民事執(zhí)行難問題研究分析 法學專業(yè)

摘要自上個世紀80年代，民事“執(zhí)行難”問題便困擾我國人民法院。近幾十年來，雖然我國司法改革的步伐從未停止，但就最高人民法院每年公布執(zhí)結數(shù)據(jù)來看，收到的成效甚微，人民群眾的反映仍是不滿意，本文就基于此出發(fā)，探討民事“執(zhí)行難”的成因與對策等問題。本文分緒論、民事執(zhí)行難概述、民事執(zhí)行難原因分析與解決民事執(zhí)行難的對策四章。本文的第一章緒論，筆者對國內外民事執(zhí)行研究的現(xiàn)狀簡單的做了評述；本文的第二章，筆者首先提出了對民事執(zhí)行難的理性界定方式，接下來，筆者歸納總結了21世紀新形勢下，民事執(zhí)行難的表現(xiàn)形式；本文的第三章，筆者從立法、司法、執(zhí)行環(huán)境三個方面剖析了造成民事執(zhí)行難的原因，其中執(zhí)法環(huán)境的原因包括地方保護主義與社會誠信意識缺失兩部分內容；本文的第四章，筆者有針對性地提出了解決民事執(zhí)行難的對策，即盡快出臺強制執(zhí)行法、改革執(zhí)行體制與改善執(zhí)法環(huán)境。關鍵詞：執(zhí)行難；表現(xiàn)；原因；對策TheStudyOntheDifficultyofCivilExecutioninOurCountryAbstractSincethe1980s,theDifficultyofCivilExecutionproblemplaguedourpeople'scourt.Inrecentdecades,althoughthepaceofjudicialreforminChinahasneverstopped,thesituationreceivelittlesuccessandthepeopleisstillnotsatisfiedfromannualdataontheimplementationofviewpublishedbytheSupremePeople'sCourt.Basedonthesituation,thearticleistoexplorethecauses,countermeasuresandotherissuesincivil"difficultimplementation".Thisarticleisdividedintofourparts:introduction,thedifficultyofcivilexecution,thedifficultanalysisofcivilexecutionandthecountermeasurestosolvethedifficultimplementationofcivilaffairs.Inthefirstchapter,theauthorbrieflyreviewsthecurrentsituationofcivilexecutionresearchbothathomeandabroad.Inthesecondchapter,theauthorfirstputsforwardtherationalwaytodefinethecivilimplementationdifficult,thensumsupthenewsituationinthe21stcentury,theimplementationofcivildifficultform.Inthethirdchapter,theauthoranalyzesthecausesofcivilenforcementfromtheaspectsoflegislation,judicatureandexecutionenvironment.Thereasonsoflawenforcementenvironmentincludethelackoflocalprotectionismandsocialsenseofhonesty.Inthelastchapter,theauthorputsforwardthecountermeasurestosolvethedifficultimplementationofcivillaw,thatistoIntroducethe

enforcementlawassoonaspossible,reformtheimplementationofthesystemandimprovethelawenforcementenvironment.KeyWords：theDifficultyofCivilExecution；Performence；Causes;Solutions目錄摘要 IAbstract II1緒論 11.1研究背景及意義 11.1.1研究背景 11.1.2研究意義 21.2文獻綜述 21.2.1國外研究現(xiàn)狀 21.2.2國內研究現(xiàn)狀 31.2.3國內外研究現(xiàn)狀評價 41.3研究內容、思路、方法 51.3.1研究內容 51.3.2研究思路 51.3.3研究方法 52民事執(zhí)行難概述 62.1民事執(zhí)行難概念辨析 62.2民事執(zhí)行難表現(xiàn)形式 72.2.1被執(zhí)行財產難尋 72.2.2應執(zhí)行財產難動 82.2.3涉政府案件難執(zhí)行 82.2.4刑事附帶民事案件難執(zhí)行 83民事執(zhí)行難的原因 103.1立法體制問題 103.1.1原則性規(guī)定多,可操作性差 103.1.2立法滯后,適用漏洞多 103.1.3法律法規(guī)相互沖突 103.1.4刑民結合粗糙 113.2執(zhí)行體制問題 113.2.1缺乏統(tǒng)一的管理體制 113.2.2審執(zhí)配合不協(xié)調 123.2.3執(zhí)行權配置過于集中 123.2.4執(zhí)行隊伍力量不足、素質不高 133.3執(zhí)法環(huán)境的原因 133.3.1地方保護主義作祟 133.3.2社會誠信意識缺失 144解決民事執(zhí)行難的對策 154.1盡快出臺《強制執(zhí)行法》 154.1.1單獨制定《強制執(zhí)行法》的必要性 154.1.2《強制執(zhí)行法》應確立的原則 164.2改革執(zhí)行體制 184.3改善執(zhí)行的外部環(huán)境 204.3.1司法“去地方化” 20結論 23參考文獻 24致謝 251緒論1.1研究背景及意義1.1.1研究背景民事執(zhí)行是民事訴訟程序的最后一個環(huán)節(jié)。《民事訴訟法》自1991年公布實施以來,兩次修訂,并在2015年由最高人民法院重新解釋,民事審判程序得到重大改進,但在各級人民法院的實際執(zhí)行工作中,卻出現(xiàn)了許多亂象。1988年，最高人民法院在第七屆人民代表大會上做工作報告時指出，“執(zhí)行難的狀況仍在繼續(xù)發(fā)展”。1996年,在超職權理念的支配下,全國范圍內流行"抓人促執(zhí)",即通過違法拘留被執(zhí)行人的方式來強制償還債務。這種超規(guī)范的執(zhí)行方式,第一,違法拘留侵害了被執(zhí)行人憲法所賦予的人身自由;第二,以實現(xiàn)債權人債權為最終司法目標,把債權人的債權風險轉移到法院身上,使法院成為眾矢之的。1996——1998年,地方保護主義盛行,當?shù)氐募{稅大戶成為了重點保護對象。"法院執(zhí)行本地企業(yè)前首先要請示當?shù)攸h委和政府領導,經允許后才能執(zhí)行。"外地法院來本地查封、扣押，當?shù)毓矙C關以"搶劫"理由圍追執(zhí)行法官,追回執(zhí)行財產并返還被執(zhí)行人。執(zhí)行工作難的重要原因之一——地方保護主義,由此蔓延。1999年3月,最高人民法院決定在全國范圍內開展以清理執(zhí)行積案為主要內容的"執(zhí)行年"活動;參見《最高人民法院關于開展“執(zhí)行年”活動的通知》法發(fā)([1995]5)號。