國土資源法律法規(guī)解讀

國土資源法律法規(guī)解讀土地治理法律法規(guī)

一、土地治理法律歷史沿革

新中國成立后，我國十分重視土地治理立法，從1949年至今，土地治理立法大致能夠劃分為以下幾個時期：

（一）國民經(jīng)濟復原時期的土地治理立法（1949年－1952年）

這一時期立法的要緊特點是：廢止地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。

1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次通過了《中華人民共和國土地改革法》，明確要沒收地主土地，廢止地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。

（二）社會主義改造時期的土地立法（1953年－1957年）

這一時期立法的要緊特點是：確定了我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度和國家建設征用土地制度。

1954年公布施行了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定國家依照法律愛護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。國家為了公共利益的需要，能夠依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。

1955年11月9日，全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，社員的土地必須交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一使用。

（三）社會主義探究時期的土地立法（1958年－1977年）

這一時期立法的要緊特點是：進一步鞏固完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度和國家建設征用土地制度。

1957年10月18日，國務院全體會議第五十八次會議修正了《國家建設征用土地點法》，1958年1月6日，全國人民代表大會觀常務委員會第九十次會議予以批準。

1962年9月27日，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，規(guī)定生產(chǎn)隊范疇內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有，生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地，不通過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得戰(zhàn)用。要愛惜耕地。差不多建設必須盡可能地不占用或者少占用耕地。

（四）改革開放后的土地立法（1978年至今）

依照不同時期國家建設以及社會進展需要，這一時期能夠分為以下幾個時期：

1.1978年至1986年

這一時期立法的要緊特點是：進一步完善耕地愛護制度和建設用地征用制度，實現(xiàn)了都市土地國有化并嘗試推行國有建設用地有償使用制度，國家從此開始對土地資源全面加強治理。

1980年7月26日，國務院公布了《國務院關(guān)于中外合營企業(yè)建設用地的暫行規(guī)定》，中外合營企業(yè)用地，不論新征用土地，依舊利用原有企業(yè)的場地，都應計收場地使用費。

1982年2月13日，國務院公布了《村鎮(zhèn)建房用地治理條例》，規(guī)定村鎮(zhèn)建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、園地；凡是就地改造的，應充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)閑暇地。嚴禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地。

1982年5月14日，國務院公布了《國家建設征用土地條例》，規(guī)定國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直截了當向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營。國家建設征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得阻礙和阻止。

1982年公布施行了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定都市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和都市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，能夠依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

2.1987年至1994年

這一時期立法的要緊特點是：確立了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和國有土地有償使用制度，土地治理立法由側(cè)重于資源治理立法轉(zhuǎn)化到建立和培養(yǎng)土地市場，加強土地資產(chǎn)治理的立法。

1988年公布施行了《中華人民共和國憲法修正案》，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)能夠依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

1988年12月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議作出了《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地治理法〉的決定》，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓。國家依法實行國有土地有償使用制度。

1990年5月19日國務院公布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。

1990年5月19日國務院公布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。

1994年7月5日，全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過了《中華人民共和國都市房地產(chǎn)治理法》，在中華人民共和國都市規(guī)劃區(qū)國有土地范疇內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實施房地產(chǎn)治理，應當遵守本法。國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。

3.1995年至2003年

這一時期立法的要緊特點是：側(cè)重于對土地市場的規(guī)范和引導。

1998年12月，依照新的土地治理法的精神，國務院公布《中華人民共和國土地治理法實施條例》和《差不多農(nóng)田愛護條例》等配套法規(guī)。

1999年國土資源部以部令形式公布了《土地利用年度打算治理方法》、《建設用地審查報批治理方法》等部門規(guī)章。

4.2003年至今

這一時期立法的要緊特點是：與土地參與宏觀調(diào)控的要求相符合，側(cè)重以土地資源配置來促進國民經(jīng)濟的平穩(wěn)進展。

該時期制定的一系列法規(guī)、規(guī)章等都加強了土地參與宏觀調(diào)控的職能。2004年，國務院公布《關(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號，以下簡稱28號文），國土資源部頒布修訂后的《土地利用年度打算治理方法》和《建設項目用地預審治理方法》。2006年，國務院公布《關(guān)于加強土地宏觀調(diào)控有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），國土資源部再次修訂《土地利用年度打算治理方法》。2007年，修訂《都市房地產(chǎn)治理法》，國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》和《土地登記方法》。2018年，國務院出臺《土地調(diào)查條例》，公布《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2018〕3號）。此外，這段時刻還要緊出臺了《關(guān)于開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情形執(zhí)法監(jiān)察工作方案》、《國務院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地治理的通知》、《國務院辦公廳關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地治理的緊急通知》等國務院及部門規(guī)范性文件，促進房地產(chǎn)市場的健康進展。

二、現(xiàn)行土地治理要緊法律制度

（一）土地所有制

依照《憲法》和《土地治理法》規(guī)定，我國都市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和都市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。

國家土地所有權(quán)是指國有土地屬于全民所有，由國務院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)益。農(nóng)民集體土地所有權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法對其所有的土地享有的占有、使用、收益和處分，并排除他人非法干涉的權(quán)益。集體土地分三級所有，包括：村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。《土地治理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，能夠由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、治理；差不多分不屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，能夠由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、治理；差不多屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、治理。”

（二）耕地愛護制度

耕地愛護制度是我國土地治理的一項重要制度。該項制度要緊包括以下內(nèi)容：

一是確保耕地總量18億畝的目標。溫家寶總理在2007年的政府工作報告中強調(diào)，在土地咨詢題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤；并專門指出，一定要守住全國耕地許多于18億畝這條紅線。

二是實行耕地總量動態(tài)平穩(wěn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度打算，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定的期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?。省級人民政府是耕地總量動態(tài)平穩(wěn)的責任者，也是耕地開墾的組織者和監(jiān)督者。

三是實行占一補一制度。非農(nóng)業(yè)建設項目經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。

四是對差不多農(nóng)田實行專門愛護。《土地治理法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的差不多農(nóng)田的數(shù)量“應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。這是為保證我國耕地的質(zhì)量和差不多數(shù)量提出的要求。同時，依照第三十四條和第二十四條的要求，對差不多農(nóng)田要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，逐一地塊的劃區(qū)定界與愛護，并予以公告。

28號文件中規(guī)定：差不多農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。符合法定條件，確需改變和占用差不多農(nóng)田的，必須報國務院批準；經(jīng)批準占用差不多農(nóng)田的，征地補償按法定最高標準執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當?shù)刈罡邩藴蕡?zhí)行。禁止占用差不多農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或者“設施農(nóng)業(yè)”等任何名義，占用差不多農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。

五是運用經(jīng)濟手段愛護耕地。提高新增建設用地有償使用費標準，征收耕地占用稅、提高征地補償費標準、對違法用地的確需補辦手續(xù)的，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金等等，差不多上愛護耕地采取的經(jīng)濟手段。

（三）用途管制制度

一是土地利用總體規(guī)劃是落實土地用途管制的差不多前提。《土地治理法》規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，操縱建設用地總量，對耕地實行專門愛護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。另外，下級規(guī)劃應依據(jù)上一級規(guī)劃編制，建設用地總量不得超過上一級規(guī)劃的操縱指標，耕地保有量不得低于上一級規(guī)劃的操縱指標，確立了規(guī)劃體系的總體操縱作用。都市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的都市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，確立了土地利用總體規(guī)劃操縱建設用地總量的法律地位。規(guī)定城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。

