“以水定產(chǎn)”驅動的黃河流域可持續(xù)水管理策略研究

一、前言

水資源短缺是長期制約黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵因素之一。隨著黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，破解流域水資源短缺與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾變得愈發(fā)迫切。推進黃河流域水資源節(jié)約和集約利用，將水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)（簡稱“四水四定”），其中“以水定產(chǎn)”是“四水四定”中最受關注的原則?；凇耙运óa(chǎn)”，構建黃河流域可持續(xù)水管理體系，是促進流域產(chǎn)業(yè)全面綠色轉型、實現(xiàn)流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的重要基礎。

“以水定產(chǎn)”的內(nèi)涵演變過程與我國水管理的宏觀戰(zhàn)略變化歷程密不可分?！笆濉敝痢笆濉逼陂g，我國發(fā)展的整體戰(zhàn)略導向是邁向綠色新發(fā)展理念，其中環(huán)境保護的總體目標由資源節(jié)約和環(huán)境保護成效顯著轉變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境質量總體改善；與總體目標對應的約束性指標，在用水總量控制的基礎上增加了水環(huán)境質量控制的定量指標?！笆奈濉睍r期，國家整體發(fā)展戰(zhàn)略進入高質量發(fā)展階段，環(huán)境管理總體目標上升為生態(tài)文明建設?，F(xiàn)有研究對“以水定產(chǎn)”中“水”“產(chǎn)”的認知和理解逐步加深，較多圍繞“以水定產(chǎn)”或“四水四定”實施過程中的現(xiàn)實問題、政策工具、實施路徑等方面展開。然而，關于“以水定產(chǎn)”中“定”所對應的科學問題及理論基礎、“以水定產(chǎn)”與“水管理”兩者之間的邏輯關系等，探討仍顯不足；在實踐層面，當前在黃河流域水管理體系中實施“以水定產(chǎn)”的具體路徑、重點及難點也尚不明晰。

文章通過辨析“以水定產(chǎn)”的概念內(nèi)涵及其與可持續(xù)水管理之間的邏輯關系，運用復合生態(tài)系統(tǒng)理論，提出“以水定產(chǎn)”的概念框架和實施技術路線，進一步研究黃河流域水治理策略的發(fā)展演變及水管理制度的變遷歷程，從管理體制機制等方面識別黃河流域“以水定產(chǎn)”實施存在的主要挑戰(zhàn)，最后提出黃河流域可持續(xù)水管理策略建議，以期促進對“以水定產(chǎn)”的科學認知并為“以水定產(chǎn)”制度實施提供參考。二、“以水定產(chǎn)”的內(nèi)涵及分析框架

（一）“以水定產(chǎn)”概念的提出及基本內(nèi)涵

通過檢索中國知網(wǎng)的知識元數(shù)據(jù)庫和梳理我國近年來與水管理相關的政策文件，研究發(fā)現(xiàn)，“以水定產(chǎn)”最早出現(xiàn)在水利部2002年發(fā)布的《開展節(jié)水型社會建設試點工作指導意見》中，其將“以水定產(chǎn)”界定為：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，使其與當?shù)厮Y源、水環(huán)境狀況相協(xié)調(diào)。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強城市節(jié)水工作的通知》，首次在國家政策文件中提到“四水四定”原則，并提出水安全、水生態(tài)和水環(huán)境相協(xié)調(diào)。2015年，國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）提出，合理確定發(fā)展布局、結構和規(guī)模，充分考慮水資源、水環(huán)境承載能力，并再次強調(diào)“四水四定”原則。此后，“以水定產(chǎn)”陸續(xù)被寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2015年）、《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》（2021年）、《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（2022年）等重要規(guī)劃文件，成為國家層面推動水資源可持續(xù)利用的重要政策導向。