2008年,中央政法委和最高人民法院聯(lián)合發(fā)文，決定開展為期11個月的"執(zhí)行大會戰(zhàn)"活動;2009年,最高人民法院要求繼續(xù)開展清理積案活動，力爭用一到兩年的時間基本解決執(zhí)行積案問題。2016年3月,在第十二屆全國人民代表大會上，參見《最高人民法院關于開展“執(zhí)行年”活動的通知》法發(fā)([1995]5)號。另外，還有一個值得說明的現(xiàn)象是，2001年,我國出現(xiàn)了賣“判決書”的第一例，到2015年，數(shù)量已攀升到了14例，雖然賣者都聲稱賣的是“債權”，不是“法律文書”，但這判決書"市場化"現(xiàn)象的出現(xiàn)也從側面顯示出了我國生效法律文書得以實現(xiàn)的困難程度?？v觀自上世紀80年代以來我國的執(zhí)行工作,值得肯定的是,黨中央和各級人民法院做了大膽的嘗試和積極的努力。歷年的《最高人民法院工作報告》都指出了執(zhí)行難的問題并提出了解決思路，但執(zhí)行積案年年清理，年年又產生新的積案，反反復復、有始無終。這不禁引起我們的思考，究竟什么是執(zhí)行難？執(zhí)行難難在哪里？執(zhí)行難的出路又在哪里？1.1.2研究意義執(zhí)行難題的存在使得大量執(zhí)行案件積壓，人民法院生效法律文書所確認的債權得不到實現(xiàn)，債權人投入了大量的時間、精力、費用，卻只得到一張“法律白條”，這必將嚴重損害司法的尊嚴與公信力，更進一步講，案子結了事卻沒了，就容易發(fā)展成為社會上的不穩(wěn)定因素，影響和諧社會的構建。因此，司法實踐迫切需要新的思路、新的舉措以改變執(zhí)行困難的現(xiàn)狀。在我國《強制執(zhí)行法》尚處于起草階段、民事執(zhí)行基礎理論仍不完善的背景下,我們有必要對民事執(zhí)行的現(xiàn)狀做新的歸納總結，分析癥結所在，并嘗試提出有針對性的解決對策,以為深化我國司法體制改革助綿薄之力。1.2文獻綜述1.2.1國外研究現(xiàn)狀在民事執(zhí)行問題上,各國的立法體制與完善程度不同,實際執(zhí)行工作中產生的問題不同,各國訴訟法學者理論關注的熱點也就各不相同。要對國外民事執(zhí)行的研究現(xiàn)狀做一概括,首先就要了解不同國家法學研究的立法背景。大陸法系國家,以德國為例。德國沒有獨立的強制執(zhí)行法,其民事強制執(zhí)行制度由《德國民事訴訟法》、《德國強制拍賣與強制管理法》、《德國法院執(zhí)行員法》等構成,形成了較統(tǒng)一、嚴謹?shù)捏w系。德國法學理論界一般把民事執(zhí)行行為分為金錢債務的執(zhí)行和非金錢債務的執(zhí)行,根據(jù)不同的執(zhí)行標的,由法庭(法官)、司法官(Rechtspfleger,也譯為"司法助理員"),執(zhí)行員(Gerichtsvollzieher)。“2000年,德國共有法官20880名和司法輔助官14000名,執(zhí)行員的數(shù)量是4427名,執(zhí)行人員的數(shù)量明顯是不夠的,而且在不同地區(qū),執(zhí)行人員的數(shù)量也不均衡?！薄暗聡ㄔ簣?zhí)行人員每年執(zhí)行案件的數(shù)量差不多保持在900萬件,此外還有約400萬件的代宣誓保證案、450萬件送達委托,其中一半需要執(zhí)行人員親自送達。雖然近年來增加了人員編制,2000年至2004年,編制數(shù)量從4426個增加到4807個,增加了約10%,但仍未能從根源上解決問題。”景漢朝，盧子娟.執(zhí)行難及其對策[J].法學研究,2000(5)景漢朝，盧子娟.執(zhí)行難及其對策[J].法學研究,2000(5)英美法系國家的執(zhí)行權多具備司法權和行政權雙重性質,其司法權——執(zhí)行決定權體現(xiàn)出判決、裁定的中立性、邊緣性,其行政權——執(zhí)行實施權體現(xiàn)出司法行政管理職能,由行政機關行使,如調查、查封等措施。英國執(zhí)行體制的最大特色是"司法行政化"與"市場化"的并存。"在英國,民事執(zhí)行是一個行業(yè),執(zhí)行官是一個職業(yè)。"執(zhí)行官由高等法院大法官或者其指定的代表任命,但這種任命只是相當于頒發(fā)一個"執(zhí)照",執(zhí)行官在實踐中獨立的行使執(zhí)行職能,他們既可以雇傭沒有執(zhí)照的執(zhí)行員以他們的名義工作,也可以受雇于大型的執(zhí)行公司。這種"市場化"的執(zhí)行方式體現(xiàn)了審判與執(zhí)行的完全分離,并且通過市場的作用提升執(zhí)行的效率。美國對生效法律文書的既判力非常尊重,人民法院作出的裁判具有最為嚴肅的法律后果，故而美國法律賦予了民事強制執(zhí)行強大的權能,可以稱為是無條件的執(zhí)行。美國聯(lián)邦法院杰克遜大法官曾說:“我作的判決之所以是終結性的不可推翻的,不是因為我的判決正確,相反我的判決之所以正確,是因為我的判決是不可推翻的?！庇纱丝梢?，在美國，債權人的合法權益是首位的，至于債務人的基本生存權利，則有國家完備的社會保障機制承擔。此外美國執(zhí)行權釆用的是當事人主義原則,當事人自主決定所有執(zhí)行的程序和過程,債權人首先向作出裁決的訴訟法院申請執(zhí)行令,然后向有關行政機關申請由行政官執(zhí)行。但其弊端在于債權人無法獲得債務人的相關信息,這將導致執(zhí)行令狀無法準確送達債務人,從而造成執(zhí)行失敗。"在扣取被執(zhí)行人收入這一措施中,因為獲取信息的職責在債權人,債權人無法得知債務人的收入和雇主的信息,將導致這一措施無法適用。1.2.2國內研究現(xiàn)狀自20世紀80年代我國內地恢復法學研究開始至今,受長期的“重審判、輕執(zhí)行”的觀念的影響，相較于實體法學,我國程序法學研究發(fā)展速度較慢,但基于幾十年人民法院執(zhí)行工作難的大背景下,實踐迫切需要理論的創(chuàng)新,我國的學者、專家多年的研究,積淀了比較厚重的學術成果,為民事訴訟法學的進一步發(fā)展打下了基礎。就民事執(zhí)行權的性質問題上,傳統(tǒng)觀點認為,"司法執(zhí)行權是司法機關的一種職能權,人民法院的司法執(zhí)行權是保障法律文書實施的強制權",民事執(zhí)行權是司法權;近年來,民事執(zhí)行僅由法院實施的弊端逐漸顯露,學者們意識到民事執(zhí)行權中的具體實施權與執(zhí)行裁決權的差異——具體實施權具有確定性、主動性、強制性等類似行政行為的特點,由此"折中說"——民事執(zhí)行權具有司法權與行政權雙重屬性出現(xiàn)并逐漸發(fā)展成為主流。對民事執(zhí)行權性質的認定關系到對執(zhí)行權的分配問題。主張"雙重屬性"的學者同樣提出,設立單獨的民事執(zhí)行機構,獨立于審判機構,以對當事人的權利的實現(xiàn)起到更好的保障作用。就當下民事執(zhí)行工作存在的問題,1999年5月18日《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院"執(zhí)行難"問題的報告》將法院執(zhí)行工作困難情況歸納為"被執(zhí)行人難找,執(zhí)行財產難尋,協(xié)助執(zhí)行人難求,應執(zhí)行財產難動"四大難題,并指出"地方保護主義和部門保護主義作祟""法制觀念淡薄""執(zhí)法不嚴"三大原因,此后學者對執(zhí)行工作的總結大都圍繞這四大難題和三大原因,當然也不乏結合新世紀的新問題,揭露新原因,提出新建議。這一現(xiàn)象也從側面揭示當下執(zhí)行工作的頑疾,久治不愈,最高人民法院"用兩到三年解決執(zhí)行難問題"的莊嚴承諾需要各級法院的積極配合與辛苦努力。就完善民事執(zhí)行制度的的對策,國內學者借鑒國外較成熟強制執(zhí)行體制的經驗,結合國內"執(zhí)行難""執(zhí)行亂"的工作困境,主要提出以下四大建議:1.