發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力科技安全立法保駕護(hù)航

“新質(zhì)生產(chǎn)力”這一概念自2023年9月被首次提出后，便成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)熱詞。今年全國(guó)兩會(huì)，政府工作報(bào)告中再次提出：“要大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。充分發(fā)揮創(chuàng)新主導(dǎo)作用，以科技創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加快推進(jìn)新型工業(yè)化，提高全要素生產(chǎn)率，不斷塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)新的躍升?！憋@然，科技創(chuàng)新是新質(zhì)生產(chǎn)力中的核心要素。國(guó)家提出發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，就是要加強(qiáng)科技創(chuàng)新在提升生產(chǎn)力發(fā)展水平、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。特別是原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，成為了培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新動(dòng)能。另一方面，科技創(chuàng)新在作為新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素發(fā)揮重要作用的同時(shí)，所面臨的科技安全問題同樣需要重視。2014年科技安全已經(jīng)被寫入總體國(guó)家安全觀，成為關(guān)系國(guó)家安全的重要方面。[1]2022年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了國(guó)家安全的重要性，并明確指出科技安全在維護(hù)國(guó)家安全中的關(guān)鍵作用，強(qiáng)調(diào)了科技發(fā)展與科技安全之間良性互動(dòng)的重要性。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，也有人大代表提出，科技安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，需要系統(tǒng)全面審視科技自身安全和科技支撐保障相關(guān)領(lǐng)域安全，需要填補(bǔ)科技安全方面的法律體系漏洞空白[2]。科技安全及其法律保障問題目前受到了公眾關(guān)注，引發(fā)了廣泛討論。本文作為“國(guó)家安全法律專題系列文章”的第十三篇，將對(duì)我國(guó)涉及科技安全的立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，并結(jié)合國(guó)外的科技安全立法情況，對(duì)我國(guó)的科技安全立法科技立法概況1.我國(guó)科技立法概況（1）科技安全態(tài)勢(shì)初步形成雖然中國(guó)目前沒有專門針對(duì)科技安全的綜合性立法，但在當(dāng)前國(guó)際格局和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)下，已逐步開展了前沿性立法，形成了較為穩(wěn)定的科技安全態(tài)勢(shì)，具體而言：首先，為了使國(guó)家利益免受國(guó)外科技優(yōu)勢(shì)威脅和敵對(duì)勢(shì)力、破壞勢(shì)力以技術(shù)手段相威脅，中國(guó)通過制定相應(yīng)的政策法規(guī)來加強(qiáng)國(guó)防力量、尤其確保國(guó)家信息安全、軍事安全等關(guān)鍵領(lǐng)域的科技防御能力，始終堅(jiān)持著開放合作與國(guó)家安全并重的原則，在國(guó)際技術(shù)交流中保持警惕性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第五十九條的規(guī)定：“國(guó)家建立國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全審查，有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。”其次，為了使國(guó)家利益免受科技發(fā)展自身的負(fù)面影響，國(guó)家需要具備識(shí)別、預(yù)防和應(yīng)對(duì)這些負(fù)面影響的能力。為此，中國(guó)通過制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略、監(jiān)管政策和應(yīng)急機(jī)制等手段，針對(duì)不同的科技領(lǐng)域分別制定了針對(duì)性的法律法規(guī)，來對(duì)相關(guān)科技領(lǐng)域的可能存在的特定負(fù)面影響進(jìn)行約束。例如，國(guó)家針對(duì)網(wǎng)絡(luò)科技領(lǐng)域、數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域、生物技術(shù)領(lǐng)域分別頒布了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》等法律來應(yīng)對(duì)可能存在的信息安全隱患、道德倫理挑戰(zhàn)以及生態(tài)環(huán)境破壞等風(fēng)險(xiǎn)，以此確?？萍及l(fā)展對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響是可控的。并且，為了以科技手段維護(hù)國(guó)家安全，中國(guó)以貫徹總體國(guó)家安全觀為出發(fā)點(diǎn)，不斷推進(jìn)科技創(chuàng)新，通過出臺(tái)《全球人工智能治理倡議》《云計(jì)算服務(wù)安全評(píng)估辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等法律法規(guī)提升信息技術(shù)、人工智能等新興領(lǐng)域的應(yīng)用能力，以科技力量保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。