學術界也對“以水定產(chǎn)”的內(nèi)涵進行了一系列探討。針對我國北方缺水地區(qū)的水資源可持續(xù)利用問題，作為該地區(qū)的水資源管理制度之一，“以水定產(chǎn)”被界定為按行業(yè)并參照國內(nèi)先進水平核定工業(yè)企業(yè)用水總量，工業(yè)企業(yè)必須在此定額水量條件下安排不少于國內(nèi)平均耗水水平下的生產(chǎn)量；針對城市水安全問題，“以水定產(chǎn)”被界定為以水來確定城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和規(guī)模，常用單位國內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)出的用水量作為衡量指標。隨著我國水管理相關政策體系的不斷完善，學術研究中對“以水定產(chǎn)”內(nèi)涵的解釋逐步豐富?！八钡姆懂爮脑缙诘乃Y源、水量屬性逐漸延伸到水資源、水環(huán)境、水生態(tài)及水災害等多重屬性；“產(chǎn)”的內(nèi)涵延伸到產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)空間布局等多個維度；“定”則體現(xiàn)為水對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的剛性約束作用和轉型升級的推動促進作用。在現(xiàn)有研究基礎上，文章將“以水定產(chǎn)”的內(nèi)涵界定為：在“四水四定”的原則下，以特定區(qū)域水資源、水環(huán)境及水生態(tài)承載力為剛性約束條件，綜合考慮區(qū)域內(nèi)的土地、能源等其他自然資源稟賦以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平，以生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同為最終目標，優(yōu)化調(diào)整區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構、規(guī)模及空間布局。

通過梳理“以水定產(chǎn)”概念提出的背景和應用場景，可以發(fā)現(xiàn)，“以水定產(chǎn)”既是我國水資源管理制度完善過程中出現(xiàn)的新要求，也是我國當前水管理的重要指導理念和編制各類涉水規(guī)劃的重要原則，更是推動水資源精細化管理、實現(xiàn)可持續(xù)水管理目標的落地舉措和方法論。

（二）“以水定產(chǎn)”與“水管理”的關系辨析

“以水定產(chǎn)”的提出及其內(nèi)涵的演變過程與國家宏觀水管理戰(zhàn)略變化密切相關。厘清“以水定產(chǎn)”與“水管理”兩者底層的邏輯關系，是在現(xiàn)有水管理體制下科學有效實施“以水定產(chǎn)”的基礎。然而，現(xiàn)有研究中“水管理”概念的使用紛繁復雜，且經(jīng)常與水資源管理、水治理等概念混用且不加區(qū)分。在實踐層面，水管理的概念可從不同維度進行界定，如根據(jù)水的屬性劃分，水管理可主要分為水資源管理和水環(huán)境治理；根據(jù)管理對象劃分，水管理可主要分為水資源的調(diào)度管理以及對取水、供水、用水、排水等部門的管理。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段人水關系的變化，我國水管理逐漸進入安全需求、經(jīng)濟需求和質量需求三者相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展階段。綜合“以水定產(chǎn)”的最新概念內(nèi)涵及我國水管理體系現(xiàn)狀，結合現(xiàn)代管理學領域的基礎理論，即“管理的基本形式是對人的管理”，文章總結提出了“以水定產(chǎn)”與“水管理”的邏輯關系（見圖1），以期理順水管理的主體、客體、手段及目標之間的關系。

圖1

“以水定產(chǎn)”與“水管理”的關系

水管理的主體是政府主管部門，主要包括國家發(fā)展和改革委員會、水利部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等相關國家和地方政府部門，統(tǒng)籌負責我國水管理相關制度的實施及監(jiān)督管理。水管理的主要手段包括水資源總量與強度控制，水環(huán)境質量改善，水生態(tài)保護等領域的政策、法律及市場調(diào)節(jié)等，其中“以水定產(chǎn)”是推動最嚴格水資源管理制度落地實施的重要手段之一。水管理的客體是各個取用水單位，包括取水、供水、用水和末端水處理等部門，其宏觀存在形式是社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。水管理的最終目標是通過水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌管理，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、規(guī)模和布局，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的協(xié)同，達到經(jīng)濟、環(huán)境與社會多目標協(xié)同的可持續(xù)發(fā)展。