制定單獨的強制執(zhí)行法,"在立法上很多國家都采取了制定單獨法典的立法模式,單獨立法的模式有利于更加系統(tǒng)、更加規(guī)范的對執(zhí)行問題作出規(guī)定。"2.審判權與執(zhí)行權分離,"經法院審查準予執(zhí)行的具體強制實施,具有行政性質,不一定要由法院具體實施,交由基層政府或者行政機關實施,同樣能實現(xiàn)目標,是符合我國《行政訴訟法》、《行政強制法》基本法理的,沖破。"3.通過信息登記建立社會誠信體系,"正如德國的債務人名簿制度,可區(qū)分出某些不守誠信的公民。這就是通過信譽機制督促當事人自覺履行義務。"4.強化執(zhí)行檢查監(jiān)督,"權力必然導致腐敗,絕對的權力就必然導致絕對的腐敗",執(zhí)行機關權力過于集中,勢必會有損案件公正、高效的執(zhí)行,并會使生存在這種長期缺乏有效制約的環(huán)境中的執(zhí)行隊伍極易產生腐敗現(xiàn)象,導致執(zhí)行亂問題,而由于執(zhí)行機關威信的散失也會間接加劇執(zhí)行難。從權力制衡的角度來看,互相監(jiān)督有利于保證公正。1.2.3國內外研究現(xiàn)狀評價由上文總結的國內外對民事執(zhí)行問題的研究現(xiàn)狀來看,雖然不同法系的國家的強制執(zhí)行制度存在較大差異,但實際民事執(zhí)行工作中出現(xiàn)的問題,卻有共同之處,如被執(zhí)行人財產發(fā)現(xiàn)困難、執(zhí)行案件大大超過執(zhí)行人員的負荷、執(zhí)行權利過于集中帶來的腐敗問題等,但具體到中國國情,對于西方社會而言,我國在相當大的程度上是一種"他在",在民事執(zhí)行領域中存在著大量的"中國問題"。所謂"中國問題"就是在我國的特定的經濟政治社會環(huán)境下所產生的問題。這些問題雖然在我國被稱之為"問題",但是也許在國外的政治經濟環(huán)境中就算不得問題。比較經典的的一個中國問題就是前文所述的判決書"市場化",也就是判決確認的實體權利的轉讓與執(zhí)行主體擴張的現(xiàn)象,這就是在中國特定的執(zhí)行難得環(huán)境背景下而產生的特殊問題。因為這個問題在國外環(huán)境下根本不是問題,所以國外民事訴訟理論在探討和研究的過程中根本不會深入研究,更不必說生成成型的解釋理論了,然而,在中國國情中,這又是一個長期存在、亟待解決的普遍問題。"中國問題"在訴訟領域中比在實體法領域中要顯得格外突出,主要歸因于由于司法傳統(tǒng)、司法理念以及司法環(huán)境這三者之間的差異。除了前文所述"三難問題"以外,幾乎所有的重要理論中都存在"中國問題"。尤其是在當事人、調解、判決這些方面。而這些"中國問題"很難用國外的司法理論來進行合理的解釋,這種嚴峻的形勢就迫切的需要我們自身多進行實踐與思考。要在提出中國問題的基礎上,對這些問題充分的了解和認知,以得出成型的解釋理論來解釋這些問題,并提出合理化的解決建議。如果不積極聯(lián)系實踐,那么這些"中國問題"將變成永遠無法解決的疑難問題。1.3研究內容、思路、方法1.3.1研究內容民事"執(zhí)行難"問題長期存在是多種因素相互作用的結果。被執(zhí)行人誠信意識的缺失是最直接的原因，但從深層次上講，是由于我國立法、司法體制的不健全，這就是筆者研究的重點所在。本文撥開紛繁復雜的表象,探究其深層次的、隱藏在我國民事強制執(zhí)行體系之中的制度原因,并由此出發(fā),尋找完善我國民事執(zhí)行制度的對策。1.3.2研究思路本文從民事執(zhí)行的概念入手，探討了對民事執(zhí)行難的理性界定方式；然后筆者結合自身實習的經驗，并做了大量的統(tǒng)計工作，歸納總結出了民事執(zhí)行的“四大難題”；接下來,筆者從立法、司法、執(zhí)法環(huán)境三個方面剖析了造成當下執(zhí)行困境的原因;最后,針對我國民事強制執(zhí)行體制的缺陷,筆者提出了三大建議,并對其必要性與可行性進行了較充分的論證。1.3.3研究方法結合本文的研究內容與研究思路,筆者在寫作過程中主要采用了以下研究方法:一是文獻研究法,為解決民事執(zhí)行難的理性界定問題，筆者查閱了大量的國內外文獻，比較不同學者的定義方式，為本文的研究提供堅實的理論基礎；二是統(tǒng)計分析法，本文在民事執(zhí)行難現(xiàn)狀的表述上，結合了多地人民法院民事執(zhí)行情況，列數(shù)字、畫圖表，以給讀者一個形象、直觀的印象；三是理論與實踐相結合的方法，筆者結合自身在大連市中級人民法院實習的經驗，在探討民事執(zhí)行難的原因時，列明三大點筆者有切身體會的立法、司法和執(zhí)法環(huán)境上的不足之處；四是比較的研究方法，本文通過考察國外民事強制制度的構建，總結外國成功解決民事執(zhí)行“案多人少”“地方保護”的經驗，提出了三大解決民事執(zhí)行難題的對策。

2民事執(zhí)行難概述2.1民事執(zhí)行難概念辨析"執(zhí)行難"三個字雖從字面理解上不難,卻描繪了30年來中國司法界一個龐大復雜的難題。在司法實踐中,這一簡單話語的含義不斷被追加,已經成了一個籠統(tǒng)模糊的概念,不再是一清晰問題。本文要研究民事執(zhí)行難的問題首先需要對"執(zhí)行難"的概念有一準確的把握。對于民事執(zhí)行難,不同的群體從其各自的利益出發(fā),有不同的認識。債權人籠統(tǒng)地理解"執(zhí)行難",認為既然人民法院是糾紛的最終解決者,審判組織所做出的判決書、調解書、裁定等確認了其合法權益,執(zhí)行機構就應當全部予以兌現(xiàn),否則就是"空調白判",打"法律白條"。這也是社會公眾普遍理解的"執(zhí)行難",以債權人債權是否全部得到實現(xiàn)為唯一標準,無論造成債權實現(xiàn)困難的原因是債務人無履行能力還是具體執(zhí)行工作中的困難。尤其當下我國審判組織與執(zhí)行機構同屬法院系統(tǒng),加劇了債權人及社會公眾的這種認識。執(zhí)行人員理解執(zhí)行難,是指已進入執(zhí)行程序、本有條件執(zhí)行的案件,遇到某些困難與阻礙,如被執(zhí)行人暴力對抗、當?shù)卣母缮?、協(xié)助執(zhí)行人拒絕協(xié)助等,執(zhí)行工作無法進行下去。被執(zhí)行人確無財產可供執(zhí)行、無履行能力的案件,是根本不可能執(zhí)行的案件,不屬于"執(zhí)行難"。由執(zhí)行工作的實質出發(fā),執(zhí)行人員對"執(zhí)行難"概念的理解更為理性。民事執(zhí)行的實質是在債權人債權實現(xiàn)受阻的情況下,人民法院的執(zhí)行組織依法定程序,行使司法執(zhí)行權,強制債務人履行已發(fā)生效力的法律文書所確定的義務的活動。其局限性在于,這種公力救濟的方式是依申請的救濟,是事后的救濟。執(zhí)行人確無財產可供執(zhí)行的案件,即"執(zhí)行不能"的案件,是債權人從事民事活動所必然伴隨的經營風險導致的結果,這一風險,在當事人之間產生糾紛時存在,在審判時存在,進入執(zhí)行程序,仍然由債權人自身承擔,不能因為人民法院實施了事后救濟的措施,就將債權不能實現(xiàn)的風險轉嫁給人民法院,歸咎于人民法院"執(zhí)行難"。更進一步講,在筆者看來,界定民事"執(zhí)行難"應滿足以下三個條件:1.生效的法律文書已經過債務人自動履行的期間,民事執(zhí)行機構依債權人申請啟動執(zhí)行程序;2.被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產;3.執(zhí)行行為由于主客觀原因雖執(zhí)行終結但難度加大或未在法定期限內執(zhí)行終結。筆者通過反思的方式認識"執(zhí)行難",將"執(zhí)行不能"的案件排除在"執(zhí)行難"之外,著眼于人民法院在具體執(zhí)行工作中遇到的困難與阻礙,著眼于人民法院能通過加大投入、改變執(zhí)行方式等措施解決得了的執(zhí)行難題,避免法院承擔過多不應該的社會輿論壓力,有利于法院自身建設,維護司法權威和公信力。