談城市土地儲備制度中的難點與對策樣本

談都市土地儲備制度中難點與對策一、都市土地儲備制度

建立都市土地儲備制度是都市土地制度改革一種創(chuàng)新，其基本思路是由都市政府委托機構(gòu)，如土地儲備中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散土地集中起來，進(jìn)行土地整頓和開發(fā)，在完畢一系列前期開發(fā)整頓工作后，變成可建設(shè)“熟地”，依照都市土地年度籌劃，通過招標(biāo)、拍賣有籌劃地將土地投入市場，以供應(yīng)和調(diào)控都市各類建設(shè)用地需求一種經(jīng)營管理制度。它類似于歐美“土地銀行”制度。

建立都市土地儲備制度目是為理解決都市存量土地供應(yīng)不能壟斷，導(dǎo)致都市土地供應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)、拍賣制度難以履行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止?fàn)顩r。由于歷史和制度因素，都市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，免費劃撥以及規(guī)劃、籌劃沒有控制好，土地供應(yīng)量過大，構(gòu)造不合理，導(dǎo)致都市土地閑置或低效運用，以往履行過“退二進(jìn)三”，勉勵困難公司自行盤活自己使用土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供應(yīng)者，形成存量土地多頭供應(yīng)局面。

1999年新《土地管理法》頒布實行，加大了保護(hù)耕地力度，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地數(shù)量受到嚴(yán)格控制，新增建設(shè)用地數(shù)量受到嚴(yán)格控制，用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央提成辦法不但使新增建設(shè)用地數(shù)量大為減少，并且占用耕地成本有了較大提高，使都市存量土地運用價值更加突出。同步新土地法將運用存量土地權(quán)利和收益放在地方，這使得運用存量土地成為都市政府增長建設(shè)用地供應(yīng)和財政收入重要渠道。由于都市發(fā)展，都市區(qū)域向外擴張，使某些本來地處都市邊沿工業(yè)、倉儲用地逐漸進(jìn)入都市內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越土地，導(dǎo)致土地資源揮霍，同步也給居民生活及都市環(huán)境等帶來了不同限度影響，無論從都市更新還是從產(chǎn)業(yè)構(gòu)造布局調(diào)節(jié)看，對存量土地投資需求越來越強。此外，通過土地收購、儲備、供應(yīng)運營，政府財政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

都市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等都市都獲得了成功經(jīng)驗，但作為一種制度創(chuàng)新，在發(fā)展初期，無論在理論上還是實踐上尚有某些值得探討問題。

二、機構(gòu)設(shè)立及法律制度

當(dāng)前土地收購儲備機構(gòu)設(shè)立模式有兩種，一種是單一構(gòu)造，土地儲備機構(gòu)從屬土地管理部門，如上海；另一種是雙構(gòu)造，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構(gòu)，土地收購儲備委員會由政府設(shè)立，成員由土地、財政、籌劃、規(guī)劃等部門構(gòu)成，任務(wù)是協(xié)調(diào)收購-儲備-出讓政策，土地儲備機構(gòu)從屬于土地管理部門，接受收購儲備委員會領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。比較已實行土地儲備制度都市經(jīng)驗，雙構(gòu)造運營比較順利，但尚需工作運營制度予以保證。要保證部門之間協(xié)調(diào)、有效，減少運營環(huán)節(jié)，提高土地儲備和土地資產(chǎn)運營效益，必要制定科學(xué)土地收購、儲備和供應(yīng)籌劃，并與整個都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地籌劃、舊城改造籌劃、近期建設(shè)籌劃、房地產(chǎn)開發(fā)籌劃、資金籌措籌劃等有機結(jié)合起來，把關(guān)于責(zé)任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動。因而，土地收購儲備機制是一種復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、籌劃、建設(shè)、財政、土地等許多政府職能部門緊密配合。如都市土地運用用途要受都市規(guī)劃所制約?！抖际幸?guī)劃法》第二十九條規(guī)定：“都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地運用和各項建設(shè)必要符合都市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。”在都市中相似經(jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途土地其價值差別很大。土地儲備制度一種目是要獲得土地市場壟斷收益，而儲備土地規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)控制，與否與這個時期市場土地需求構(gòu)造相適應(yīng)，與否能獲得相應(yīng)投資收益，對土地儲備機制運作影響很大。從這一點講，規(guī)劃部門與土地管理部門協(xié)作效率就非常重要。當(dāng)前大多數(shù)都市政府機構(gòu)設(shè)立中，規(guī)劃和土地部門都是分設(shè)，這種狀況下，市長掛帥土地收購儲備委員會作用就顯得非常重要。