（三）“以水定產(chǎn)”促進可持續(xù)水管理框架

“以水定產(chǎn)”作為推動可持續(xù)水管理的重要手段之一，在當前國家政策體系中占據(jù)重要地位，厘清現(xiàn)階段“以水定產(chǎn)”中“定”的關鍵技術及具體實踐途徑，意義重大。“以水定產(chǎn)”推動下的可持續(xù)水管理以經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的協(xié)同增長為根本目標，涉及政府、企業(yè)和公眾等多利益相關方，是涵蓋社會、經(jīng)濟與自然生態(tài)等多系統(tǒng)的復雜問題。為此，基于可持續(xù)水管理問題的本質屬性，結合“以水定產(chǎn)”與“水管理”的邏輯關系，文章選取社會?經(jīng)濟?自然復合生態(tài)系統(tǒng)理論，對水管理的關鍵要素、子系統(tǒng)以及各子系統(tǒng)間的相互影響和制約進行刻畫，提出了實施“以水定產(chǎn)”的概念框架與技術路線（見圖2）。圖2從多目標決策過程視角剖析“以水定產(chǎn)”的實施路徑，并充分體現(xiàn)社會?經(jīng)濟?自然復合生態(tài)系統(tǒng)理論強調(diào)的復合系統(tǒng)結構、功能及過程的生態(tài)整合。圖2

實施“以水定產(chǎn)”的概念框架與技術路線1.“以水定產(chǎn)”概念框架

“以水定產(chǎn)”概念框架集成了社會?經(jīng)濟?自然復合系統(tǒng)，3個子系統(tǒng)之間交互作用、相輔相成。具體來看，經(jīng)濟系統(tǒng)主要包含由第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)；社會系統(tǒng)由文化、體制和政策等組成；自然系統(tǒng)突出了水、能、土三大關鍵要素。3個子系統(tǒng)的交互作用概括為時、空、量、構、序5個方面，其中，時、空是基礎維度?！皶r”代表的是系統(tǒng)存在時間尺度的演化性；“空”是各系統(tǒng)在空間尺度上的地域差異性及多尺度性，包含產(chǎn)業(yè)的空間格局優(yōu)化與生態(tài)環(huán)境空間管控之間能否匹配的問題；“量”的具體表征包括資源環(huán)境承載力、水足跡、能源足跡、產(chǎn)業(yè)規(guī)模及人口規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模等；“構”的維度包含產(chǎn)業(yè)結構、人口結構、資源能源結構及社會管理結構等；“序”原指生態(tài)關系中的競爭序、共生序、自生序、再生序和進化序，而該概念框架中的“序”既包含經(jīng)濟發(fā)展系統(tǒng)與環(huán)境管理工作在縱向時間尺度上的先后次序性，也包含橫向空間尺度上的高低與先后的匹配協(xié)同。

社會?經(jīng)濟?自然復合系統(tǒng)中最為關鍵的是自然系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)，其中密切關聯(lián)的自然要素除水之外，還有能源和土地，同時能源和土地的開發(fā)利用又與水資源有著密切的直接與間接聯(lián)系。自然系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)間的互動反饋關系主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟系統(tǒng)依賴自然系統(tǒng)中的水、能源、土地資源，自然系統(tǒng)中資源的有限性成為經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展的剛性約束；同時經(jīng)濟系統(tǒng)的生產(chǎn)消費過程又向自然系統(tǒng)排放廢棄物和污染物，保證生態(tài)環(huán)境質量成為經(jīng)濟發(fā)展的重要約束。在社會?經(jīng)濟?自然復合系統(tǒng)中，社會系統(tǒng)的核心是人，人類演化發(fā)展逐漸積累形成的社會文化是決定人與自然關系的基礎；國家管理體制及政策也是社會系統(tǒng)的重要控制因素。