提及"執(zhí)行不能"的案件,這就涉及到三個問題:一是執(zhí)行不能的認定標準問題。相較于美國等社會保障體系成熟的國家，我國的民事強制執(zhí)行法律制度有明顯的保護債務人的傾向，對被執(zhí)行人用于滿足基本生活需求的財產設定的偏多，這與我國長期處于社會主義初級階段，社會救濟水平低，社會穩(wěn)定是首要目標有很大的關系；二是被執(zhí)行人財產發(fā)現(xiàn)的問題；三是我國《婚姻法》及司法解釋雖然明確了個人財產和夫妻共同財產的區(qū)別,但由于缺乏相應的配套機制,在實際執(zhí)行中無法對二者進行準確區(qū)分和析產。當然，確屬被執(zhí)行人無財產可供執(zhí)行的案件，應當依法終結，并建立“退出機制”，不能讓此類案件的信訪長期占據(jù)人民法院的執(zhí)行資源。2.2民事執(zhí)行難表現(xiàn)形式1999年,中共最高人民法院黨組在致中共中央《關于解決人民法院"執(zhí)行難"問題的報告》中將民事執(zhí)行工作開展的問題總結為被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產難尋、應執(zhí)行財產難動,協(xié)助執(zhí)行人難求四大難題。近些年來,最高人民法院不斷深化執(zhí)行體制改革,如推行失信被執(zhí)行人名單制度、網絡執(zhí)行查控系統(tǒng)、被執(zhí)行人財產申報制度,上述四大難題有的通過技術手段和部門協(xié)作得以緩解,有的仍是痼疾難除,此外,某些本次于這四大難題的問題也浮現(xiàn)出來,并上升為主要問題,筆者下就對民事執(zhí)行難的現(xiàn)狀做一總結。2.2.1被執(zhí)行財產難尋發(fā)現(xiàn)執(zhí)行財產是取得強制執(zhí)行效果的關鍵。在立法上,我國民事執(zhí)行財產發(fā)現(xiàn)的方式主要有三種,一是執(zhí)行機關依職權調查,二是申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人財產的線索,三是被執(zhí)行人報告自身財產狀況。但在實際操作中,除第一種方式,人員法院今年來通過完善網絡查控體系,取得較好的財產發(fā)現(xiàn)效果外,第二種方因申請執(zhí)行人大多無調查被執(zhí)行人財產狀況的能力,第三種方式因對被執(zhí)行人不報告或虛假報告財產狀況未明確規(guī)定法律責任,對發(fā)現(xiàn)可執(zhí)行財產所起作用較小。另外,即使效果較好的法院依職權調查手段,也存在較多問題,一是可查控的財產形式遠小于被執(zhí)行人的實際財產范圍,執(zhí)行人員目前可查詢到的執(zhí)行人的財產信息包括銀行賬戶、房產、車輛、股權等,但房產、車輛僅限于某一行政區(qū)域,被執(zhí)行人的實際財產確要廣得多,如現(xiàn)金,支付寶、微信賬戶,以被執(zhí)行人為受益人的保險產品,被執(zhí)行人購買的理財產品、典當業(yè)務等;二是現(xiàn)有技術手段無法規(guī)避被執(zhí)行人隱匿財產的行為,如借用他人銀行賬戶進行資金流轉,變賣企業(yè)財產所得款項以個人賬戶存儲,利用買賣、贈與、以物抵債等方式把房產轉移到他人名下,串通他人以民間借貸、買賣合同糾紛名義提起虛假訴訟使第三人參與分配等.2.2.2應執(zhí)行財產難動某些財產由于受法律法規(guī)制約較多,雖然從法理上分析仍具有執(zhí)行可能性,但在實踐中很難被執(zhí)行。如:一是住房公積金賬戶余額。住建部《住房公積金管理條例》第62條對住房公積金的提取條件作了嚴格限制,人民法院在執(zhí)行時往往只采取凍結賬戶的控制性措施,而無法扣劃。這樣的凍結措施就失去了實質意義;二是農村宅基地房屋。相對于城市,我國農村村民占有的財富較少,除房屋之外,大多數(shù)被執(zhí)行人并無其他財產可供執(zhí)行,但《土地管理法》第62條明確規(guī)定了農村宅基地的"一戶一宅"原則,農村村民出賣、出租住房后,便無再申請宅基地的權利。出于對作為被執(zhí)行人的農村村民生存權和社會穩(wěn)定的考慮,人民法院一般不會強制拍賣、變賣農村宅基地房屋,這就造成了涉農案件的難以執(zhí)行。需要注意的是,像預算內資金、人身保險基金、財政撥款、扶助金、撫恤金等專項資金,法律對其用途作出了嚴格規(guī)定,不能用來承擔經濟責任,屬于"不能執(zhí)行"的財產.2.2.3涉政府案件難執(zhí)行一是政府作為被執(zhí)行人的案件行政單位的預算內資金與預算外資金都屬于國家財政性資金,在涉及經濟糾紛時只能以自有資金清償債務,且為保證行政單位正常履行職能,最高人民法院批復禁止人民法院對行政單位的辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取執(zhí)行措施,這樣政府作為被執(zhí)行人時,可供強制執(zhí)行的財產是十分有限的。到2010年底,撫順兩級法院未執(zhí)結的政府機關作為被執(zhí)行人的案件總數(shù)為60件,執(zhí)行標的額總計1515.0747萬元。這些案件當中,案件跨越的時間從1995年至今,其中,積存年限為1—3年的案件有34件,積存年限3—5年的案件有11件,積存年限5—10年的案件有15件。二是政府干預執(zhí)行的案件像當?shù)氐凝堫^企業(yè)等特殊群體,法院強制執(zhí)行其財產直接涉及到當?shù)卣亩愂帐杖牒徒洕鲩L量,一些地方政府片面地從維護本地區(qū)利益出發(fā),往往以法院經費相威脅的形式對法院施壓,以言代法、以權壓法,下命令、寫條子、打招呼,干擾人民法院正常執(zhí)行工作的開展。2.2.4刑事附帶民事案件難執(zhí)行與普通的民事執(zhí)行案件不同刑事附帶民事訴訟的被執(zhí)行人大多犯故意殺人、故意傷害、搶劫、綁架等暴力型或經濟型罪名，一般以取得一定的金錢或財物為目的，身份多為外來務工人員，無固定職業(yè)和固定收入，經濟狀況較差，很少有可供執(zhí)行的財產。再加上到民事執(zhí)行程序時，被執(zhí)行人大多正在監(jiān)獄服刑甚至已被執(zhí)行死刑，申請執(zhí)行人的權益因被執(zhí)行人服長期刑罰而“減產”，被執(zhí)行死刑而“絕收”，這是刑事附帶民事案件執(zhí)行難的一個重要因素。此外,法官在審判時對附帶民事部分所作的判決是根據(jù)被告人給被害人造成的損害以及某些被告人的賠償承諾來考量的,并沒有考慮其后的執(zhí)行能力問題,帶來審執(zhí)的脫節(jié),為今后的執(zhí)行工作造成巨大的困難。以北京市通州區(qū)人民法院近五年刑事附帶民事案件的執(zhí)行情況為例，從結案方式來看，執(zhí)行完畢的比例為9.6%，強制執(zhí)行占1.2%，和解占4.8%，自動履行占49%，終結本次執(zhí)行程序占33.5%，其他結案方式占1.9%。實際執(zhí)結率和標的到位率均為15.5%。這些數(shù)據(jù)直觀清晰的表明了刑事附帶民事訴訟案件的執(zhí)行難問題。