從1987年至今，我國已先后實施了兩輪土地利用總體規(guī)劃，國土資源部成立以來，將土地利用總體規(guī)劃修編和實施作為實施《土地治理法》、加強土地治理專門是耕地愛護的重點工作之一，2004年啟動了第三輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。二是加強土地利用打算治理是實現(xiàn)用途管制的重要保證。土地利用年度打算，是指國家對打算年度內(nèi)新增建設用地量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。28號文件規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度打算實行指令性治理，跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用打算指標必須嚴格規(guī)范。改進農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度打算下達和考核方法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設項目用地和城、鎮(zhèn)、村的建設用地實行分類下達，并按照定額指標、利用效益等分不考核。2006年修訂了《土地利用年度打算治理方法》，進一步規(guī)范了土地利用年度打算治理。三是嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實現(xiàn)用途管制的關(guān)鍵。實行用途管制的關(guān)鍵是操縱農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。按照《土地治理法》的規(guī)定，不論是否需要征收土地，凡是進行建設占用農(nóng)用地，都應當?shù)谝晦k理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。《土地治理法》在上收征地審批權(quán)限的同時，承諾按規(guī)劃、打算，分批次申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，有利于市、縣政府主動地安排建設項目和集約用地。《土地治理法》還規(guī)定在規(guī)劃制定前已建的不符合規(guī)劃確定用途的建筑物、構(gòu)筑物不得重建、擴建，為最終實現(xiàn)規(guī)劃目標確定了過渡措施。（四）土地征收征用現(xiàn)在的征收，涵義同于原《憲法》和《土地治理法》中的征用，是指國家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有并給予補償?shù)男袨椤，F(xiàn)在的征用，是指國家為了公共利益的需要，依法強制使用集體土地，在使用完畢后再將土地歸還集體的一種行為，類似于臨時使用土地。征收和征用的共同點在于強制性。征收和征用，均僅依政府依法作出的征收命令、征用命令而發(fā)生效力，無須征得被征收、被征用的單位和個人的同意。征收和征用的不同點是：征收的實質(zhì)，是國家強行收買體壇發(fā)包人所有權(quán)，意味著所有權(quán)性質(zhì)的改變；征用的實質(zhì)，是國家強行使用集體土地，使用完畢再返還原集體，并不改變所有權(quán)性質(zhì)。二是關(guān)于征地審批程序?！锻恋刂卫矸ā泛汀锻恋刂卫矸▽嵤l例》規(guī)定了征地的審批程序，即征收土地應當由縣、市人民政府擬訂征收土地點案，經(jīng)省級以上人民政府土地行政主管部門審查后，報省級以上人民政府批準。報批時，必須有建設單位的用地申請，或都市建設用地開發(fā)方案、有關(guān)部門的批準文件、土地利用年度打算指標等，征收耕地的，還應當有耕地補充方案。具備了申請征收土地的條件，并按照規(guī)定的程序呈報，有批準權(quán)的人民政府方可批準征收土地。征收土地批準后，批準征地的人民政府的同級土地行政主管部門應當及時通知申請征地的縣、市人民政府，以便及時組織實施。在收到征收土地批準文件后，縣級以上地點人民政府應當將征收土地點案予以公告，并組織實施?？h級以上地點人民政府征收土地的實施機關(guān)，包括縣（市）人民政府，設區(qū)的市、自治州和省級人民政府，但一樣不是由人民政府直截了當實施，而是由地點人民政府的土地行政主管部門直截了當組織實施，辦理實施征地點案的具體工作，確定征收土地補償?shù)木唧w方案。依照法律規(guī)定，批準征收土地的方案應當在被征收土地的當?shù)赜枰怨?。征收土地公告的?nèi)容包括：征收土地的批準機關(guān)、征收土地的目的及用途、征收土地的范疇和面積、征收土地的補償方法、原土地所有權(quán)人及使用權(quán)人等。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?8號文件中還規(guī)定：在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。三是關(guān)于征地補償費。確定征地補償費標準的原則是：生活水平不降低，長遠生計有保證。《土地治理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，能夠增加安置補助費。然而，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。28號文件對征地補償作出了新規(guī)定：土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾軌蛴脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。（五）有償使用制度一是我國土地供應方式有劃撥和有償使用兩種方式。劃撥土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后，取得的國有土地使用權(quán)，或者經(jīng)縣級以上人民政府依法批準后無償取得的國有土地使用權(quán)。劃撥供地點式起源于打算經(jīng)濟時代，與我國打算經(jīng)濟體制相適應。新中國成立后，我國通過土地改革，建立了和打算經(jīng)濟體制相配套的單一的國有土地供應方式，即土地資源集中操縱在政府手中，任何用地都得通過行政劃撥。這種國有土地供應方式的實質(zhì)是高度集中、打算配置。目前，能夠適用劃撥方式的要緊有四類用地：國家機關(guān)用地和軍事用地；都市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。為嚴格限制劃撥方式供地，2001年國土資源部出臺《劃撥用地名目》（國土資源部令第9號），對適用劃撥的情形作出了具體的規(guī)定?！秶鴦赵宏P(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2018〕3號）進一步嚴格限定了劃撥用地范疇，要求及時調(diào)整劃撥用地名目。規(guī)定今后除軍事、社會保證性住房和專門用地等能夠連續(xù)以劃拔方式取得土地外，對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產(chǎn)業(yè)）、都市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極探究實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實行有償使用。目前《劃撥用地名目》正在進一步修改中。二是有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股。出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。租賃，是指國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)讓與土地使用者使用，而土地使用者按年度向國家繳納租金的行為。作價出資入股，是指將一定時期的國有土地使用權(quán)出讓金作價，作為國家的投資計作國家的股份。這種方式要緊是針對現(xiàn)有國有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)需要改制時適用。對企業(yè)新增用地，專門是征收土地后提供給用地單位使用的不能采納這種方式。三是出讓包括協(xié)議出讓和招標拍賣掛牌出讓。協(xié)議出讓，是指國家以協(xié)議方式將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。2003年《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第21號）中明確了協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的范疇，即：除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應當采納招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。招標出讓，是指市、縣人民政府國土資源行政主管部門（以下簡稱出讓人）公布招標公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗?、法人和其他組織參加國有建設用地使用權(quán)投標，依照投標結(jié)果確定國有建設用地使用權(quán)人的行為。拍賣出讓，是指出讓人公布拍賣公告，由競買人在指定時刻、地點進行公布競價，依照出價結(jié)果確定國有建設用地使用權(quán)人的行為。掛牌出讓，是指出讓人公布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，同意競買人的報價申請并更新掛牌價格，依照掛牌期限截止時的出價結(jié)果或者現(xiàn)場競價結(jié)果確定國有建設用地使用權(quán)人的行為。依照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，在政府供地中，商業(yè)、旅行、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓；經(jīng)營性用地以外的其他用途的土地供地打算公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采納招標、拍賣、掛牌方式出讓。為連續(xù)推進土地資源的市場化配置，2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中提出工業(yè)用地要制造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。為進一步嚴把土地“閘門”，切實加強土地調(diào)控，2006年《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）中明確要求工業(yè)用地必須采取招拍掛方式出讓。從而把工業(yè)用地納入了必須招拍掛出讓的范疇?！