2.“以水定產(chǎn)”的技術路線

“以水定產(chǎn)”研究的科學問題及關鍵技術路線，如圖2所示。技術路線包括關系辨識、過程模擬、系統(tǒng)調(diào)控3個階段，由此形成了一個閉環(huán)的螺旋迭代過程，持續(xù)升級完善。在關系辨識至系統(tǒng)模擬調(diào)控過程中，應始終把握“時、空、量、構、序”的系統(tǒng)思維框架。

實施“以水定產(chǎn)”的關鍵問題是明晰水要素同產(chǎn)業(yè)、土地、能源等其他要素之間復雜的互饋關系。從多要素協(xié)同的系統(tǒng)視角，深入解析水管理問題涉及的復合生態(tài)系統(tǒng)中多要素、多主體之間復雜的相互作用關系及其背后的耦合作用機制，可為“以水定產(chǎn)”研究的過程模擬耦合模型構建及人水系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)控提供理論基礎。現(xiàn)有研究中的關聯(lián)分析維度逐步從單一要素研究拓展到多要素關聯(lián)研究；在多元素系統(tǒng)分析框架、協(xié)同效應分析及貿(mào)易關聯(lián)的環(huán)境影響評估等方面取得了一定進展。然而，已有研究中針對特定區(qū)域和流域的人?水系統(tǒng)中關鍵要素及重要互饋關聯(lián)的定量表征尚不多見。針對“以水定產(chǎn)”特定的研究問題，亟待開展的實證研究包括不同空間尺度的水資源環(huán)境經(jīng)濟核算、水?土?能?產(chǎn)等多要素耦合關聯(lián)分析及關聯(lián)機制分析。

在梳理復合生態(tài)系統(tǒng)中多要素關聯(lián)格局的基礎上，實現(xiàn)“以水定產(chǎn)”，還需要科學核定特定區(qū)域內(nèi)不同社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的約束強度。其中，資源環(huán)境承載力通常用來衡量區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展速度與規(guī)模受到的資源與環(huán)境的定量約束。相關資源承載力的研究從單因素承載力評價逐漸深入到強調(diào)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整合性、持續(xù)性和協(xié)調(diào)性的綜合評價?；趨^(qū)域水資源環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究可為區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉移等提供理論支持與政策參考。此外，區(qū)域資源環(huán)境承載力研究經(jīng)常與社會?經(jīng)濟?自然復合系統(tǒng)耦合模型研究密不可分。復雜系統(tǒng)耦合模型構建的難點在于準確清晰地刻畫各子系統(tǒng)之間的雙向反饋關聯(lián)、定量約束作用及不同情景下多系統(tǒng)耦合變化過程的動態(tài)模擬與決策支持，從而提高復合系統(tǒng)的耦合模型對社會經(jīng)濟系統(tǒng)的定量表征，通過對復合系統(tǒng)之間的動態(tài)演化過程進行真實模擬，有效支持可持續(xù)水管理的優(yōu)化決策。

“以水定產(chǎn)”中“定”的最終實施，是在水與其他自然要素共同約束之下，優(yōu)化調(diào)整社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的產(chǎn)業(yè)結構、規(guī)模及空間布局以實現(xiàn)社會發(fā)展、經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護多目標的均衡協(xié)同。在具體實施中，需要遵守水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載底線的剛性約束，在復合系統(tǒng)的耦合模型中綜合考量多要素、多過程的相互約束關聯(lián)，同時要處理好社會經(jīng)濟系統(tǒng)中不同利益相關方之間的沖突與合作的社會關系，最終實現(xiàn)復合系統(tǒng)中人水關系的優(yōu)化。針對復合系統(tǒng)多目標優(yōu)化調(diào)控問題采用到的研究方法有系統(tǒng)動力學、多目標優(yōu)化、驅動力?壓力?狀態(tài)?影響?響應（DPSIR）模型等。目前，針對特定區(qū)域或流域層面實現(xiàn)“以水定產(chǎn)”或“四水四定”定量優(yōu)化模型的案例研究仍有待深入探索。三、黃河流域水管理體系的發(fā)展演化