除此，為了在當(dāng)前的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境中保障科學(xué)技術(shù)健康發(fā)展并依靠科學(xué)技術(shù)提高綜合國(guó)力，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》等法律法規(guī)，鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用研究，堅(jiān)持科技創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)中的核心地位，以此在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和（2）我國(guó)科技立法的顯著特點(diǎn)首先，我國(guó)科技立法始終堅(jiān)持以保護(hù)國(guó)家安全為中心，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新之余凸顯人本關(guān)懷。一方面，我國(guó)逐步落實(shí)了對(duì)創(chuàng)新主體的權(quán)益保護(hù)，并通過進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)制度來保障科研自由。另一方面，在支持科研自由與創(chuàng)新的同時(shí)，我國(guó)將技術(shù)與人性的互動(dòng)作為思考規(guī)制問題的重點(diǎn)，始終沒有忽視技術(shù)發(fā)展可能帶來的對(duì)國(guó)家安全的挑戰(zhàn)，始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，這有助于避免我國(guó)科技立法陷入“技術(shù)理性”的盲區(qū)，為維護(hù)國(guó)家安全提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。其次，采用精細(xì)化設(shè)計(jì)的立法策略與多樣化的手段。面對(duì)技術(shù)更新?lián)Q代的速度與風(fēng)險(xiǎn)，以及數(shù)字技術(shù)綜合化、泛在化的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)正著力構(gòu)建一個(gè)以國(guó)家安全為考量重點(diǎn)的科技立法框架。一方面，制定了具有廣泛適用性和預(yù)見性的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)為提高立法的針對(duì)性、適用性和可操作性，我國(guó)正在探索豐富立法形式。另一方面，我國(guó)綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)治理等多種手段完善科技治理，強(qiáng)化國(guó)家安全。實(shí)踐中，以區(qū)塊鏈、過濾技術(shù)為代表的機(jī)制已通過事前控制和行為預(yù)防對(duì)版權(quán)保護(hù)產(chǎn)生了一定的效用，通過技術(shù)治理有利于提升監(jiān)管能力，確保國(guó)家安全在科技立法中得到充分考慮。并且，地方性立法的先行嘗試在促進(jìn)新興科技領(lǐng)域發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。例如，2023年11月江蘇省人大常委會(huì)審議通過促進(jìn)車聯(lián)網(wǎng)和智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的全國(guó)首部省級(jí)地方性法規(guī)，深圳市2023年1月通過我國(guó)首部細(xì)胞和基因產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)立法等。在強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全的背景下，這樣的“試驗(yàn)田”有助于我國(guó)探索更多可行的發(fā)展路徑，通過地方立法的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，可以在較小范圍內(nèi)測(cè)試效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，從而為全國(guó)性科技安全立法提供寶貴經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)政策的優(yōu)化和創(chuàng)新。在地方試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后，進(jìn)一步加強(qiáng)中央與地方在科技立法上的協(xié)調(diào)，使得地方在保持立法活力的基礎(chǔ)上與國(guó)家新興領(lǐng)域立法的步調(diào)一致，從而在全國(guó)范圍內(nèi)形成一個(gè)既有利于科技創(chuàng)新又能確保國(guó)家安全的立法環(huán)境。2.域外科技立法概況科技創(chuàng)新已成為國(guó)際戰(zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)，科學(xué)技術(shù)作為一國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略基石，域外各國(guó)均制定了一系列科技政策。回顧2023年世界的科技發(fā)展，為了確保本國(guó)實(shí)現(xiàn)技術(shù)主權(quán)，俄羅斯公布了《2030年前技術(shù)發(fā)展構(gòu)想》，主要目的是通過應(yīng)用本國(guó)研發(fā)成果確保俄羅斯實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立與技術(shù)主權(quán)；美國(guó)發(fā)布了《關(guān)鍵和新興技術(shù)（CET）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略》，提出將優(yōu)先發(fā)展對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家安全至關(guān)重要的CET子領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，包括通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、半導(dǎo)體、人工智能、量子信息技術(shù)等；英國(guó)擬打造“科技超級(jí)大國(guó)”，首次批準(zhǔn)CRISPR基因編輯療法；日本發(fā)布《宇宙空間安全保障構(gòu)想（草案）》，以日本國(guó)家安全保障戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，提出了宇宙空間安全保障的目標(biāo)。諸如此類，不勝枚舉，但足以窺出促進(jìn)新興技術(shù)的發(fā)展以及保障國(guó)家安全已成為各國(guó)的關(guān)注重點(diǎn)。