段餀?quán)法》第137條規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅行、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公布競價的方式出讓。從此競爭性方式配置土地從制度要求上升為法律手段。隨后，國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第39號），對11號令進行了修改，與《物權(quán)法》的規(guī)定相一致起來。招拍掛差不多上市場配置土地資源的有效方式，三者沒有優(yōu)劣之分，只是適用范疇有區(qū)不：在具體的批租活動中，土地行政主管部門應視國家產(chǎn)業(yè)政策、政府對土地的要求、土地用途、規(guī)劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。一樣而言，關(guān)于土地使用者和土地用途無專門限制，以獵取最高土地出讓金為目標的經(jīng)營性用地，應采納招標、拍賣或掛牌方式；關(guān)于除獵取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制，僅少數(shù)人可能有受讓意向的經(jīng)營性用地，應采納招標方式出讓。四是經(jīng)營性用地逐步開始有償使用。隨著市場經(jīng)濟的進展，國有土地供應結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了全然性改變，招標拍賣掛牌作為公布、公平、公平的市場配置制度，在土地供應中發(fā)揮著越來越重要的作用。經(jīng)營性用地逐步開始有償使用。為連續(xù)推進土地資源市場化配置，進一步嚴把土地“閘門”，切實加強土地調(diào)控，2004年，國務院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），2006年，下發(fā)《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），這兩個國務院文件既昭示了國家實行最嚴格土地治理的指導思想，也明確了土地使用制度改革的差不多內(nèi)容和走向，即建立和完善土地資源配置的市場機制，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用。十屆人大五次會議上通過的《物權(quán)法》規(guī)定：“設立建設用地使用權(quán)，能夠采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅行、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公布競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權(quán)?！薄段餀?quán)法》的出臺進一步擴大了招標、拍賣或者掛牌方式出讓的范疇，也進一步縮小了劃撥方式供地的范疇。隨后，國土資源部對11號令作出了相應的修改。我國的土地治理工作進入了一個嶄新的時期?！秶鴦赵宏P(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2018〕3號）中規(guī)定，今后除軍事、社會保證性住房和專門用地等能夠連續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產(chǎn)業(yè)）、都市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極探究實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地等等實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。三、近幾年我國土地治理制度改革的要緊內(nèi)容（一）國土資源治理體制改革2004年，黨中央、國務院針對當前國土資源治理中存在的突出咨詢題，作出了實行省級以下國土資源治理部門垂直治理的重大決策。同年4月，國務院下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源治理體制改革有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2004〕12號），對改革進行了全面部署。中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省以下國土資源主管部門干部治理體制的通知》（組通字〔2004〕22號），對省以下國土資源主管部門干部治理體制的調(diào)整作出了具體規(guī)定。這次體制改革的要緊內(nèi)容是：一是調(diào)整省以下國土資源主管部門干部治理體制。地（市）、縣（市）國土資源主管部門的領(lǐng)導干部實行雙重治理體制，從以地點黨委治理為主，以上一級國土資源主管部門黨組（黨委）治理為主，地點黨委協(xié)助治理。國土資源主管部門黨政正、副職、黨組成員（黨委委員）的任免，在征求地點黨委意見的基礎上，由上一級國土資源主管部門黨組（黨委）決定。二是理順國土資源行政治理體制。重點是調(diào)整市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源治理體制，強化國土資源的集中統(tǒng)一治理。一是市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源治理部門仍是同級政府的工作部門，其機構(gòu)編制仍由同級政府治理；地區(qū)國土資源主管部門的機構(gòu)編制也仍由行署治理。二是市轄區(qū)國土資源主管部門改為國土治理分局，為市國土資源主管部門的派出機構(gòu)其機構(gòu)編制上收到市政府治理。三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源治理所的機構(gòu)編制上收到縣（市、旗）政府治理，縣（市、旗）能夠依照實際需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)按區(qū)域設置國土資源治理所，為縣（市、旗）國土資源部門的派出機構(gòu)。三是完善和強化行政治理職能。1.完善土地利用總體規(guī)劃編制和審批治理。要求省級人民政府要依照法律規(guī)定嚴格做好本級土地利用總體規(guī)劃的編制和省級以下土地利用總體規(guī)劃的審批工作，完善對設區(qū)的市和自治州人民政府審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)治理體制。經(jīng)依法授權(quán)的設區(qū)的市、自治州人民政府審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的，必須事先將建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地指標、差不多農(nóng)田愛護指標、土地用途分區(qū)圖等規(guī)定內(nèi)容，報省級人民政府核定，規(guī)劃經(jīng)批準后，報省級人民政府國土資源主管部門備案；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的修改或調(diào)整，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容的，必須報經(jīng)省級人民政府批準。2.強化省級人民政府及其國土資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察職能。一是進一步強化省級人民政府及其國土資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察責任。要求省級人民政府及其國土資源主管部門切實加強對省級以下各級人民政府及其國土資源主管部門執(zhí)行和遵守國土資源治理法律法規(guī)情形的監(jiān)督檢查，關(guān)于地（市、州、盟）、縣（市、旗）人民政府及其國土資源主管部門違反國土資源治理法律法規(guī)的行為要直截了當查處，對大案要案要公布曝光。二是要加強執(zhí)法隊伍建設，建立健全制度。地點各級人民政府及其國土資源主管部門要切實加強執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設，提高執(zhí)法監(jiān)察人員素養(yǎng)。要認真落實國土資源執(zhí)法監(jiān)察報告?zhèn)浒浮討B(tài)巡查等各項制度，專門要加強對耕地愛護的動態(tài)巡查，發(fā)覺違法行為要及時禁止和糾正并予報告，力爭將破壞耕地、濫占耕地的行為操縱在始發(fā)狀態(tài)。（二）土地執(zhí)法監(jiān)察體系改革為加強中央政府對省級政府土地治理和利用行為的監(jiān)督，2004年10月，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）明確提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地點派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的要求。2006年，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度的有關(guān)咨詢題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號，以下簡稱《通知》），依照《通知》精神，經(jīng)國務院授權(quán)，由國土資源部行使國家土地督察職權(quán)，代表國務院對各?。▍^(qū)、市）以及打算單列市土地利用和治理情形進行監(jiān)督檢查，具體工作由國家土地總督察、副總督察負責。國務院還規(guī)定：“派駐地點的國家土地督察局，代表國家土地總督察發(fā)行監(jiān)督檢查職責?！眹彝恋囟讲熘贫鹊囊o內(nèi)容是：一是派駐地點的國家土地督察機構(gòu)職責設置要緊遵循以下原則：堅持不改變、不取代地點人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等治理職權(quán)；堅持對省級和打算單列市人民政府土地利用和治理行為進行事前、事中、事后全方位的監(jiān)督檢查；堅持監(jiān)督與調(diào)查研究并重。二是國家土地督察機構(gòu)職權(quán)如下：1.調(diào)查權(quán)。國家土地督察機構(gòu)通過巡回檢查、同意舉報、調(diào)查研究、熟讀材料等方式行使調(diào)查權(quán)。2.審核權(quán)。