厘清“以水定產(chǎn)”的科學內(nèi)涵及關鍵技術問題，是保證其得以落地實施的前提，健全和完善的水管理體制與機制更是“以水定產(chǎn)”真正落地生效的根本保障。在“以水定產(chǎn)”及“水管理”的內(nèi)涵辨析基礎上，基于“以水定產(chǎn)”的概念框架與技術路線，文章進一步聚焦黃河流域水管理問題。為深入剖析當前黃河流域有效實施“以水定產(chǎn)”的關鍵難點，需要系統(tǒng)梳理流域水治理戰(zhàn)略演變及流域水管理制度變遷歷程，總結當前黃河流域的水管理體制框架，進而識別出“以水定產(chǎn)”驅動的流域可持續(xù)水管理策略。

（一）黃河流域水治理的戰(zhàn)略演變

黃河作為中華民族的母親河和中華文明的發(fā)源地，其水治理歷史是我國水治理歷史沿革的縮影。黃河流域水治理面臨的突出問題是整體上的水少沙多、水沙關系極不協(xié)調(diào)，其中黃河上中游黃土高原水土流失和水資源短缺形勢嚴峻，下游因泥沙淤積形成地上懸河，曾引發(fā)河口決堤，水災頻發(fā)。為持續(xù)應對黃河流域復雜多變的水患問題，黃河流域的治理水平隨著社會生產(chǎn)技術的進步和文明的發(fā)展不斷提升。

黃河流域的水治理戰(zhàn)略從最初的水患防治到水資源開發(fā)利用經(jīng)歷了漫長的演變歷程，這種整體上被動防洪的治理格局持續(xù)到中華人民共和國成立之后，并開始逐漸發(fā)生轉變。中華人民共和國成立后，我國工業(yè)化進程加快、生產(chǎn)力水平提升，防洪安全和糧食安全的民生需求更加凸顯。一方面，不同規(guī)模的水庫陸續(xù)規(guī)劃建成，黃河水治理戰(zhàn)略從過去被動式的水安全防治，轉變成主動籌劃的水安全控制及水資源調(diào)度管理。另一方面，社會經(jīng)濟的快速增長造成流域內(nèi)水資源的供需矛盾更加突出，同時大量的工業(yè)、農(nóng)業(yè)及生活污染物排放引起水體污染、缺水嚴重、水生態(tài)破壞問題疊加交織，流域水治理的復雜程度加劇。

治黃70余年來，黃河流域的水安全、水污染等問題得到了初步緩解。隨著我國社會主要矛盾的變化，黃河流域人與水的矛盾由過去的水安全、水資源供應不足轉向更高質量的水生態(tài)服務功能、水資源分布與經(jīng)濟發(fā)展格局錯位的新階段。

近10年來，國家針對黃河流域治理作出了一系列戰(zhàn)略部署，明確將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，推動黃河流域水治理進入系統(tǒng)綜合治理的新時代?！饵S河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了讓黃河成為造福人民的幸福河的指導思想，黃河流域水治理的戰(zhàn)略上升為建設幸福河，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護高度統(tǒng)籌的人水和諧目標。

（二）黃河流域水管理制度變遷

中華人民共和國成立后，我國水管理體制隨著水管理戰(zhàn)略的變遷而多次調(diào)整。整體戰(zhàn)略變遷趨勢是逐步加強水環(huán)境、水資源及水生態(tài)的統(tǒng)籌管理，水管理體制由分割管理逐步走向統(tǒng)一管理。在國家水管理體制變遷的大背景下，黃河水管理的流域管理與行政區(qū)域管理結合的制度建設逐漸完善。