3民事執(zhí)行難的原因從深層次上講,造成"執(zhí)行難"的原因十分復雜,如經濟體制轉型、政治文化因素等。具體地說,執(zhí)行法律制度不完善、執(zhí)行體制不健全、地方保護主義盛行、社會誠信觀念缺失等都是"執(zhí)行難"的直接誘因。3.1立法體制問題從民事執(zhí)行的立法體例上講,我國是混合立法的國家。人民法院民事執(zhí)行工作的法律依據(jù)散見于《人民法院組織法》,《民事訴訟法》、法規(guī)、司法解釋及最高院的執(zhí)行規(guī)定中,缺乏完整的法律體系,這造成法律適用上的許多問題,是導致了執(zhí)行難問題長期存在的最重要的原因。3.1.1原則性規(guī)定多,可操作性差限于法典篇幅的限制,有關執(zhí)行的法律規(guī)定在《民事訴訟法》中只有35條,卻涵蓋了從執(zhí)行的申請到終結的全部內容,如此少的條款,只確定了執(zhí)行的基本框架,列明了原則性規(guī)定,缺乏全面的、嚴格的規(guī)范要求,不僅適用起來可操作性差,而且給予了執(zhí)行人員較大的自由裁量權,容易造成權力的濫用;最高院制定的司法解釋、執(zhí)行規(guī)定雖然為執(zhí)行工作提供了具體的可操作的規(guī)則,但未上升到法律的層面,不具有立法的科學性、體系性、嚴謹性和相對穩(wěn)定性,難以成為全社會普遍遵守的行為準則。3.1.2立法滯后,適用漏洞多民事執(zhí)行的立法相對滯后,對于實踐中的新情況缺少確認規(guī)范,法律適用上的空白區(qū)域多。如,民事訴訟法只規(guī)定了常用的執(zhí)行措施,而實踐中,法院為求實效,摸索出了多種變通性新措施,如以物抵債、勞務抵債、以股權抵債、以租金抵債等,需要法律確認其效力。3.1.3法律法規(guī)相互沖突由于立法供給難以適應實際執(zhí)行工作的需要,最高人民法院出臺了一系列司法解釋、規(guī)范性文件以規(guī)范各級人民法院的執(zhí)行行為。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國現(xiàn)行有效的有關執(zhí)行的司法解釋有9個(不包含《民事訴訟法解釋》的"執(zhí)行程序"章),規(guī)定(通知)10個,復函批復等不少于183個。這些規(guī)范性文件雖然均出自于最高人民法院,但是其層次和效力存在較大差異,且頒布于不同的時期,難免會產生沖突,造成法律適用上的困難。如對執(zhí)行生效法律文書確定的債權金額，既有生效裁判文書明確判決事項和民事訴訟法第253條規(guī)定、最高人民法院關于遲延履行的司法解釋，又有最高人民法院和中國人民銀行等政府部門聯(lián)合下發(fā)的《海南工作會議紀要》及最高人民法院的批復，關于利息、罰息出現(xiàn)了相互矛盾、沖突的規(guī)定，本應依據(jù)規(guī)范性文件的層級確定適用標準確難以實現(xiàn)，損害了債權人的合法利益。如對被執(zhí)行人到期債權的執(zhí)行，民事訴訟法司法解釋雖作了法律規(guī)定，但是其與代位權仍存在一定的沖突需要明確解決3.1.4刑民結合粗糙《中華人民共和國刑法》第313條規(guī)定了拒不執(zhí)行判決裁定罪,2015年7月21日,最高人民法院發(fā)布《關于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》,該司法解釋列舉了三類八項拒不執(zhí)行判決、裁定的行為(對刑法第313條規(guī)定中的"情節(jié)嚴重"進行了細化),但由于存在以下兩個問題,實際上對拒不執(zhí)行人的外部約束是有限的,在加上民訴法本身規(guī)定的強制措施少、效力弱,更加劇了被執(zhí)行人違法成本低的問題。1.保護范圍有限。在司法實踐中,認定被執(zhí)行人轉移、隱匿財產僅限于判決、裁定生效后,但現(xiàn)實情況是,被執(zhí)行人在立案前甚至是在糾紛發(fā)生時就開始轉移、隱匿財產,由于缺乏法律依據(jù)以及取證困難,難以認定為拒執(zhí)罪。2.人民法院將"拒執(zhí)罪"案件移送公安機關后,公安機關決定不予立案的問題。刑訴法規(guī)定了在應當立案而公安機關決定不予立案時,檢察機關有責令公安機關立案的權力,人民法院將"拒執(zhí)罪"案件移送公安機關后,對公安機關不立案決定有異議的,法律沒有相關處理規(guī)定。實踐中發(fā)生以上情形,法院的做法有的通過人大監(jiān)督公安機關立案,有的通過檢察機關責令公安機關立案。但是這些做法都沒有法律依據(jù)。因此法律也應作出明確規(guī)定。3.2執(zhí)行體制問題1991年新修的《民事訴訟法》確立了我國執(zhí)行機構設置的"審執(zhí)分立"原則,即在法院內部設置與審判庭相對應的執(zhí)行庭,專門負責案件的執(zhí)行,隸屬于法院黨委領導。從理論上該模式能夠避免"審執(zhí)一體"模式下易滋生的司法效率低下與腐敗問題,更有利于提高審判、執(zhí)行的專業(yè)化水平。但由于該模式本身所存在的種種弊端,實踐中并沒有很好地改善"執(zhí)行難"困境。其具體表現(xiàn)如下:3.2.1缺乏統(tǒng)一的管理體制"執(zhí)行庭"模式下,上下級執(zhí)行機構的關系與上下級法院之間的關系是一致的——業(yè)務上的指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督,同一級別法院的執(zhí)行機構之間互不相干,這樣的管理方式也被稱為"平行管理"方式。在縱向上,上級對下級執(zhí)行機構制約不足,難以形成有效的合力,不利于上下聯(lián)動;在橫向上,執(zhí)行庭的工作難以擺脫地方和部門保護主義的干擾,涉及到異地執(zhí)行、委托執(zhí)行時,當?shù)厝嗣穹ㄔ捍蠖嗖慌浜?甚至包庇被執(zhí)行人。3.2.2審執(zhí)配合不協(xié)調"審執(zhí)分離"的理念被錯誤地理解為"審判人員只管審判,執(zhí)行人員只管執(zhí)行"審執(zhí)兩機構之間缺乏有效溝通的機制和平臺,再加上法院對審判人員的考核多側重于結案率、文書差錯率等可量化的指標,并直接與其年度績效工資和任職評價相掛鉤,這就造成了審判人員在工作過程中,更側重于有助于提升考核指標的工作,如提高案件結案率、降低文書差錯率等,而忽視對案件整體效果的考慮,致使案件中有可能影響執(zhí)行的問題集中在執(zhí)行階段爆發(fā)出來,由此產生"執(zhí)行難"的問題。1.像缺席判決、公告送達之類案件,在審理階段僅僅是完成了程序告知,離問題的實質性解決距離太大,執(zhí)行人員不僅要完成審判的后續(xù)工作,還要排解審理引發(fā)的新矛盾；部分案件在審理過程中便能獲取被執(zhí)行人的身份信息、財產信息,但審判人員注重案件安全的“移送”,忽略該類信息的收集，致使執(zhí)行法官要付出大量的精力查詢,執(zhí)行工作的難度加大、執(zhí)行效率低下。2.在審判過程中忽視對財產的保全,在當事人沒有提出財產保全或沒有能力提供擔保的情況下,就不主動依職權對財產采取保全措施,致使案件進入執(zhí)行階段時,被執(zhí)行人的財產已轉移殆盡,造成客觀上已無財產可供執(zhí)行;3.裁判文書質量低,輕視不影響主要事實判斷的情況,簡單的作證據(jù)堆砌,說理部分不突出爭議焦點、缺乏充分的論證,難以使義務人信服、自覺履行,而且審判人員在確定應賠償數(shù)額時只做公式化核算,而較少關注被執(zhí)行人的實際執(zhí)行能力，“模糊化”處理對案件執(zhí)行可操作性的表述，執(zhí)行起來遇到的阻力加大。3.2.3執(zhí)行權配置過于集中"審執(zhí)分立"模式下執(zhí)行權的具體運行方式是"一人包案到底",一個執(zhí)行案件自立案之后,從財產的調查、強制措施的決定與實施、被執(zhí)行財產的分配再到執(zhí)行款物的交付,完全由一個執(zhí)行員負責,當然從立法上,執(zhí)行中的重大事項,如追加被執(zhí)行人、案外人提出執(zhí)行異議、對仲裁或公證債權文書不予執(zhí)行、對被執(zhí)行人采取強制措施等,需要合議庭集體決定,但長期以來,合議制度流于形式,執(zhí)行員個人主導了案件的整個過程。這種獨任執(zhí)行的模式使執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權掌握在一個人手中,執(zhí)行權高度集中,雖然有承辦人熟悉案情、各執(zhí)行階段銜接比較流暢等優(yōu)勢,由于我國缺乏有效的監(jiān)督制約機制,執(zhí)行權實施的任意性大,瑕疵執(zhí)行、延期執(zhí)行問題突出,且極易滋生腐敗,1.