為了使國家土地督察機構(gòu)實施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強化事前和事中監(jiān)督，文件規(guī)定由國務院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項，省級人民政府應將上報文件同時抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局；由省級和打算單列市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項審批事項是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標準、程序等進行合法性審查。這種合法性審查，不阻礙省級和打算單列市人民政府現(xiàn)有土地治理職權(quán)的行使，這只是一道把關(guān)環(huán)節(jié)，不涉及中央與地點政府職權(quán)的劃分。3.糾正權(quán)。為了強化國家土地督察機構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，文件規(guī)定關(guān)于監(jiān)督檢查中發(fā)覺的咨詢題，先由土地督察局向督察范疇內(nèi)的有關(guān)省級和打算單列市人民政府提出整改意見。整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。終止整改，要經(jīng)派駐地區(qū)土地督察局審核后，報國家土地總督察批準。4.建議權(quán)。要緊是對地點政府改進土地治理工作提出建議。通過認真細致的實地調(diào)查研究，對各地好的做法和典型體會進行總結(jié)推廣，對不足的地點向地點人民政府提出改進的建議。三是國家土地督察機構(gòu)責任如下：1.時效制度。要緊是對審核期限有規(guī)定，文件明確規(guī)定派駐地國家土地督察局對省級和打算單列市人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準文件的審核，必須在30個工作日內(nèi)完成。2.兌現(xiàn)制度。文件明確規(guī)定，要嚴格國家土地督察局及其工作人員的治理，建立健全各項規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀行為。國家土地督察局的人員實行異地任職，定期交流。國家土地督察局不認真發(fā)行職責、監(jiān)督檢查不力的，應承擔相應責任。（三）建設用地審批制度改革農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，是土地治理和調(diào)控中的重要環(huán)節(jié)。管好用好土地，離不開科學合理地設置和行使土地行政審批權(quán)。1998年修訂的《土地治理法》確立了用途管制制度和分級治理制度，規(guī)定建設需要使用土地的必須依法使用國有土地，涉及使用集體土地的，應當辦理征地手續(xù)，涉及農(nóng)用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。依照現(xiàn)有規(guī)定，全國各直轄市、打算單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的都市以及人口在50萬以上的都市共84個都市建設用地需按土地利用年度打算分批次報國務院審批。幾年的實踐證明，原有建設用地審批方式存在審批時刻較長、審批程序較為繁鎖、一些地點規(guī)避審批、批后監(jiān)督治理難以到位等咨詢題。針對目前建設用地審批中顯現(xiàn)的咨詢題，2006年，國務院下發(fā)《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號，以下簡稱國務院31號文件），明確要求：“按照權(quán)責一致的原則，調(diào)整都市建設用地審批方式。在土地利用總體規(guī)劃確定的都市建設用地范疇內(nèi)，依法由國務院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案?！睘樨瀼芈鋵崌鴦赵?1號文件，國土資源部公布了《關(guān)于調(diào)整報國務院批準都市建設用地審批方式有關(guān)咨詢題的通知》（國〔2006〕320號，以下簡稱國土資源部320號文件），對報國務院批準建設用地的報批程序、報批內(nèi)容和要求、審查責任等作出了詳細規(guī)定，是國務院31號文件的重要配套文件。這次調(diào)整的內(nèi)容概括起來包括以下三個方面：一是中央和地點：各行其權(quán)，各負其責。合理劃分中央和地點的職權(quán)，是《憲法》確立的差不多原則，調(diào)整報國務院批準都市建設用地審批方式，專門好地表達了這一原則。都市建設用地審批方式調(diào)整后，84個都市建設用地報批和實施，將按照報國務院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、省級政府負責組織實施、都市政府具體實施三個時期組織進行。國土資源部要緊依照有關(guān)規(guī)定要求，在對省級政府上報國務院的都市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案審查中，重點審查把關(guān)都市新增建設用地規(guī)模、區(qū)位和規(guī)劃用途，以及征地補償安置、補充耕地總體情形；在國務院批準用地后，指導、監(jiān)督地點搞好組織實施工作。過去應由國土資源部審查及都市能夠自行確定的審查內(nèi)容，集中到了省級審核。由省級國土資源治理部門對都市申報的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案進行審核，包括對劃撥用地項目和有償出讓土地范疇、用地勘測定界、發(fā)行征地前報批程序、落實征地補償資金、確定征地安置方案、完成先行補充耕地、撰寫供地點式以及繳納新增建設用地土地有償使用費等審核把關(guān)；在省級政府審核同意實施方案后，對都市具體實施情形進行監(jiān)督檢查。都市國土資源治理部門要緊是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、都市規(guī)劃及年度用地打算，依照都市進展需要，在做好用地推測工作基礎上，編制與申報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案與實施方案；按照省級政府審核同意的實施方案，具體實施征地與供地，并做好備案等工作。各行其權(quán)，各負其責，中央和地點共同管好用好土地的積極性將被更好地調(diào)動起來。二是省級政府：由“二傳手”變?yōu)椤柏摽傌煛?。與分批次報國務院批準相比，都市建設用地新的審批方式最大的不同是，省級政府由過去上報用地材料的“二傳手”變?yōu)閷Χ际薪ㄔO用地負總責。所謂負總責，總體上講是對申報都市建設用地的合法性、合規(guī)性和合理性負總責，包括是否符合有關(guān)法律法規(guī)、是否符合規(guī)劃打算、是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合用地申報有關(guān)要求、用地是否結(jié)構(gòu)合理、確實需要、節(jié)約集約等。省級政府的作用與以往相比要緊有三方面不同：一是報批程序上，由現(xiàn)行的都市一年多次申請，國務院多次審批，調(diào)整為以?。▍^(qū)、市）為單位一年一次性申報，國務院一次性審批。與調(diào)整前相比，國務院批準的都市建設用地增加了省級審核把關(guān)的環(huán)節(jié)，加大了省級政府的責任。對都市政府來講，除一年一次向國務院申報外，涉及具體用地，還需向省級政府申報。二是報批內(nèi)容上，簡化了向國務院申報的內(nèi)容，減少了報件，將過去需報國務院審查和都市政府審查把關(guān)的部分內(nèi)容，集中由省級政府負責審核把關(guān)。省級國土資源治理部門要對都市申報用地嚴格審核把關(guān)，必要時組織實地踏勘認證，以確保用地的合法性、合規(guī)性和合理性。在省級政府審核同意實施方案后，對都市具體實施情形進行監(jiān)督檢查。三是審查責任上，由于報批內(nèi)容的變化，權(quán)重責更重，省級政府的責任隨之加大，要對都市建設用地負總責。在新的都市建設用地報批和實施流程中，省級政府不再是可有可無的“二傳手”，而是一道專門重要的“關(guān)口”，具有行政審批成本更低、距離治理對象更近等專門優(yōu)勢，既能對都市建設報批用地進行嚴格審查，又能加強實施監(jiān)管，有利于管住管好都市新增建設用地。三是中央部門：淡化審批權(quán)力，強化監(jiān)管職能。新的審批方式，使國土資源部不再埋身于紛雜的都市建設用地審批事務，能夠?qū)⒏嗟木τ糜诒O(jiān)督治理，省級國土資源治理部門則能夠進行近距離監(jiān)管。國土資源部將嚴格依據(jù)規(guī)劃打算進行審查，同時要結(jié)合考慮該都市存量土地的利用狀況、上年度已批準用地的實施情形、按季度供地備案情形分析以及土地集約利用狀況等，對新增建設用地的規(guī)模嚴加操縱，迫使都市盡可能節(jié)約集約用地，走盤活存量、內(nèi)涵挖潛的路子；同時對改進土地利用結(jié)構(gòu)，按國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使用土地等提出意見，在國務院批準用地后，國土資源部針對申報用地情形，有針對性地批復有關(guān)省級政府，以表達和發(fā)揮土地供應的宏觀調(diào)控作用。國土資源部批后核查和監(jiān)督治理的職責進一步強化。將結(jié)合土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、遙感監(jiān)測，及時、準確地把握都市土地利用情形；落實備案制度，把握用地批后實施動態(tài)，關(guān)于未按規(guī)定要求將國務院批準的都市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案實施情形報部備案的，暫緩受理該省份申報都市新增建設用地，關(guān)于都市未報部備案的，暫緩受理有關(guān)省份申報該都市新增建設用地；開展用地批后核查工作，對重點都市用地作實地核查，進行工作指導；發(fā)揮派駐地點的國家土地督察局的作用，加大都市建設用地的監(jiān)督檢查力度。目前已有兩個派駐地點的國家土地督察局，針對存在的未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、“以租代征”使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設的咨詢題，擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、改變差不多農(nóng)田位置、規(guī)避建設占用差不多農(nóng)田的咨詢題，分不向兩個省市發(fā)出了《國家土地督察整改意見書》。省級政府對都市建設用地的審查和監(jiān)管會更加嚴格。