黃河水利委員會是我國最早成立的流域管理機構之一，于1950年由中央政府決定成立，作為水利部領導直屬的事業(yè)單位，統(tǒng)一領導和管理黃河的治理與開發(fā)。1988年，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）指出，對水資源保護和開發(fā)利用具有管理權的機關有水利部、國家環(huán)?？偩帧⑥r(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家計劃發(fā)展委員會、國家電力公司、建設部、交通部和衛(wèi)生部等部門。該時期黃河的水管理體系呈現(xiàn)出“九龍治水”局面。在當時的管理體制中，水利部是流域水管理的主導部門。

在1998年的國務院機構改革中，水利部被明確為主管水行政的國務院組成部門，負責水資源統(tǒng)一管理和流域管理。2002年新修訂的《水法》首次規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，水資源管理開始從分割管理轉向統(tǒng)一管理。相比水利部主導的水資源管理，流域的水環(huán)境管理起步更晚，主管水污染防治的原環(huán)境保護部在黃河流域水管理相關的職能范圍有限。

在2018年的國務院機構改革中，原環(huán)境保護部發(fā)展為生態(tài)環(huán)境部，分散在多部門間的水環(huán)境管理職能集中整合到生態(tài)環(huán)境部，包括原水利部的編制水功能區(qū)劃、流域水環(huán)境保護職責以及原農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部等其他涉水管理部門的相關職責。

歷經(jīng)多次機構改革，我國“九龍治水”的管理體制問題雖得到很大程度改善，但是“水環(huán)境”與“水資源”兩項管理職能仍是分散在水利部與生態(tài)環(huán)境部兩個部門。專家學者呼吁多年的水量與水質統(tǒng)籌管理的目標仍未真正實現(xiàn)。

進入“十四五”時期，黃河保護立法工作進一步推動了黃河流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機制正式確立。流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制被正式寫入《黃河保護法》（2022年），該法律是黃河流域管理的第一部法律文件?！饵S河保護法》同時對水利部所屬的黃河流域管理機構、生態(tài)環(huán)境部所屬的黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構以及各級河湖長的主要職責都進行了詳細規(guī)定。流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制在《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》（2021年）中被進一步明確為：由中央推動成立黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展領導小組（領導小組辦公室設在國家發(fā)展和改革委員會）。綜合《黃河保護法》及《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》等黃河流域管理最新頂層設計方案，對新改革形成的黃河流域管理體制框架進行總結，如圖3所示。

圖3

黃河流域管理體制框架黃河流域綜合治理的工作機制為中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作機制。在中央統(tǒng)籌層面，由領導小組負責全面指導黃河流域治理戰(zhàn)略的實施，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大問題，推動流域內(nèi)保護治理工作統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。在行政管理層面，由國家發(fā)展和改革委員會、水利部、生態(tài)環(huán)境部及自然資源部等主要相關部門根據(jù)各自職責分工，聯(lián)合各省級人民政府負責流域管理綜合決策。在流域管理層面，主要由分布在省、市、縣各級層面的水行政主管部門設立的流域管理機構開展工作。其中，水利部直屬的黃河水利委員會主要負責流域防洪和水資源管理等方面的監(jiān)測、調(diào)度、監(jiān)督及溝通協(xié)調(diào)等工作；生態(tài)環(huán)境部的派出機構黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作；市縣層面設立的各級河湖長負責河湖管理保護相關工作，各級林長負責森林草原資源保護發(fā)展相關工作。

新確立的黃河流域管理和行政區(qū)域管理結合的管理體制針對跨區(qū)域和跨部門協(xié)調(diào)管理機制建設取得了重大突破，有利于促進黃河流域統(tǒng)籌綜合管理目標的落地實施。四、黃河流域實施“以水定產(chǎn)”面臨的主要挑戰(zhàn)