當前執(zhí)行公開未得到落實、執(zhí)行過程不透明,當事人不了解法院的執(zhí)行工作,難以對執(zhí)行人員進行有效的監(jiān)督;2.立法上只規(guī)定檢察院對法院的執(zhí)行工作有檢查監(jiān)督的權力,但未規(guī)定具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式,且1995年最高人民法院曾明確批復,"人民法院為保證生效判決、裁定及其他法律文書的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中做出的裁定不屬于抗訴的范圍。"3.2.4執(zhí)行隊伍力量不足、素質不高1.我國每年的執(zhí)行案件呈爆炸式增長,而執(zhí)行人員的數(shù)量由于法院編制的限制,基本穩(wěn)定。據(jù)粗略統(tǒng)計,我國的執(zhí)行人員每年大概要執(zhí)行200件案件,撇開法定休息日,幾乎是日結一案的工作量,再加上某些難案、骨頭案、需出差的案子,執(zhí)行人員即使有"三頭六臂",面對如此"案海",也會"分身乏術"。2.《法官法》(2001修訂)第2條將法官定義為依法行使國家審判權的審判人員,沒有明確執(zhí)行員需取得法官資格,這就造成了實踐中執(zhí)行隊伍的構成紛繁復雜,有審判員、公務員、事業(yè)編、合同工等多種,無論從理論水平還是工作能力上,執(zhí)行人員整體上都低于審判人員。雖然最高人民法院明確提出要抽調應變能力強的優(yōu)秀的審判人員充實執(zhí)行力量，但執(zhí)行工作苦、累，少有審判業(yè)務骨干愿意調到執(zhí)行機構任職的例子。有的執(zhí)行人員法律素質較低,向申請執(zhí)行人要"辛苦費",否則就懈怠、拖延執(zhí)行。3.3執(zhí)法環(huán)境的原因3.3.1地方保護主義作祟最高人民法院前院長肖揚曾總結中國司法體制存在的三大缺陷,首當其沖的就是司法權力地方化問題。比如對被執(zhí)行人是本地企業(yè)的案件,找借口不受理,受理后片面強調要求申請人提供財產線索,以被執(zhí)行人無履行能力為由隨意中止執(zhí)行或對于外地法院委托執(zhí)行的案件不理睬、對要求協(xié)助執(zhí)行的案件不協(xié)助等。這一問題產生的原因有兩個:一是區(qū)域經濟的存在,自上世紀80年代以來,我國地方官員考核和晉升的標準就轉變?yōu)橐越洕冃橹?尤其是本地區(qū)的GDP增長量和稅收收人。因此,地方政府便盡其所能地招商引資,吸引大型企業(yè)來本地區(qū)投資。不同地區(qū)政府之間經濟利益和政治利益的競爭和博弈,導致"諸侯經濟"的現(xiàn)象日益突出,地方保護主義盛行。二是司法體制的設計原因。人民法院的人、財、物都控制在當?shù)卣?。我國《憲法》第三條規(guī)定,人民法院由同級人民代表大會產生,對其負責,受其監(jiān)督;人民法院活動經費由地方財政直接撥與,在財務上受制約。這樣一種司法制度的安排決定了地方司法系統(tǒng)難以擺脫地方政府的干擾,地方法院從某種意義上講已經成了"地方的法院"。3.3.2社會誠信意識缺失從認識論角度來探究民事判決執(zhí)行難的根本原因，主要是目前我國公民的法律意識比較淡薄。強化公民的法律意識才是確保法律有效執(zhí)行的思想保證?！皳?jù)相關報道稱，在國外的某些地區(qū)，民事案件的執(zhí)結率還沒超過20%，而社會輿論卻并沒有反映出執(zhí)行難這一現(xiàn)象。究其原因，在于國外的民事判決大多數(shù)都得到了自動地履行，很少有由于民事判決沒有得到履行而向法院申請執(zhí)行的情況發(fā)生?！迸c國外的這種情況相比，在我國民事案件的當事人幾乎很少有愿意自動地去履行法院的判決。由此可見，我國目前大多數(shù)公民并未形成較強的法律意識，因而很少有人愿意自動履行判決，在社會氛圍方面，也并未形成不履行判決是種可恥行為的價值觀。由于多年來封建社會的歷史文化遺留和現(xiàn)實情況的種種原因，目前，我國與西方發(fā)達國家相比仍然缺少一種自覺執(zhí)法守法的傳統(tǒng)。一些與法治思想相違背的意識思想，例如人治思想、特權思想、權利虛無主義、極端利己主義思想、本位主義、人情主義等仍然存在于大多數(shù)公民的意識中，并且根深蒂固的對多數(shù)公民的行為造成深遠影響。人們思想意識中的合法權利觀念不強，因而民事執(zhí)行訴訟要求也不積極這也正是社會成員的法律意識淡薄的體現(xiàn)。當公民自身的合法權益受到侵害時，公民自己卻并未及時地意識到對方行為是違法的，因而也就無法對民事判決的執(zhí)行作出良好配合。同時還存在著部分公民對相關法律知識的極度匱乏，部分公民對法律產生了片面理解，對法律抱有錯誤的評價和認知，這些情況都給民事判決的執(zhí)行帶來了更大的阻力。除了公民法律意識的問題，我國目前的執(zhí)行人員的素質也有待提高。執(zhí)法人員的文化素質不過關，對法律條紋的理解不夠，運用不恰當?shù)痊F(xiàn)狀都會使民事判決處理失當。甚至更有少部分執(zhí)法人員道德素質惡劣，不僅不能做到公正執(zhí)法，還以權謀私，這些惡劣行徑都會破壞執(zhí)法人員的整體形象，造成群眾不相信、不支持民事判決的執(zhí)行工作，對民事執(zhí)行的效果和效率造成了極大的負面影響。社會誠信的缺失是執(zhí)行難無法根本解決的深層次原因，大多數(shù)裁判要依靠強制執(zhí)行，被執(zhí)行人自動履行率很低。這是因為我國的社會誠信體系正處于剛剛起步階段，距建立起內容完整、信息準確的全國性公民、企業(yè)信用征信體系的目標還差得遠，公民的個人財產與企業(yè)實際的賬戶資產都處于相當不透明的狀態(tài)，如此就給欠債不還的“老賴”們洞開了方便之門，轉移資產，多頭開戶等規(guī)避執(zhí)行的手段層出不窮，而且雖然我國在2013年開通了“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺”，上“黑名單”的失信被執(zhí)行人限制其貸款與高消費等，但實踐中，由于缺乏房產、工商、金融、稅務等部門的聯(lián)動機制，限制“高消費”一定意義上只是宣誓性的，失信成本小，起不到應由的震懾作用。4解決民事執(zhí)行難的對策“執(zhí)行難”成因復雜，從根本上解決是一套系統(tǒng)的工程，制定詳盡完備的強制執(zhí)行法，是解決執(zhí)行難題的關鍵與基礎；改革執(zhí)行體制，是改善執(zhí)行工作的直接推力；改善執(zhí)行工作的外部環(huán)境，則是一項長期的工程，需要全社會力量的整合與積極參與。4.1盡快出臺《強制執(zhí)行法》4.1.1單獨制定《強制執(zhí)行法》的必要性鑒于“執(zhí)行難”問題的久治不愈和執(zhí)行立法上的諸多缺陷，全面完善執(zhí)行立法、加大執(zhí)行力度已成為訴訟法學界和司法實踐工作者的共識。但是如何完善，是在現(xiàn)行《民事訴訟法》的基礎上進行修改、增補還是制定單獨的《強制執(zhí)行法》，即在立法體例的選擇上，難以形成統(tǒng)一意見。雖然最高人民法院自2001年起便開始組織起草“民事強制執(zhí)行法草案”，人大常委也先后兩次將《強制執(zhí)行法》列入立法規(guī)劃，但至今并未取得實質性進展。（換言之，關于《強制執(zhí)行法》的制定，目前進行的多是準備、推動工作，正式的框架、立法的時間表以及路線圖都沒有敲定）故而，筆者認為，有必要對單獨制定《強制執(zhí)行法》的必要性做進一步的探討。第一,單獨制定《強制執(zhí)行法》，是基于審判與執(zhí)行性質不同、特點不同和價值取向不同的考量。胡家強宿寶華.解決執(zhí)行難問題的對策建議[M].