縱覽國(guó)際科技立法趨勢(shì)，有一些寶貴經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒學(xué)習(xí)，具體而言：（1）強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用縱觀各國(guó)科技立法制度，大多都強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)的理念。雖然要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，但是政府的引導(dǎo)作用扮演著至關(guān)重要的角色，貫徹科技立法的各個(gè)環(huán)節(jié)。政府不僅需要制定具有前瞻性和系統(tǒng)性的發(fā)展戰(zhàn)略，還要扮演好監(jiān)管角色和組織角色，確保科技進(jìn)步的同時(shí)保障國(guó)家安全。比如韓國(guó)政府提出的重點(diǎn)行業(yè)優(yōu)先發(fā)展制度也體現(xiàn)出明顯的“政府主導(dǎo)”色彩，強(qiáng)調(diào)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，應(yīng)由政府先提出全國(guó)優(yōu)先發(fā)展的“重點(diǎn)行業(yè)”，并以此成為未來幾年重點(diǎn)研究和創(chuàng)新方向。除此，美國(guó)推出的《無盡前沿法案》也旨在改變當(dāng)前美國(guó)由私人部門主導(dǎo)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的思路，強(qiáng)化政府“大科學(xué)”體系的引導(dǎo)地位。由此看出，政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)和監(jiān)管職能是維護(hù)國(guó)家安全、保障科技發(fā)展符合國(guó)家戰(zhàn)略利益的關(guān)鍵。（2）監(jiān)管節(jié)點(diǎn)前置化區(qū)別于傳統(tǒng)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，新興技術(shù)的一大特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分布于各個(gè)周期上，這對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成了全新的挑戰(zhàn)。因此為了控制安全風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)紛紛進(jìn)行了一些嘗試，其中前置監(jiān)管介入點(diǎn)是一種常見做法。比如英國(guó)首創(chuàng)并為澳大利亞、新加坡等多國(guó)借鑒的監(jiān)管沙盒制度，即是將規(guī)制節(jié)點(diǎn)前置。按照英國(guó)金融行為監(jiān)管局的定義[3],“監(jiān)管沙盒”是一個(gè)“安全空間”，在這個(gè)安全空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以測(cè)試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營(yíng)銷方式，而不用在相關(guān)活動(dòng)碰到問題時(shí)立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。一方面，監(jiān)管沙盒機(jī)制有利于減低監(jiān)管的不確定性，“改變了傳統(tǒng)上監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間貓和老鼠關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管和創(chuàng)新之間不斷地雙向反饋互動(dòng)”[4]。另一方面，監(jiān)管沙盒有利于金融科技創(chuàng)新的深入，有效平衡了風(fēng)險(xiǎn)防控與創(chuàng)新發(fā)展的雙重需求。（3）鼓勵(lì)與保護(hù)并重為了發(fā)展新興技術(shù)，許多國(guó)家均重視制定鼓勵(lì)性和保護(hù)性的法規(guī)，以促進(jìn)新興技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。例如，日本通過修訂《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的變革，英國(guó)發(fā)布了《英國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》提出要激發(fā)創(chuàng)新，提升關(guān)鍵技術(shù)能力等。除此，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，各國(guó)還將數(shù)據(jù)等新創(chuàng)新要素納入法制軌道。同時(shí)，面對(duì)新技術(shù)發(fā)展可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)加快了科技倫理和新技術(shù)的規(guī)制立法，以防范科技風(fēng)險(xiǎn)并保障科技安全。由此可見，面對(duì)新興技術(shù)創(chuàng)新的需求和挑戰(zhàn)，全球科技立法呈現(xiàn)出鼓勵(lì)和保護(hù)并重的特點(diǎn)。我國(guó)科技立法未來展望與域外科技立法前沿相比，我國(guó)科技立法起步較晚，聚焦新興科技各領(lǐng)域、全過程的安全立法仍缺少系統(tǒng)性規(guī)定，相關(guān)立法模式和思路也仍在探索之中，仍有一些科技新興領(lǐng)域還在“無人區(qū)”。而且，近年來，科技無國(guó)界使得國(guó)際間技術(shù)交流增多，大國(guó)博弈急速升溫。隨著以人工智能、數(shù)字技術(shù)為代表的新一輪技術(shù)革命的興起，國(guó)際間技術(shù)交流合作增多。然而各國(guó)關(guān)于技術(shù)共享的態(tài)度有所差異，導(dǎo)致國(guó)際技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，并且實(shí)踐中已出現(xiàn)以國(guó)家安全為名行技術(shù)封鎖之實(shí)的趨勢(shì)。針對(duì)當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際科技立法的趨勢(shì)，強(qiáng)化針對(duì)基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新主體的立法保障；還應(yīng)對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行前瞻性探索，對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展過程中的潛在科技安全風(fēng)險(xiǎn)因素提前識(shí)別