“以水定產(chǎn)”作為水管理制度體系中重要的管理手段之一，是推動我國水管理體系實現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)多水統(tǒng)籌管理，從粗放式管理向精細化管理轉變的實踐抓手。在當前的黃河流域水管理實踐中，“以水定產(chǎn)”原則的落地具體體現(xiàn)在流域和區(qū)域取用水總量控制、排污許可制度等方面。對于如何實現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)籌下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化和調(diào)整，尚處于研究階段，落地實踐中仍然存在管理體制不順、實施抓手缺乏、統(tǒng)計基礎工作不扎實等諸多難點。為了推動“以水定產(chǎn)”在黃河流域落地實施，依據(jù)“以水定產(chǎn)”促進可持續(xù)水管理的實施框架，發(fā)現(xiàn)當前黃河流域水管理體系下實施“以水定產(chǎn)”仍面臨以下主要挑戰(zhàn)。

（一）部門間管理體制統(tǒng)籌協(xié)同仍待優(yōu)化

“以水定產(chǎn)”的落地實施不能單純就水論水，其實施過程是涵蓋自然?社會?經(jīng)濟復雜系統(tǒng)的多維度、多要素、多目標的權衡問題。多維問題的解決涉及不同主管部門之間的合力協(xié)作，例如，在“三水”統(tǒng)籌管理過程中，由水利主管部門管理水資源，生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)籌管理水環(huán)境和水生態(tài)?？绮块T之間的協(xié)同合作不僅需要更高層級的管理機構擔任協(xié)調(diào)角色，更需要成熟的機制作為保障。雖然我國已經(jīng)明確由中央統(tǒng)籌推動建立黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，但是當前該協(xié)同機制的具體運作方式仍待進一步完善；黃河水利委員會作為流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障機制的流域管理機構，是水利部下屬單位，對平級甚至更高級別的主管部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，在實踐中難以充分發(fā)揮。

（二）人水和諧系統(tǒng)性社會效益仍待強化

水管理的最終目標是實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益與社會效益的協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展，流域水管理過程是涉及政府、企業(yè)、社會公眾等多利益相關方共同協(xié)作的聯(lián)合行動。然而，黃河流域目前的治理體系仍然是由政府主導的自上而下的行政管理模式。作為生態(tài)資源消費者的企業(yè)和社會公眾，參與度較低，獨立于政府內(nèi)部監(jiān)督體系之外的公民和社會監(jiān)督尚未實現(xiàn)，能夠反映社會公眾切實訴求的自下而上的有效反饋機制尚未形成。

（三）精細化基礎數(shù)據(jù)支撐能力亟待提升

黃河流域水管理的精細化管理，需要扎實的基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計、水資源水環(huán)境承載力分析及環(huán)境經(jīng)濟核算等作為支撐。目前，黃河流域的水管理基礎數(shù)據(jù)主要由水量數(shù)據(jù)和水質數(shù)據(jù)組成，且這兩類數(shù)據(jù)的共享工作目前仍未打通融合，在“時、空、量、構、序”維度的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)方面存在錯位與出入，難以適用于水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌管理。此外，整合分析經(jīng)濟與環(huán)境兩系統(tǒng)內(nèi)在互動關聯(lián)的關鍵是建立流域水資源環(huán)境經(jīng)濟綜合核算混合賬戶，然而由于當前我國用水調(diào)查統(tǒng)計與國民經(jīng)濟核算兩套體系尚難以結合，數(shù)據(jù)資料基礎薄弱的問題依然突出，流域層面的水資源環(huán)境經(jīng)濟核算研究成果也較為有限。黃河流域的經(jīng)濟?環(huán)境系統(tǒng)的取用水及排水等數(shù)據(jù)精度難以支撐流域空間尺度內(nèi)細分行業(yè)用水定額的精細化管理。五、“以水定產(chǎn)”驅動的黃河流域可持續(xù)水管理的發(fā)展建議

以“以水定產(chǎn)”作為重要抓手，完善黃河流域精細化水管理策略體系，是解決當前黃河流域水資源短缺主要矛盾、實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略目標的重要途徑。針對當前