中國海洋大學學報.2011(4)將民事強制執(zhí)行與民事訴訟規(guī)定在同一部法律之中,隨著研究的深入，民事訴訟傾向于被狹義地理解為民事審判，是確認當事人之間實體權利義務關系、解決民事糾紛的活動,而民事執(zhí)行是強制義務人履行生效法律文書確定的義務的活動。民事審判權是司法權，具有互動性、平等、中立、當事人主義、追求公正等特征，而民事執(zhí)行權一種相對獨立的，處于司法權與行政權邊緣的國家權力，具有單向性、不平等、強制性、職權主義、效率取向等特點。由此可見,執(zhí)行機構不能援引審判程序的規(guī)定來辦理執(zhí)行案件,也不宜將民事強制執(zhí)行納入《民事訴訟法》中，容易抹殺其獨特性胡家強宿寶華.解決執(zhí)行難問題的對策建議[M].中國海洋大學學報.2011(4)第二，單獨制定《強制執(zhí)行法》，是為適應實際執(zhí)行工作和統(tǒng)一法制的需要。強制執(zhí)行內容紛繁蕪雜，需要條文較多，現(xiàn)行《民事訴訟法》中，涉及到執(zhí)行的內容已占一定比例，再進行增補，將造成民事訴訟法典過于臃腫且比例失衡，不符合立法技術要求?；蛘哌x擇另一條路徑——“補丁式”修法，維持現(xiàn)有民事訴訟法典篇幅，轉而針對某一具體執(zhí)行工作作出補充性規(guī)定，則難以對關鍵性的、事關執(zhí)行工作全局的根本制度和程序，如逃避執(zhí)行的處罰措施、執(zhí)行和解問題等，作出系統(tǒng)而深入的規(guī)定。故而，通過體系化立法，對既有的規(guī)范性文件作系統(tǒng)的梳理，并去粗取精，能較好地克服這些弊端。表1:部分國家強制執(zhí)行條文數(shù)量統(tǒng)計西班牙德國奧地利日本民俗法典條文總數(shù)827條1066條599條400條強制執(zhí)行條文數(shù)第三編“強制執(zhí)行和禁令”，共231條第八編“強制執(zhí)行和禁令”，共242條《民事執(zhí)行法》，共402條《民事執(zhí)行法》，共198條比例/比值28%23%1.5:12:1第三，單獨制定《強制執(zhí)行法》，是出于順應世界立法趨勢的需要。1979年，日本頒布《民事執(zhí)行法》,1991年法國頒布《民事執(zhí)行程序法》,此后韓國俄羅斯等原本是混合立法的國家，又先后將民事訴訟法中的“強制執(zhí)行編”刪除，另外制定單獨的強制執(zhí)行法典，且至今為止，世界上從未出現(xiàn)由單獨立法轉為混合模式的相反例子?？梢哉f，強制執(zhí)行單獨立法是一種普遍的選擇。國外的強制執(zhí)行立法體系完整、內容充實,是我國完善強制執(zhí)行制度的很好的范例。近年來，隨著社會各界對民事“執(zhí)行難”問題的關注越來越多，理論界對民事執(zhí)行理論的研究也越來越深入；實踐中，我國多年來的司法體制改革積累了寶貴的經驗，可以講，我國出臺單獨的《強制執(zhí)行法》面臨著難得的歷史機遇。4.1.2《強制執(zhí)行法》應確立的原則制定《強制執(zhí)行法》，在立足于我國的國情的基礎上，充分吸收和借鑒國外的先進的執(zhí)行理論成果和立法經驗，進一步解放思想、實事求是，將執(zhí)行立法中的舊有觀念革除，從而能夠確立符合司法改革總體目標的立法指導思想和執(zhí)行理念。制定《強制執(zhí)行法》，除了要遵循我國人民司法的基本原則之外，還要遵循以下四項原則：（一）執(zhí)行申請原則是不是需要申請強制執(zhí)行，是取決于當事人自己的，他們有完全的自主權。這是對民事執(zhí)行的特殊規(guī)律的尊重，也是盡最大可能的對國家減少強行干預私權處分的體現(xiàn)。所以，應該取消現(xiàn)行的應當由審判員依照職權“移送執(zhí)行”的規(guī)定。必須依照當事人的申請，法院才可以依照職權進行強制執(zhí)行，但是，這一做法排除了法院自身追繳訴訟費用這個特殊情況。（二）執(zhí)行屬地原則我國的現(xiàn)行法律遵循“一審管轄”的原則，也就是說，執(zhí)行管轄權歸原作出裁決的一審法院所有。在本文之前，已經對這種做法的諸多弊端有所敘述。而執(zhí)行屬地原則，將被執(zhí)行人的財產所在地或者住所地作為案件執(zhí)行權的歸屬，這一做法不僅僅符合我國訴訟法中規(guī)定的“兩便”原則，還符合世界通行的做法。大多數(shù)國家，比如像法國、日本、德國，執(zhí)行的方式都是申請人向被執(zhí)行人的住所地的執(zhí)行官（執(zhí)達員）或者司法行政官申請。身為聯(lián)邦制國家的美國，其每一個州在法律規(guī)定的范圍內都是擁有主權的實體，在理論上，外州判決是不能夠被執(zhí)行的。所以，《美國聯(lián)邦憲法》規(guī)定，每一個州應當“充分信任”其他州的判決，并且按照其他州的原判內容，以本州法院的名義，做出新的判決和執(zhí)行。除非遇到及其少數(shù)的例外情形，都不能離開原判例來審查原訴訟的經過。對于外州聯(lián)邦法院做出的判決申請本州聯(lián)邦法院執(zhí)行這一問題，只需要向本州的法院登記，就可以執(zhí)行。在美國這個聯(lián)邦制國家內都不存在“委托執(zhí)行”的問題，那么在身為社會主義的法制統(tǒng)一的我國，無論在理論上還是在實際操作中，異地執(zhí)行法院判決都不會出現(xiàn)任何問題。對于擔心因為實行“屬地原則”而帶來地方保護主義這一問題上，是無據(jù)可依的。多年的司法實踐證明，遏制地方保護主義，采取“一審管轄”的方式是沒有任何意義的。執(zhí)行管轄與解決法院內外部地方保護主義毫無關系，想要遏制，只能依靠社會的綜合治理。（三）執(zhí)行權專門行使原則在明確了界定執(zhí)行權的基礎上，由執(zhí)行機構專門行使實行執(zhí)行權，是改革當前存在的形式上“審執(zhí)分離”和實踐中“審執(zhí)合一”的情況的根本途徑也就是說，分離財產保全、先于執(zhí)行的決定權和執(zhí)行權，獨任法官或者合議庭行使決定權，執(zhí)行機構行使執(zhí)行權。與此同時，在審判案件的過程當中，禁止“連審帶執(zhí)”和“審執(zhí)合一”。除非當事人自身愿意履行，為了維護法官居中裁判的中立地位，以防止審判權與執(zhí)行權的混同與相互之間的擴張，獨任庭法官或者合議庭，不能以任何理由或者方式強制當事人履行其義務。與《民事訴訟法（試行）》相比較來說，現(xiàn)行的《民事訴訟法》在審判程序中移除財產保全與先于執(zhí)行，納入到總則部分，無論是在觀念上還是在立法技術上，都進了一大步，但是，在強制執(zhí)行法或者執(zhí)行程序內仍然列入了財產保全與先于執(zhí)行。大約在九十年代初期，日本頒布了《民事保全法》，對民事訴訟的保全程序作了專門的規(guī)定。執(zhí)行權分別行使原則依據(jù)“分權制衡”的理論，把執(zhí)行權中的決定權（包括執(zhí)行爭議事項裁決權）、執(zhí)行實施權以及財產處置權，分別歸屬于不同的主體。為了防止權力的過于集中與濫用，在執(zhí)行機構內部形成相互制約機制。由于我國的強制執(zhí)行理論欠發(fā)達，所以，在《強制執(zhí)行法》的制定過程當中，應當充分借鑒國外的立法經驗與理論成果，對于執(zhí)行的主客體、執(zhí)行名義等作出相應的明確的規(guī)定，對于不同的執(zhí)行標的，例如：財產交付請求權、金錢債務、作為或者是不作為，確定不同的執(zhí)行方式與程序，學習借鑒國外的“執(zhí)行令”與“執(zhí)行令狀”，改革執(zhí)行法律文書的體制，用以強化執(zhí)行的威力。與此同時，針對現(xiàn)行執(zhí)法中的問題，應當對中止或者終結的條件與程序進行進一步嚴格的規(guī)定，對執(zhí)行案件的執(zhí)行期限進行進一步的明確，加大處罰不履行或者拒不履行裁判文書確定義務的被執(zhí)行人和負有協(xié)助執(zhí)行義務案件人的力度，用以維護強制執(zhí)行的權威。