關(guān)于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的用地，征地補償標準不合理、安置途徑不可行、被征地農(nóng)民社會保證費用不落實、補充耕地不到位、土地供應和利用等不符合有關(guān)規(guī)定，以及未繳納新增建設用地土地有償使用費的，省級國土資源治理部門不得審核同意實施方案和辦理回復文件。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案經(jīng)省政府審核同意后，3個月內(nèi)未實施征地或?qū)嵤┱鞯睾?年內(nèi)未供地的，應暫緩受理該都市申報新增建設用地。由此可見，這次調(diào)整不涉及建設用地審批權(quán)，調(diào)整的只是建設用地審批方式。依法應由國務院批準建設用地的都市的建設用地審批權(quán)仍在國務院，不存在下放咨詢題。國務院依照法律規(guī)定，依舊通過批準都市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案行使審批權(quán)。這次調(diào)整是都市建設用地治理專門是新增建設用地審批制度的一項改革，意義重大。由于中央部門要緊審查用地規(guī)模、區(qū)位和規(guī)劃用途，許多具體的審查事項放到了省一級，有利于國家加強土地宏觀調(diào)控，強化省級政府責任；在國務院一次性批準用地后，都市向省級申請實施方案應當更便利、靈活，有利于減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效能；調(diào)整審批方式后，國土資源部能夠從許多具體事務中解脫出來，騰出更多精力，加強調(diào)查研究與對地點工作督導，有利于更好地轉(zhuǎn)變職能，強化用地監(jiān)管。（四）征地制度改革針對征地制度實施中存在的突出咨詢題，近幾年，國務院先后出臺政策文件規(guī)范與農(nóng)民權(quán)益緊密相關(guān)的征地制度，推進征地制度改革，要緊涉及征地補償原則、征地補償標準、社會保證制度、補償費的使用、安置的途徑、征地的程序等，已差不多形成一個征地制度的新的政策體系。一是確定征地補償原則?！秶鴦赵宏P(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號，以下簡稱國務院28號文件）中確立了保證被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低、長遠生計有保證”的征地補償原則。這一規(guī)定糾正了長期以來以達到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一定倍數(shù)確實是最高原則的誤解，充分表達了黨中央、國務院關(guān)注民生、重視民生、保證民生、改善民生的思想?！秶鴦赵宏P(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）重申了這一原則。二是提高征地補償標準。《物權(quán)法》明確規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保證費用，保證被征地農(nóng)民的生活，愛護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”國務院28號文件中規(guī)定，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保證費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補償?shù)馁M用，這項規(guī)定事實上提高了對征地農(nóng)民補償費原有的標準。另外，土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾軌蛴脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。這項規(guī)定表達了都市反補農(nóng)村，工業(yè)反補農(nóng)業(yè)的精神，又統(tǒng)籌兼顧，不至于使得某個項目因為土地成本提高而阻礙建設的需要。國務院28號文件要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價。在地價平穩(wěn)上，規(guī)定征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入工程概算，這項規(guī)定從全然上防止一些大型項目借口公共利益而損害被征地農(nóng)民的利益。三是建立社會保證制度。國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動保證部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保證工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2006〕29號，以下簡稱國辦29號文件），明確要求將做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保證工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，努力促進被征地農(nóng)民就業(yè)，落實被征地農(nóng)民就業(yè)安置的責任，加強對被征地農(nóng)民的培訓工作，積極做好被征地農(nóng)民社會保證工作。國務院31號文件要求要認真落實國辦29號文件的規(guī)定，做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保證工作?！段餀?quán)法》明確規(guī)定，法定費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費用和社會保證費用。四是規(guī)范補償費使用。國務院28號文件在土地補償費的分配上規(guī)定了要緊用于被征地農(nóng)戶的原則，改變了過去要緊由集體經(jīng)濟組織使用土地補償費的方法，從制度上防止一些地點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的截留和挪用?！段餀?quán)法》規(guī)定：承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得補償。這一規(guī)定為土地承包經(jīng)營權(quán)人在征地過程中依法獲得補償提供了法律依據(jù)。為切實保證征地補償費等補償資金的及時足額到位，從2007年1月1日起，征地補償費作為土地出讓收入的一部分，將全部納入地點政府基金預算治理，使征地補償費有了政府預算的保證。《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支治理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）從規(guī)范土地出讓收入使用的角度，使補償費有了更為有力的保證。文件中規(guī)定土地出讓收入使用范疇包括五類：一是征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。二是土地開發(fā)支出。三是支農(nóng)支出。四是都市建設支出。五是其他支出。包括土地出讓業(yè)務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、補助被征地農(nóng)民社會保證支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保證費用納入征地補償安置費用，切實保證被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設傾斜。五是增加安置途徑。國務院29號文件拓寬了安置途徑，規(guī)定：對有穩(wěn)固收益的項目，農(nóng)民能夠經(jīng)依法批準的建設用地土地使用權(quán)入股。在都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當?shù)厝嗣裾畱攲⒁蛘鞯囟鴮е聼o地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保證制度；在都市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備差不多生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應當異地移民安置。為貫徹落實國務院28號文件，國土資源部制定《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號），對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置作出了更為具體的規(guī)定。安置途徑的多樣化，更加有利于合理安置被征地農(nóng)民和保證被征地農(nóng)民的長遠生計。六是規(guī)范征地程序。為進一步規(guī)范征地程序，國務院28號文件對征地程序作出了更為嚴格的規(guī)定，它規(guī)定：在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的和諧和裁決機制，愛護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準的征地事項，除專門情形外，應予以公示。并明確規(guī)定征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。（五）土地供應方式改革近年來，我國的土地供應方式發(fā)生了重大改革，從全部劃撥到開始有償使用，再到逐步擴大有償使用的范疇，市場配置資源的基礎性作用在日益顯現(xiàn)。一是確立國有土地有償使用方式。二是擴大有償使用范疇。2001年4月，國務院下發(fā)《關(guān)于加強土地資產(chǎn)治理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）規(guī)定：各地要大力推行土地使用權(quán)招標、拍賣。國有建設用地供應，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會公布。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應打算公布后同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標、拍賣方式提供，國有土地使用權(quán)招標、拍賣必須公布進行。三是建立健全土地市場規(guī)范運行的六項差不多制度。國土資源部2001年6月下發(fā)了《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》，強調(diào)建立健全六項土地市場規(guī)范運行差不多制度：建設用地供應總量操縱制度；都市建設用地集中供應制度；土地使用權(quán)公布交易制度；基準地價定期更新和公布制度；土地登記可查詢制度；集體決策制度。四是規(guī)范國有土地招標拍賣掛牌和協(xié)議出讓的操作程序。