè)主要油氣生產(chǎn)國或油氣運(yùn)輸?shù)倪^境國。總結(jié)布什反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的遺產(chǎn)，人們清楚發(fā)現(xiàn)，“樹敵、防敵”是布什政府的安全戰(zhàn)略觀：“軍事打擊、軍事威懾”是其安全戰(zhàn)略的應(yīng)對(duì)主要手段：“強(qiáng)加于人、單邊主義”是其外交的基本風(fēng)格。奧巴馬不贊成布什的外交政策，但不可能另起灶臺(tái)。奧巴馬政府外交戰(zhàn)略框架取決于美國外交決策的五個(gè)基本恒律，即美國外交戰(zhàn)略框架的延續(xù)性，美國內(nèi)政外交兩個(gè)大局的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，決策班子的外交理念取向，尋求兩黨一致的對(duì)外政策傳統(tǒng)，以及遣詞造句的創(chuàng)新性。因此，在分析奧巴馬“變”的戰(zhàn)略取向的同時(shí)，要注意其“不變”的外交框架；在指出奧巴馬延續(xù)布什政策的同時(shí)，也要分析其因應(yīng)形勢(shì)的政策調(diào)整。不變的方面主要是：奧巴馬和布什的外交理念和政策目標(biāo)有明顯的共性，即堅(jiān)持美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位；堅(jiān)持盟國第一，加強(qiáng)美國領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟體系；堅(jiān)持促進(jìn)人權(quán)、民主和宗教自由；以及堅(jiān)持對(duì)中國和俄羅斯推行兩面下注的對(duì)沖戰(zhàn)略。變的方面主要是：世界格局發(fā)生了很大變化，單邊主義的外交已經(jīng)行不通，因此與布什政府相比，奧巴馬政府將更多地推進(jìn)多邊外交，但堅(jiān)持在多邊框架內(nèi)確立美國的主導(dǎo)地位；在解決國際爭(zhēng)端方面，將外交置于武力之上，不輕易對(duì)外動(dòng)武。奧巴馬盡管在其著作中聲稱“美國有權(quán)對(duì)那些準(zhǔn)備破壞其目標(biāo)的國家采取單方面的行動(dòng)”，然而在結(jié)束目前兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)之前美國再發(fā)動(dòng)新戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性不大；在處理與非西方大國和敵對(duì)政權(quán)關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)以對(duì)話代替對(duì)抗，盡量爭(zhēng)取以外交手段達(dá)到美國設(shè)定的目標(biāo)。這些也就是希拉里推出的所謂“巧實(shí)力外交”的主要內(nèi)涵。二、外交議程優(yōu)先次序的調(diào)整奧巴馬政府的外交議程的優(yōu)先次序?qū)⒊霈F(xiàn)重大調(diào)整。在外交和安全領(lǐng)域，奧巴馬政府面臨三大挑戰(zhàn)，即應(yīng)對(duì)迫在眉睫的始于美國的全球金融危機(jī)以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退，結(jié)束布什發(fā)動(dòng)的兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，以及應(yīng)對(duì)正在崛起的包括中國在內(nèi)的新興大國。面對(duì)國際國內(nèi)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和安全挑戰(zhàn)，大國均勢(shì)與協(xié)調(diào)將會(huì)成為奧巴馬外交的主要特色?；仡櫪鋺?zhàn)結(jié)束以來克林頓政府和布什政府的外交議程，不難發(fā)現(xiàn)其外交議程與國內(nèi)議程是關(guān)聯(lián)和互動(dòng)的?？肆诸D就任總統(tǒng)之初，美國經(jīng)過了20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和短期的經(jīng)濟(jì)蕭條，推進(jìn)了以信息技術(shù)為先導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)蘇并且強(qiáng)勢(shì)走向國際市場(chǎng)?？肆诸D政府在北美地區(qū)通過談判建立了北美自由貿(mào)易區(qū)，在亞太地區(qū)啟動(dòng)亞太經(jīng)合組織非正式經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，推進(jìn)地區(qū)投資和貿(mào)易自由化，確立世界10大新興市場(chǎng)作為美國企業(yè)進(jìn)軍的目標(biāo)。重要機(jī)遇，也是重大挑戰(zhàn)?！彼岬矫绹鴳?yīng)該歡迎一個(gè)和平崛起的中國，“同時(shí)也要時(shí)刻準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)這種崛起轉(zhuǎn)向有問題的方向。”另一方面，奧巴馬不會(huì)根本改變前幾屆政府所實(shí)行的對(duì)中國既接觸又遏制的雙重政策。他對(duì)中國的軍事現(xiàn)代化持懷疑和警惕態(tài)度。