城市黑臭水體治理的PPP探索

城市黑臭水體治理的PPP探索近年來，壓在地方政府身上的環(huán)保壓力持續(xù)加碼：大氣治理、黑臭水體和城市垃圾，應(yīng)當(dāng)是新聞報(bào)道中被提及最多的幾項(xiàng)。多年的粗放進(jìn)展導(dǎo)致的歷史欠帳，在“十三五”開頭要被清算。雖然到了冬季，新聞上最受關(guān)注的依舊是霧霾，但對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的，卻是黑臭水體治理。由于大氣領(lǐng)域面臨的主要問題，更多的不是技術(shù)問題而是管理問題，在當(dāng)前的國情下務(wù)實(shí)地把點(diǎn)源排放的達(dá)標(biāo)率做到及格，比大氣治理的技術(shù)研發(fā)重要得多。而城市的黑臭水體治理，卻要同時(shí)面臨各項(xiàng)技術(shù)和管理，甚至商業(yè)模式、交易界面和投融資等方面的綜合難題。黑臭水體PPP項(xiàng)目的基本模式，也是其最大的進(jìn)步，是以長期維護(hù)為基礎(chǔ)的斷面考核為中心的綜合績效考核要求為交易界面的第一要素。由于這個(gè)緣由，在PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方必需擔(dān)當(dāng)技術(shù)集成的要責(zé)，而恰恰從技術(shù)角度而言，黑臭水風(fēng)光臨的問題相當(dāng)簡單。筆者結(jié)合在海口黑臭水體治理項(xiàng)目擔(dān)當(dāng)組長參加評(píng)標(biāo)的閱歷，曾經(jīng)用“水利公司愛水沖、園林公司偏濕地、環(huán)保公司迷技術(shù)、排水公司玩地下”的順口溜表述了來自不同流派的投標(biāo)人的方案中各自的偏重，這也從一個(gè)角度體現(xiàn)了當(dāng)前黑臭水體治理在以“水環(huán)境、水資源、水生態(tài)”這三元關(guān)系平衡取舍上的難度，而這種難度又需要考慮每個(gè)城市甚至每條河流的不同環(huán)境，還要考慮不同時(shí)期不同氣候的影響，比如短期超大的降雨量對(duì)設(shè)施的沖擊。之所以有這四類不同的技術(shù)傾向，背后也有相關(guān)部委不同視角和其關(guān)聯(lián)緊密的專家的討論偏重，并以此影響到水利工程類中央企業(yè)和各地排水公司所參加PPP黑臭水體治理項(xiàng)目時(shí)的各自擅長。而園林公司和環(huán)保技術(shù)公司也更簡單從其在市場上所擅長的技術(shù)動(dòng)身，來組織整體的方案。但是，英雄不問出身，在最終要達(dá)到斷面考核標(biāo)準(zhǔn)的壓力前提下，無論哪個(gè)來源的企業(yè)都要面臨2017年底和2020年底兩個(gè)大考，都需要真正理解黑臭水體治理的內(nèi)在規(guī)律，支配好分布在岸上岸下、內(nèi)源外源的各治理要素之間的統(tǒng)籌關(guān)系和結(jié)合考核時(shí)間表的相關(guān)投資施工優(yōu)先級(jí)，并在長期維護(hù)中結(jié)合非技術(shù)的社會(huì)管理類要素與地方政府緊密合作，對(duì)上述挑戰(zhàn)，社會(huì)資本方需要在通過競爭獲得項(xiàng)目的喜悅中保持高度的壓力和充分的預(yù)備。在商業(yè)模式上，傳統(tǒng)以BOT模式進(jìn)展的社會(huì)資本，如何在邊界模糊、技術(shù)簡單、維護(hù)難度大、融資需求高、可運(yùn)營的傳統(tǒng)資產(chǎn)占比極低的項(xiàng)目背景下開發(fā)出適合自己的模式?為此企業(yè)也要面臨許多挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)污水廠BOT的PPP1.0模式可以按量計(jì)費(fèi)，可以簡潔按進(jìn)出水水質(zhì)進(jìn)行考核，相對(duì)在資本市場也被廣泛接受。而在海綿城市和黑臭水體這類PPP2.0類型的項(xiàng)目中，許多之前的習(xí)慣路徑已經(jīng)被顛覆。在這些問題中，有些屬于細(xì)節(jié)但是依舊很糾結(jié)的麻煩，比如稅收的問題;相對(duì)簡單的，比如政府在PPP項(xiàng)目中要求打捆有些“商業(yè)經(jīng)營性”資產(chǎn)(共享河道景觀改善后收益的收費(fèi)公園、餐廳甚至商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等)，會(huì)讓不少不具備這類力量的社會(huì)資本遲疑不決，緣由是政府對(duì)這部分商業(yè)運(yùn)作的空間的估量往往比社會(huì)資本樂觀得多，而由此導(dǎo)致政府付費(fèi)部分的預(yù)期無法統(tǒng)一。當(dāng)然，對(duì)于社會(huì)資本而言，最根本性的問題還是在付費(fèi)模式和保障上。在中央政府高強(qiáng)度的環(huán)境要求的壓力下，地方政府面對(duì)環(huán)保都面臨著巨大的資金缺口，PPP在中國的強(qiáng)融資屬性，使許多地方政府都盼望由社會(huì)資原來解決他們目前缺錢的問題。