2002年5月，國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令11號），明確規(guī)定商業(yè)、旅行、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性國有土地使用權(quán)出讓，必須采納招標拍賣掛牌方式。2003年6月，國土資源部頒布了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第21號），明確了協(xié)議出讓的范疇和操作程序，要求協(xié)議出讓也必須公布和引入市場競爭機制。五是進一步擴大有償使用范疇。1.2004年10月，國務院公布了《關(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），明確提出：“經(jīng)營性基礎設施用地要逐步實行有償使用?！I(yè)用地也要制造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓?！?.2006年8月，國務院公布了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)咨詢題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），明確規(guī)定“工業(yè)用地必須采納招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等不相對應的最低價標準”。同年12月，國土資源部公布實施了《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》。3.2007年3月，《物權(quán)法》公布，并于同年10月1日實施?！段餀?quán)法》明確了建設用地使用權(quán)作為物權(quán)，具有財產(chǎn)和資產(chǎn)的差不多屬性。全面確信了經(jīng)營性土地使用權(quán)的招標拍賣掛牌出讓制度，明確規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅行、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公布競價的方式出讓”；“建設用地使用權(quán)能夠在土地的地表、地上或者地下分不設立”。依據(jù)《物權(quán)法》，2007年9月，國土資源部修訂公布了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第39號）。4.2018年1月，《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（即國務院3號文件），明確要求深入推進土地有償使用制度改革，嚴格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，充分發(fā)揮市場機制在配置土地資源中的基礎性作用，健全節(jié)約集約用地的長效機制。還明確提出，今后對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎設施、都市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地要積極探究實行有償使用。（六）農(nóng)村土地治理制度改革隨著社會經(jīng)濟的進展和都市化進程的加快，土地資源的供求矛盾日益緊張，集體土地的有償使用咨詢題差不多提上日程。通過土地有償使用實現(xiàn)集體建設用地的優(yōu)化配置，提高土地使用效率已是我國土地利用的必定選擇和以后的進展趨勢，也是科學合理利用土地資源的客觀要求。近年來，國務院針對集體建設用地流轉(zhuǎn)出臺了一系列政策規(guī)定。2003年，《中共中央、國務院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)〔2003〕3號）明確提出，“通過集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地轉(zhuǎn)換、分期繳納土地出讓金等形式，合明白得決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地咨詢題，降低企業(yè)搬遷的成本”。國務院辦公廳在《關(guān)于落實中共中央、國務院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見有關(guān)政策措施的通知》（國辦函〔2003〕15號）中，明確由國土資源部會同國務院法制辦等有關(guān)部門制定《集體建設用地流轉(zhuǎn)治理方法》。2004年，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地治理的決定》（國發(fā)〔2007〕71號，以下簡稱71號文件）。71號文件的下發(fā)在嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設等方面發(fā)揮了重要作用。國務院71號文件重申了現(xiàn)有法律政策對農(nóng)村集體建設用地的規(guī)定，并要求嚴格執(zhí)行，包括以下內(nèi)容：一是嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。這是最嚴格土地治理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用規(guī)劃和治理是國家權(quán)力，違反規(guī)劃和不經(jīng)批準改變土地用途差不多上違法行為。任何小組土地治理制度的試驗和探究，都不能違反國家的土地用途管制制度。二是嚴格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進行建設。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設、農(nóng)村村民住宅，能夠使用農(nóng)民集體所有土地，并要依法發(fā)行審批手續(xù)。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。三是嚴格操縱農(nóng)村集體建設用地規(guī)模。嚴禁以各種名義擅自擴大集體建設用地規(guī)模，并重點對集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點作出了明確的限制。四是嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。71號文件要求嚴肅查處“以租代征”行為，明確國家機關(guān)工作人員批準“以租代征”占地建設的，要追究其非法批地的法律責任；單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的，要追究其非法占地的法律責任。五是嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管。國土資源部要會同進展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設等部門，依據(jù)土地治理的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅決禁止亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設的違法違規(guī)行為。此外，71號文件還對嚴格治理農(nóng)村集體建設用地提出了新的舉措，即：加強部門聯(lián)運。文件強調(diào)要加強部門和諧配合，要求各有關(guān)部門對未取得合法用地手續(xù)的農(nóng)村集體建設項目，要在項目審批核準、規(guī)劃許可、產(chǎn)權(quán)登記、貸款發(fā)放和企業(yè)登記等環(huán)節(jié)予以嚴格限制。對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，進展改革部門不得辦理項目審批、核準手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設規(guī)劃許可，建設部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源治理部門不得受理土地登記申請，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設立企業(yè)的，工商部門不得登記。同時，各派駐地點的國家土地督察局，也要加強對地點政府耕地愛護目標責任制落實情形的督察，加強對地點政府土地執(zhí)法咨詢責制落實情形的督察。2018年3月，國土資源部出臺《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)固進展農(nóng)民連續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進展的若干意見》（國土資發(fā)〔2018〕27號，以下簡稱27號文件），對實現(xiàn)集體建設用地流轉(zhuǎn)下一步需要開展的工作進行了規(guī)定。27號文件規(guī)定，對需要流轉(zhuǎn)的集體建設用地，要重點開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，專門要開展集體經(jīng)營性用地的認定和確權(quán)，為集體建設用地流轉(zhuǎn)提供條件。沒有通過土地確權(quán)登記發(fā)證、所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)不承諾有償使用和流轉(zhuǎn)，不得進入市場交易。27號文件強調(diào)，規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)，第一要明確土地市場準入條件，規(guī)范集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在城鎮(zhèn)工礦建設規(guī)榜樣疇外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并差不多確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設用地，可采納出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。其次要完善土地資源配置機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。集體建設用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動要堅持“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則。礦產(chǎn)資源治理法律法規(guī)