他指出，“雖然中國現(xiàn)在的軍事投入只有我們的十分之一，但我們必須在緊密觀察和認(rèn)真研判中國戰(zhàn)略實(shí)力的同時(shí)，促使中國增加軍事行動(dòng)的透明度?！泵裰鼽h的競(jìng)選綱領(lǐng)堅(jiān)持一個(gè)中國的政策和《臺(tái)灣關(guān)系法》，并強(qiáng)調(diào)一個(gè)中國的政策是建立在《臺(tái)灣關(guān)系法》的基礎(chǔ)之上，主張只能用和平手段解決臺(tái)海問題。目前奧巴馬在其發(fā)表的文章和政策聲明中還念念不忘要關(guān)注西藏的人權(quán)問題。美國習(xí)慣于利用人權(quán)、宗教信仰自由等干涉中國內(nèi)政，在反對(duì)分裂主義和恐怖主義方面，采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，甚至支持和庇護(hù)危害中國邊疆安全和社會(huì)穩(wěn)定的恐怖活動(dòng)。美國新總統(tǒng)在這方面的政策舉措須引起高度警覺和關(guān)注。在經(jīng)貿(mào)問題上，奧巴馬對(duì)華顯示出較強(qiáng)硬姿態(tài)。他在2008年10月29日寫給美國全國紡織業(yè)組織理事會(huì)的信中，提出中國必須改變貿(mào)易政策，并指責(zé)中國有意壓低人民幣匯率，導(dǎo)致中國巨大的對(duì)美貿(mào)易順差。近年來，布什政府頂住來自工商界的片面要求，在每年發(fā)布的外國貨幣政策評(píng)估報(bào)告中，都拒絕把中國列為操控貨幣的國家。奧巴馬的上述言論是從布什政府有關(guān)立場(chǎng)上的后退。事實(shí)上，中美之間的貿(mào)易逆差是由多種因素造成的，包括經(jīng)濟(jì)全球化下產(chǎn)業(yè)分工加速調(diào)整，以及美方對(duì)華出口的種種限制。在未來的歲月里，中國對(duì)奧巴馬政府的對(duì)華政策充滿期待，但是也不要過于樂觀。兩國之間仍然缺乏戰(zhàn)略互信?；叵肟肆诸D總統(tǒng)第二任期，雖然兩國決定建立面向21世紀(jì)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，但其對(duì)華政策卻是接觸與牽制；到布什總統(tǒng)第二任期，提出了兩面下注的對(duì)沖戰(zhàn)略，在要求中國做現(xiàn)行國際體系的負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方的同時(shí)，堅(jiān)持防范牽制中國。從競(jìng)選期間奧巴馬對(duì)華政策班子的評(píng)論分析，奧巴馬政府將中美關(guān)系定位為合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，其對(duì)華政策強(qiáng)調(diào)三個(gè)關(guān)鍵詞：一是“接觸”，加強(qiáng)與中國的雙邊接觸，就廣泛的議題進(jìn)行對(duì)話、交流和談判；二是“融合”，把中國納入目前其還沒有參與的國際組織，如八國集團(tuán)等；三是“平衡”，就是利用美國在亞洲的盟國、東盟中的越南、印度尼西亞、泰國和印度，形成牽制中國崛起的網(wǎng)絡(luò)。但總的說來，從奧巴馬及其外交團(tuán)隊(duì)的言行看，對(duì)華接觸、交流與合作，將是奧巴馬政府對(duì)華政策的主要方面。最近胡錦濤主席指出，中國是現(xiàn)行國際體系的參與者、維護(hù)者和建設(shè)者；在當(dāng)前國際形勢(shì)下，中美有著廣泛而重要的共同戰(zhàn)略利益。中美不僅是利益攸關(guān)方，而且應(yīng)該是建設(shè)性合作者。奧巴馬在感謝胡錦濤主席祝賀他當(dāng)選美國總統(tǒng)時(shí)表示，中國是一個(gè)偉大的國家，中國的發(fā)展和成功符合美國利益。在當(dāng)今國際舞臺(tái)上，美中關(guān)系是至關(guān)重要的關(guān)系，發(fā)展美中合作不僅有利于兩國，也有利于世界。美中關(guān)系面臨很多發(fā)展機(jī)遇，希望雙方加強(qiáng)合作，推動(dòng)美中關(guān)系取得更大發(fā)展，造福兩國人民。美方希望同中方加強(qiáng)在安全、氣候變化、地區(qū)熱點(diǎn)等問題上的磋商和協(xié)調(diào)，推動(dòng)問題的解決。2009年1月30日，兩國元首又進(jìn)行通話，雙方再次表達(dá)了加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)地區(qū)和全球挑戰(zhàn)的愿望。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，在新的歷史時(shí)期，中方愿同美方一道，牢牢把握兩國關(guān)系發(fā)展的大方向，加強(qiáng)對(duì)話，增進(jìn)互信，擴(kuò)大合作，尊重和照顧彼此核心利益，共同應(yīng)對(duì)各種全球性挑戰(zhàn)，推動(dòng)中美關(guān)系持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。奧巴馬表示，美國政府愿同中方共同努力，發(fā)展積極的、富有建設(shè)性的中美關(guān)系。對(duì)中美兩國而言，沒有比兩國關(guān)系更為重要的雙邊關(guān)系。雙方有著許多共同利益。中美兩國加強(qiáng)建設(shè)性對(duì)話和合作不僅有利于兩國，而且有利于世界。美方期待著在重大國際和地區(qū)問題上同中方加強(qiáng)合作。希拉里國務(wù)卿在參議院外交委員會(huì)作證時(shí)說：“中國是全球局勢(shì)變化中非常重要的角色，美國愿意同中國發(fā)展