依據(jù)我們所把握的狀況，發(fā)達(dá)的一二線城市，資金相對(duì)充裕，在利用PPP來做黑臭水體治理上的樂觀性要弱于其他三四線城市，這是由于他們了解黑臭水體治理的難度，以及這種難度與PPP相結(jié)合所帶來的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。所以即便有發(fā)改委和財(cái)政部的大力推動(dòng)，在這些城市利用PPP治理黑臭水體的投資比例小于其他城市。而與此背離的是，社會(huì)資本作為墊資方參加黑臭水體治理，當(dāng)然從資金平安的角度所選擇的城市標(biāo)準(zhǔn)恰恰與其意愿相反，這也是許多黑臭水體PPP項(xiàng)目面臨落地難的緣由之一。與此同時(shí)，當(dāng)一些工程性企業(yè)從之前的BT轉(zhuǎn)型進(jìn)入PPP時(shí)，他們更盼望實(shí)行提高工程造價(jià)先期收回工程利潤的方式來實(shí)現(xiàn)自己的投資平安，而這種關(guān)注意點(diǎn)導(dǎo)致其更關(guān)注工程總額，更關(guān)注前期施工，那么這種傾向又與黑臭水體治理的系統(tǒng)簡單性(工程只是其中一環(huán))和結(jié)合前期充分調(diào)研和合理規(guī)劃支配長期維護(hù)的需求相背離。這些都對(duì)黑臭水體PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果帶來了困擾。因此，地方政府在實(shí)施黑臭水體治理的PPP項(xiàng)目中，需要對(duì)此有針對(duì)性措施，比如強(qiáng)化股權(quán)的鎖定和退出時(shí)間，前期方案比選階段留有足夠時(shí)間和評(píng)比權(quán)重，根據(jù)國家發(fā)改委所頒布的PPP導(dǎo)則的要求落實(shí)包含工程的招標(biāo)程序以達(dá)到預(yù)算掌握等要求。當(dāng)然，對(duì)于大量的黑臭水體PPP項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)的融資模式也需要調(diào)整。即便有上述針對(duì)性的措施，大部分的資金擔(dān)當(dāng)方其實(shí)是來自各大銀行或者一些明股實(shí)債的金融產(chǎn)品。這些金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在對(duì)黑臭水體PPP的理解和預(yù)備相對(duì)也不足，更多時(shí)候是看重背后的政府信用，或者干脆選擇盯緊企業(yè)的信用，后者導(dǎo)致了央企和國企在競爭中的融資優(yōu)勢。對(duì)于這方面是否會(huì)造成國進(jìn)民退在此不予置評(píng)，筆者只是想提示，在“河長制”、水十條的“末位公示”、住建部的信息公開措施等各種高壓政策下，假如社會(huì)資本所實(shí)施的黑臭水體治理工程未達(dá)到效果，2017年和2020年的兩次大考不能及格，必定會(huì)帶來政府付費(fèi)的延遲和扣減，而隨后傳導(dǎo)到金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)收賬款的平安。因此，簡潔的類似投融資平臺(tái)模式的放款習(xí)慣已經(jīng)不適用現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本類的環(huán)保公司的技術(shù)實(shí)力和口碑有充分的了解，對(duì)其所參加的項(xiàng)目的流程規(guī)范性、方案科學(xué)性和協(xié)議的嚴(yán)謹(jǐn)性充分調(diào)研，才能確保貸款資金的平安。<imgsrc=“/news/UploadFile/201702/2017020411083226.jpg”alt=““width=“644”height=“180”/最終，這些海綿城市和黑臭水體PPP項(xiàng)目，以及財(cái)政部聲稱的2017年開頭將強(qiáng)制實(shí)施污水處理和垃圾焚燒的PPP的舉措，都在深度轉(zhuǎn)變城市污水處理和環(huán)保的產(chǎn)業(yè)格局。各地政府所掌握的傳統(tǒng)水司如何生存和抓住機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身進(jìn)展?各類中小環(huán)保技術(shù)企業(yè)(民企居肯定優(yōu)勢)如何與國企巨頭和上市公司綻開合作?傳統(tǒng)的水務(wù)投資公司如何在與中央企業(yè)工程公司和園林上市公司的競爭中守住自己的優(yōu)勢陣地?各類環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用和百花齊放如何能夠達(dá)到環(huán)境效果的最終改善和生態(tài)化的目標(biāo)?被定位為戰(zhàn)略新興