一、礦產(chǎn)資源治理法律歷史沿革（一）新中國成立后至改革開放往常，我國礦產(chǎn)資源治理的法制建設情形隨著對私營經(jīng)濟社會主義改造的完成和國家經(jīng)濟建設的進展，礦產(chǎn)資源法制建設也得到了進展。1951年4月18日政務院公布了《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》，明文規(guī)定礦產(chǎn)資源屬國家所有，探礦、采礦均需申請，發(fā)給執(zhí)照后方能經(jīng)營；并首次對安全方面的法律要求作了規(guī)定。1965年12月17日國務院批轉(zhuǎn)了地質(zhì)部制定的《礦產(chǎn)資源愛護試行條例》，條例中明確提出，礦產(chǎn)資源的愛護和合理利用，在社會主義建設中具有戰(zhàn)略意義，是國家一項重要的經(jīng)濟技術(shù)政策。條例對地質(zhì)勘查、資源評判、礦山設計和開采、選冶、礦產(chǎn)品加工利用、地下水資源治理、環(huán)境愛護等提出了要求，同時還提出了獎懲的原則。但由于“文革”的緣故，實際沒有實施。十年“文革”動亂中，礦業(yè)法制建設差不多停滯。1.著手《礦產(chǎn)資源法》起草工作。1978年7月31日，在國務院匯報會上國家地質(zhì)總局局長孫大光建議制定《礦產(chǎn)資源法》，這一建議得到國務院領(lǐng)導的認可。1979年9月，在國家經(jīng)委領(lǐng)導下，由地質(zhì)部牽頭，與石油、化工、冶金、煤炭、建材、核工業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門派出人員共同組建《礦產(chǎn)資源法》起草辦公室，著手這部法律的起草。同時，制定了部分礦產(chǎn)資源治理的相關(guān)規(guī)定。1982年2月13日國務院公布了《礦山安全條例》和《礦產(chǎn)安全監(jiān)督條例》。1984年1月23日國務院公布了《工放產(chǎn)品購銷合同條例》。3.礦產(chǎn)資源治理改革的探究。改革開放以后，隨著改革從農(nóng)村延展到都市，國內(nèi)經(jīng)濟體制改革逐步深入，外商投資也開始進入我國礦業(yè)市場。1982年1月，國務院公布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，規(guī)定在愛護國家主權(quán)和經(jīng)濟利益的前提下承諾外國企業(yè)參與合作開采我國的海洋石油資源。從此，我國的海洋石油勘查開發(fā)領(lǐng)先進行了改革和對外開放。1983年12月，國務院公布《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境愛護治理條例》，規(guī)定在中華人民共和國管轄海域從事石油勘探開發(fā)的企業(yè)、事業(yè)單位、作業(yè)者和個人，必須減少海洋石油勘探開發(fā)對海洋環(huán)境造成的污染損害。1984年10月，國家建立石油、天然氣和煤炭的企業(yè)資源稅制度，調(diào)解級差收益，客觀上愛護了國家對礦產(chǎn)資源的部分權(quán)益。（三）1986－1996年，我國礦產(chǎn)資源治理法律體系建立2.礦產(chǎn)資源治理法律體系初步形成。對外開放步伐加快，社會主義市場經(jīng)濟進展帶動我國礦業(yè)體制開始轉(zhuǎn)型，礦產(chǎn)資源法制建設全面推進，初步形成了一整套相對完整的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系。1987年4月29日國務院公布了《礦產(chǎn)資源勘查登記治理暫行方法》、《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記治理暫行方法》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督治理暫行方法》。1987年12月24日經(jīng)國務院批準，原石油部公布了《石油及天然氣勘查、開采登記治理暫行方法》，1988年7月1日原地質(zhì)礦產(chǎn)部公布了《全國地質(zhì)資料匯交治理方法》。1992年11月7日，第七屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國礦山安全法》。1993年國務院公布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》等。3.1992年全國人大決定修改1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》。1986年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法》在立法上填補了我國礦業(yè)法律的空白，為我國地礦行政治理和礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動納入法制軌道提供了前提條件，為礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和愛護提供了法律依據(jù)。但由于礦法從出臺伊始在部分制度設計上就有明顯的過渡色彩，同時受歷史局限，也不可能超時代制定出一部適應社會主義市場經(jīng)濟要求的法律，因此隨著我國經(jīng)濟社會的進展和改革開放的深入，礦法也日益顯露出不足。例如，存在法律條文過于原則籠統(tǒng)，執(zhí)法程序不明確，如產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度、獎懲制度，以及可操作性較差；法律對不同所有制企業(yè)設計了不同的治理制度，不符合社會主義市場經(jīng)濟體制以公有制為主體，多種所有制共同進展的差不多經(jīng)濟制度的要求；法律確立的礦產(chǎn)資源行政分配、無償授讓以及禁止礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，不適應市場經(jīng)濟制度的要求；法律只規(guī)定了中央、省兩級地礦主管部門的監(jiān)督治理地位，缺乏市、縣兩級地礦主管部門實施監(jiān)督治理的法律規(guī)定，致使市、縣兩級地礦主管部門實施日常監(jiān)督治理工作沒有法律依據(jù)等咨詢題。1992年，全國人民代表大會對《礦產(chǎn)資源法》執(zhí)行情形進行了大檢查，依照一些人大代表建議，決定對1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》進行修改，并列入立法打算。地礦部黨組決定，由政策法規(guī)司牽頭對1986年頒布的礦法進行修改。通過原地礦部、國務院法制局深入調(diào)研，廣泛征求意見，反復論證，決定僅作局部修改。（四）1996年至今，我國礦產(chǎn)資源治理法律體系逐步完善1.1996年，修改后的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布實施。8月29日，經(jīng)第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議審議通過了《礦產(chǎn)資源法（修正草案）》。修改后的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》），一是強調(diào)了礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)以及國務院行使國家對礦產(chǎn)的所有權(quán)；二是確立了探礦、采礦必須依法取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的制度；三是明確了多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營方式企業(yè)并存的制度；四是確立了勘查礦產(chǎn)資源按照區(qū)塊進行登記的制度；五是建立了資源審批和設立企業(yè)審批分開的制度。2.《礦產(chǎn)資源法》配套法規(guī)的頒布實施，完善了我國礦產(chǎn)資源法律體系。1998年2月12日，國務院公布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記治理方法》、《礦產(chǎn)資源開采治理方法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓治理方法》三個配套法規(guī)。這三部法規(guī)對礦業(yè)權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、愛護等諸多方面都作了詳細的規(guī)定，對中國的礦產(chǎn)資源勘查、開采和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立都產(chǎn)生了積極阻礙。3.近幾年我國礦產(chǎn)資源治理法律制度的完善。2005年國務院公布了《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》。2006年國土資源部公布了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓治理的通知》、《關(guān)于進一步加強煤炭資源勘查開采治理的通知》。2007年3月，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過《物權(quán)法》。2018年3月，國務院公布了《地質(zhì)勘查資質(zhì)治理條例》。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件的頒布實施，進一步規(guī)范了我國的礦業(yè)權(quán)市場，完善了礦產(chǎn)資源治理法律體系。然而，隨著社會經(jīng)濟高速進展，現(xiàn)行礦法難以適應社會主義市場經(jīng)濟進展的需要，新一輪的礦法修改工作正加緊進行。二、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源治理要緊法律制度（一）礦產(chǎn)資源權(quán)益制度2.探礦權(quán)、采礦權(quán)制度。我國《礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定，“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分不申請，經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”、“國家愛護探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯”。在其他條款中，對探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得、利用、流轉(zhuǎn)和愛護等都作了原則性規(guī)定，構(gòu)建起了礦業(yè)權(quán)法律體系框架。1998年國務院連續(xù)頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記治理方法》、《礦產(chǎn)資源開采登記治理方法》與《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓治理方法》三個行政法規(guī)，對探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、愛護等諸多方面都作了較為詳細的規(guī)定，不但進一步完善了礦業(yè)權(quán)制度體系，而且也充實了礦業(yè)權(quán)理論，為我國礦業(yè)權(quán)市場建設提供了制度保證。（二）礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記制度2.礦產(chǎn)資源開采審批登記制度。1998年2月，國務院公布《礦產(chǎn)資源開采登記治理方法》，明確規(guī)定凡在我國領(lǐng)域及管轄的其他海域開采礦產(chǎn)資源，必須履行開采登記。礦產(chǎn)資源開采登記制度要緊包括采礦權(quán)申請人資格治理制度、開發(fā)利用方案審查制度、采礦權(quán)審批制度、采礦許可證制度、采礦權(quán)年檢制度以及采礦權(quán)變更、連續(xù)、保留和注銷制度。（三）礦產(chǎn)資源有償使用制度1.探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度?！兜V產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定，“國家實行探礦、采礦權(quán)有償取得的制度”、“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。國務院于1998年2月頒布實施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記治理方法》和《礦產(chǎn)資源開采登記治理方法》中，對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度進行了具體規(guī)定，它們確立了以探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和探礦權(quán)、采礦權(quán)價款為基礎的礦業(yè)權(quán)有償取得制度。2006年財政部、國土資源部聯(lián)合公布《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)咨詢題的通知》，規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)全面實行有償取得制度，且應按照國家有關(guān)規(guī)定及時足額向國家繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款等。2018年財政部、國土資源部聯(lián)合又公布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)咨詢題的補充通知》，對國家出資勘查并探明的礦產(chǎn)地、剩余資源儲量核實和礦業(yè)權(quán)價款評估等咨詢題進行了規(guī)定。3.礦產(chǎn)資源有償使用的表達方式。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和價款。