4.2改革執(zhí)行體制在民事執(zhí)行機構的設置問題上，中國共產黨十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“完善司法體制，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點”，由此，審判權與執(zhí)行權的分離基本已成為共識，但兩者如何分離，《決定》并未明確指出，這就出現(xiàn)了探討的必要。對于“審執(zhí)分離”的模式，當下有兩種思路:一種是執(zhí)行權仍由法院行使，在法院內部深化審判權與執(zhí)行權分離的程度，簡稱為“法院內分”模式；另一種是將執(zhí)行權從法院中徹底地分離出來，交由司法行政機關或單獨設立的執(zhí)行機關行使，簡稱為“法院外分”模式。筆者認為，從邏輯上講，無論是“內分”還是“外分”，都能實現(xiàn)審判權與執(zhí)行權的徹底分離，都能起到很好的審判權制約規(guī)范執(zhí)行權運行的作用，但出于對執(zhí)行的效率和我國基本國情的考慮，“法院內分”模式是更為理性的選擇。首先，改革的條件方面。我國自2014年才在全國范圍內試點法院內部審判權與執(zhí)行權分離，長久的“重審輕執(zhí)”“執(zhí)行是審判的一部分”觀念影響下，進一步深化內分況且困難重重，另起爐灶、建立全新的執(zhí)行體制阻力必將更加巨大。而且，多年的司法改革也為“深化內分”模式積累了寶貴經驗，制度設計比較成熟；外分模式是基于對執(zhí)行權的學理分析及借鑒其他國家經驗得出的結論，在我國尚且缺乏實踐的基礎。其次，改革的成本方面，外分的改革方式需要的人力、物力、財力和社會成本巨大，包括但不限于1.三大訴訟法、法院組織法、法官法和一系列司法解釋等法律法規(guī)的重大修改；2.新的執(zhí)行機構的組建和運行；3.原有執(zhí)行機關人員的安置。這是目前我國執(zhí)行體制改革所不能承受的。最后，改革的效果方面。民事執(zhí)行權包括執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權兩種權能。執(zhí)行裁判權屬于司法性質的權能，也就是與審判權無異，如對執(zhí)行異議的處理，對妨害執(zhí)行行為的處罰，決定執(zhí)行中止、終結等；執(zhí)行實施權則屬于行政權性質，如財產調查，查封、扣押、凍結，處置等。我們討論將執(zhí)行權從法院中徹底分離出來，就必然涉及到是否將執(zhí)行裁判權也交由司法行政機關或者單獨設立的執(zhí)行機關行使的問題。如果交其行使，就會造成多頭裁判，破壞法制統(tǒng)一；如果不交其行使，則在執(zhí)行過程中一遇到需要裁判的事項，就必須將案件返回人民法院處理，這種案件的來回往返，光是交接工作就能讓法院和法院外的執(zhí)行機關“崩潰”，案件的“旅行”時間更會引起執(zhí)行申請人的極大不滿。綜上所述，筆者認為，不能將“審執(zhí)分離”簡單地等同于“行使審判權的機構與行使執(zhí)行權的機構相分離”，我國執(zhí)行體制的變革應立足于我國的傳統(tǒng)與基本國情，簡單地推倒、抄襲外國成功經驗都不可取。我們當下的工作重點應該是，在“法院內分”的模式下，實現(xiàn)執(zhí)行機構全國統(tǒng)一垂直領導，執(zhí)行職權合理配置，人員配備更具特點等等。一、建立跨行政區(qū)域的垂直管理機制。在最高人民法院設立執(zhí)行總局，高級人民法院設立執(zhí)行局，領導全國的執(zhí)行工作；根據(jù)區(qū)域需要，在高級人民法院設執(zhí)行局，可管轄2至3個省份的執(zhí)行案件；執(zhí)行局下設執(zhí)行分局，執(zhí)行分局下設執(zhí)行支局，分別管轄數(shù)個中級、基層人民法院的作出一審裁判的執(zhí)行案件。由此，執(zhí)行總局、執(zhí)行局、執(zhí)行分局、執(zhí)行支局之間形成了上下級垂直管理的模式，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領導、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一指揮，跨區(qū)域的設計更有利于破解執(zhí)行過程中的地方保護主義。二、將執(zhí)行裁判權與執(zhí)行實施權合理的配置給民事執(zhí)行機構。在執(zhí)行機構中平行地設立執(zhí)行一庭、執(zhí)行二庭與執(zhí)行綜合庭，其中執(zhí)行一庭行使執(zhí)行實施權，負責具體執(zhí)行；執(zhí)行二庭行使執(zhí)行裁判權，設置合議庭，負責執(zhí)行過程中程序的審查及被執(zhí)行人權利的保護，并監(jiān)督執(zhí)行一庭的實施行為；執(zhí)行綜合庭則負責材料報送、上傳下達等行政性事項。這樣的執(zhí)行權配置模式既保證了執(zhí)行權能完整的配備給了執(zhí)行機構，又能達到執(zhí)行機構內部合理運作，提高執(zhí)行效率的同時防止司法腐敗。三、加強審判與執(zhí)行的銜接。調整后的強制執(zhí)行體制應做到體系設計科學、程序銜接順暢，以調高執(zhí)行工作的效率。為盡量避免前文所提的審執(zhí)不協(xié)調問題的出現(xiàn)，則應整合法院的信息資源，建立起審判和執(zhí)行有效溝通的平臺，避免多頭工作、重復勞動。因此筆者認為，審判機構在案件審理過程中應調查被告人的財產狀況并開具清單附在卷宗中，案件進入執(zhí)行程序之后，執(zhí)行人員可以視需要調閱卷宗，以確立案件執(zhí)行的基本方向。

四、根據(jù)民事執(zhí)行權的運行規(guī)律配備執(zhí)行機構的人員。筆者認為應當在民事執(zhí)行機構內部配備執(zhí)行法官和執(zhí)行官兩種不同身份的人員，執(zhí)行法官負責執(zhí)行中需要裁判的事項，由具有審判職稱的人員擔任；執(zhí)行員負責具體執(zhí)行事項，筆者建議以司法警察為宜，因為警察權更具執(zhí)行力與強制力，更能保障法律在個案中得以實現(xiàn)。在具體的執(zhí)行案件中，實行主執(zhí)行法官負責制，由主執(zhí)法官對執(zhí)行員實施的查封、凍結、扣押等措施進行監(jiān)督，防止執(zhí)行的具體實施權過于集中。這樣，民事執(zhí)行機構的人員配備就與審判機構完全不同，體現(xiàn)了民事執(zhí)行工作的特殊性。4.3改善執(zhí)行的外部環(huán)境4.3.1司法“去地方化”十八屆三中全會《決定》要求：“推動省以下地方法院、檢察院人財物的統(tǒng)一管理”。具體地講，在財物供給方面，地方各級法院、檢察院的經費由省級財政部門統(tǒng)一劃撥，中央財政保障部分經費；在人事管理方面，司法人員的任免、升遷由司法系統(tǒng)專門委員會決定，人大常委會的任免權僅停留在《憲法》規(guī)定的程序性事項上。這種省級以下垂直領導的方式，一定程度上能避免執(zhí)行權的行使受到地方保護主義的干擾，而且可以保證執(zhí)行人員的薪資待遇，能夠促進司法公正，但同時筆者也認為，這種“半垂直的”“妥協(xié)性”的管理方式，涉及到平衡中央、省、市（縣）三級財政的問題，而且難以使執(zhí)行機構徹底擺脫受法院與地方政府“雙重”領導的現(xiàn)狀。因此，筆者建議，隨著省級以下人財物統(tǒng)一管理的逐步落實，應該進一步考慮由省級統(tǒng)管上升到中央統(tǒng)管，只有這樣，司法“地方化”問題才能在源頭上得到解決。一是在人事的任免上，黨中央選配和管理最高人民法院的黨委成員，上級人民法院黨委來主管各級地方人民法院機關的黨委成員，同時同級黨委來監(jiān)督地方司法機關黨委成員。二是在財物的供給上，應將人民法院的活動經費單獨列入國家預算，經由全國人大批準后，由國務院統(tǒng)一撥款，撥出的司法經費款項由最高法院統(tǒng)一進行管理和分配。實行人民法院由上到下的垂直管理體制，