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人后，按照規(guī)定向探礦權(quán)人、采礦權(quán)人收取的使用費。探礦權(quán)、采礦權(quán)價款是指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，按照規(guī)定向探礦權(quán)人、采礦權(quán)人收取的價款。1999年6月，財政部和國土資源部聯(lián)合公布了《關(guān)于印發(fā)〈探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款治理方法〉的通知》，明確規(guī)定了探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款的收取標準、收取部門、專項用途等。礦產(chǎn)資源補償費。礦產(chǎn)資源補償費是礦業(yè)權(quán)人因使用（開采）礦產(chǎn)資源向其所有者支付一定的費用。礦產(chǎn)資源補償費是1986年《礦產(chǎn)資源法》設立的，但到1994年才真正實施征收。1994年2月，國務院150號令頒布了《礦產(chǎn)資源補償費征收治理規(guī)定》，明確了礦產(chǎn)資源補償費的運算方式、收取費率、減免情形等。2006年國土資源部針對礦產(chǎn)資源補償費治理顯現(xiàn)的咨詢題，公布了《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源補償費征收治理的通知》，專門規(guī)定了礦產(chǎn)資源補償費的征收、治理、入庫和監(jiān)督。礦區(qū)使用費?！堕_采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》中規(guī)定，在中華人民共和國內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架及其他屬于中華人民共和國行使管轄權(quán)的海域內(nèi)依法從事開采海洋石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)，在鳴鑼境內(nèi)從事合作開采路上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)，均應當依照規(guī)定繳納礦區(qū)使用費。（四）礦產(chǎn)資源規(guī)劃治理制度《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定，“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開采和綜合利用的方針”。1999年10月，國土資源部公布《礦產(chǎn)資源規(guī)劃治理暫行方法》，加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃治理。我國對礦產(chǎn)資源實行統(tǒng)一規(guī)劃的目的，一是為了愛護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益，加強國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的宏觀調(diào)控；二是促進礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置與合理利用；三是節(jié)約礦產(chǎn)資源，有效愛護環(huán)境，促進國民經(jīng)濟進展。礦產(chǎn)資源規(guī)劃能夠分為總體規(guī)劃和專項規(guī)劃兩大類?？傮w規(guī)劃包括全國礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃、市（地）級礦產(chǎn)資源規(guī)劃和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃。專項規(guī)劃包括全國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與愛護規(guī)劃、全國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備規(guī)劃、全國礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、行業(yè)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃以及相應的各類地點性專項規(guī)劃和打算。（五）礦產(chǎn)資源儲量治理制度1.礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計制度。1995年1月，地質(zhì)礦產(chǎn)部公布《礦產(chǎn)儲量登記統(tǒng)計治理暫行方法》，明確規(guī)定國家對礦產(chǎn)儲量實行統(tǒng)一的登記統(tǒng)計治理制度。礦產(chǎn)資源儲量登記，包括勘查探明的礦產(chǎn)資源儲量、礦山企業(yè)占用的礦產(chǎn)資源儲量和建設單位建設項目壓覆的礦產(chǎn)資源儲量的登記，也包括相應的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)評估結(jié)果的登記。2.礦產(chǎn)資源儲量評審認定制度。包括礦產(chǎn)資源儲量認定制度、評審機構(gòu)資格治理制度和礦產(chǎn)資源儲量評審技術(shù)標準體系等。我國《礦產(chǎn)資源法》第十三條規(guī)定，“國務院礦產(chǎn)儲量審批機構(gòu)或者省、自治區(qū)、直轄市礦產(chǎn)儲量審批機構(gòu)負責審查批準供礦山建設設計使用的勘探報告，并在規(guī)定的期限內(nèi)批復報送單位?？碧綀蟾嫖唇?jīng)批準，不得作為礦山建設設計的依據(jù)”。1999年7月國土資源部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行、中國證監(jiān)聯(lián)合公布《礦產(chǎn)資源儲量評審認定方法》，實行對礦產(chǎn)資源儲量的評審、認定的統(tǒng)一治理。3.礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計制度。包括氣度礦產(chǎn)資源儲量填報制度、年度礦產(chǎn)資源儲量審計制度、礦產(chǎn)資源儲量表治理制度等。礦產(chǎn)資源儲量登記是礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計、核算的基礎，礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計、核確實是礦產(chǎn)資源儲量登記的連續(xù)。1997年8月全國礦產(chǎn)資源委員會公布《關(guān)于全面開展礦山儲量動態(tài)監(jiān)督治理的通知》和《關(guān)于開展全國礦產(chǎn)資源儲量利用調(diào)查工作的通知》，這些規(guī)范性文件中都對礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作作了進一步規(guī)范。（六）地質(zhì)資料治理制度地質(zhì)資料，是指在地質(zhì)工作中形成的文字、圖表、聲像、電磁介質(zhì)等形式的原始地質(zhì)資料、成果地質(zhì)資料和巖礦芯、各類標本、光薄片、樣品等實物地質(zhì)資料。地質(zhì)資料是國土資源的信息載體，對國民經(jīng)濟建設和社會主義進展有極為重要的作用，專門是對促進地質(zhì)礦產(chǎn)科學研究和社會民展的進步，科學地進行國民經(jīng)濟規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃，促進礦業(yè)經(jīng)濟可連續(xù)進展，減少地質(zhì)礦產(chǎn)投資風險和重復投入，加強礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用和愛護監(jiān)督治理具有重要意義。2002年3月，國務院以第349號令公布實施《地質(zhì)資料治理條例》，該條例對地質(zhì)資料的匯交、保管和利用作了明確規(guī)定。2003年，國土資源部公布了《地質(zhì)資料治理條例實施方法》。2018年，國土資源部先后公布并旅行《實物地質(zhì)資料治理方法》、《涉密地質(zhì)資料治理細則》，對實物地質(zhì)資料治理，涉密地質(zhì)資料的定密、借閱、利用等做出了新的規(guī)定。地質(zhì)資料治理制度包括成果地質(zhì)資料匯交治理制度、地質(zhì)資料的保管和利用制度、實物地質(zhì)資料治理制度和地質(zhì)檔案治理制度以及地質(zhì)資料的數(shù)字化、地質(zhì)資料服務的網(wǎng)絡化、社會化治理等。（七）礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督治理制度1.礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督治理制度。礦產(chǎn)資源監(jiān)督治理是指地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對礦業(yè)權(quán)人在從事礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的過程中履行合理開發(fā)利用和有效愛護礦產(chǎn)資源義務的監(jiān)督治理。1987年4月為加強礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和愛護，國務院公布《礦產(chǎn)資源監(jiān)督治理暫行方法》。2001年為進一步加強礦產(chǎn)資源勘查開采的監(jiān)管，國土資源部公布《關(guān)于加強礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督治理工作的通知》。2005年為解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的深層次咨詢題，國務院公布《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》。2.礦產(chǎn)督察員制度。我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用和愛護實行督察員監(jiān)督治理制度。1989年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部頒發(fā)了《礦產(chǎn)督察職員作暫行方法》，決定設置礦產(chǎn)督察員，建立礦產(chǎn)督察制度。礦產(chǎn)督察員是政府部門向企業(yè)派出的人員，分為國家和地點兩級。2001年國土資源部公布《關(guān)于重組礦產(chǎn)督察員隊伍的通知》，進一步加強對礦產(chǎn)資源愛護和合理利用的監(jiān)督治理。同年，又頒發(fā)《關(guān)于重組礦產(chǎn)督察員隊伍的通知》，決定重組礦產(chǎn)督察員隊伍。2003年國土資源部下發(fā)《關(guān)于進一步加強礦產(chǎn)督察員治理工作的通知》，要求各地按照有關(guān)規(guī)定，應當積極制造條件，抓緊開展地點級礦產(chǎn)督察員的聘任工作。三、近幾年我國礦產(chǎn)資源治理制度改革的要緊內(nèi)容（一）全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序為解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的突出咨詢題，2005年8月，國務院下發(fā)《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號，以下簡稱28號文件），決定全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。28號文件要求要堅持依法行政，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟和技術(shù)手段，嚴格打擊無證勘查、開采和越界開采等違法行為，堅決關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)，全面清查和糾正礦產(chǎn)資源開發(fā)治理中的各種違法違規(guī)行為。國土資源部會同進展和改革委員會等九部門建立了部際聯(lián)席會議制度，各部門按照各自職能，分不下發(fā)文件部署開展工作。依照28號文件分兩個時期推進的要求，2006年6月，國土資源部、進展和改革委員會聯(lián)合在全國組織開展了煤炭資源回采率專項檢查，取得了較好成效。8月，經(jīng)國務院批準，國土資源部等九個部門召開全國整頓規(guī)范工作會議，國務院領(lǐng)導同志出席會議并作重要講話，對做好整頓和規(guī)范工作起了重要的指導和推動作用。隨著整頓規(guī)范工作的不斷深入，各地建立了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序動態(tài)巡查制度，通過推廣應用航空遙感等高科技手段，加強了對重點礦區(qū)的監(jiān)控，逐步建立了違規(guī)違法行為及時發(fā)覺機制。為進一步推進和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作，2006年12月，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕108號）制定公布。2018年上半年，國土資源部等九部門又部署開展了整頓規(guī)范工作“回頭看”行動，進一步鞏固并擴大整頓規(guī)范工作成果，防止違規(guī)違法行為顯現(xiàn)反彈。三年多來，國務院有關(guān)部門和地點各級黨委、政府高度重視，，采取了一系列措施，強力推進整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作，取得了明顯成效，礦產(chǎn)資源違規(guī)違法行為反彈勢頭得到有效遏制。一是各種違規(guī)違法行為得到全面查處，案件發(fā)案率明顯下降，治亂成果顯著。全國共查處無證勘查開采138224起，超層越界開采11015處，整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的小煤礦11155處。二是礦產(chǎn)資