1999年實行新《土地管理法》對都市政府如何建立土地儲備機制，行使土地統(tǒng)一收購權(quán)并沒有明確規(guī)定，因而需要從法制上對土地收購儲備制度予以研究?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l規(guī)定“有下列情形之一，由關(guān)于人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地；（二）為實行都市規(guī)劃進(jìn)行舊城改建，需要調(diào)節(jié)使用土地；（三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)；（四）因單位撤銷、遷移等因素停止使用原劃撥國有土地；……”；依照前款第（一）項、第（二）項規(guī)定收回國有土地使用權(quán)涉及：①國家建設(shè)需要；②實行都市規(guī)劃和社會公益事業(yè)需求；③土地有效期限屆滿，未批準(zhǔn)續(xù)期使用；④由于土地使用者因素，如單位撤銷、搬遷、破產(chǎn)，持續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準(zhǔn)用途使用違背土地使用權(quán)出讓合同商定；⑤其她非法用地。但收購與收回從概念內(nèi)涵上不同，收回土地是一種行政行為，補償是對地上建筑物、附著物獲利能力支付，與土地價格無關(guān)。而收購?fù)恋厥且环N經(jīng)濟(jì)行為，必然涉及土地價格。特別是這種收購是一種“強制性買賣關(guān)系”（背面將分析），不是一種經(jīng)濟(jì)主體間平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有相應(yīng)法律規(guī)范，因此建立都市土地儲備制度一方面要解決立法和制度建設(shè)問題。

三、土地收益分派及收購價格

以往，大多數(shù)都市政府往往將盤活原劃撥給公司存量土地積極權(quán)交給公司，土地盤活所得大某些歸公司或公司主管部門支配，政府只收土地出讓時級差地租。建立土地儲備制度，其核心問題是權(quán)利和利益重新分派。因而，如何精確界定土地收益構(gòu)成，合理分派政府和原土地使用者之間利益是土地儲備機制順利開展必要解決問題。

科學(xué)界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理分派土地收益基本，在此基本上明確對原土地所有者補償性質(zhì)、補償根據(jù)等。從當(dāng)前國內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)體系分析，直接關(guān)系土地收購價格有：土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和發(fā)展權(quán)。

依照憲法和關(guān)于法律規(guī)定，國內(nèi)“實行土地社會主義公有制”，“都市市區(qū)土地屬于國家所有”，因此，土地收購價格中不應(yīng)涉及土地所有權(quán)價格。土地使用權(quán)是依法對一定土地進(jìn)行運用、管理并獲得收益權(quán)利，在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離狀況下，土地所有者和使用者要按照一定規(guī)范來擬定雙方權(quán)利和義務(wù)。土地使用權(quán)具有土地占有權(quán)、狹義土地使用權(quán)、某些收益權(quán)和不完全處置權(quán)。土地使用權(quán)有免費（劃撥）獲得土地使用權(quán)和有償（出讓）獲得土地使用權(quán)，土地收購價格中應(yīng)涉及土地使用權(quán)價格。土地處置權(quán)涉及土地買賣、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等權(quán)利。對劃撥土地使用權(quán)，土地收購價格中不應(yīng)涉及處置收益，但對出讓士地使用權(quán)，土地使用者擁有不完全處置權(quán)，土地收購價格中應(yīng)涉及相應(yīng)土地處置權(quán)收益。土地發(fā)展權(quán)是指土地規(guī)劃調(diào)節(jié)而最優(yōu)運用條件下權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機制來看，土地發(fā)展權(quán)收益應(yīng)歸政府所有，土地收購價格不應(yīng)包括土地發(fā)展權(quán)收益。

土地增值收益因素有：①經(jīng)濟(jì)發(fā)展致使土地運用效率提高及土地需求增長導(dǎo)致地價上漲；②人口增長導(dǎo)致土地運用需求量增大導(dǎo)致地價上漲；③對都市基本設(shè)施投資使各類都市用地更符合都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地開發(fā)運用能獲得更高開發(fā)收益，從而導(dǎo)致地價支付能力增強，地價上漲；④都市規(guī)劃用途調(diào)節(jié)使土地運用條件發(fā)生變化，在變化方向有助于土地高度化運用時，地價將上漲。如在相似經(jīng)濟(jì)區(qū)位下，土地價值與土地運用方式之間關(guān)系是商業(yè)＞居住＞工業(yè)＞耕地＞農(nóng)牧地＞荒地?？梢娨暂^低價格購進(jìn)工業(yè)用地，如能轉(zhuǎn)換為居住或商業(yè)用途，其投資價值也許成倍增長，帶來巨大投資收益；⑤土地使用者對土地進(jìn)行資金和勞動力投入，把物化勞動和活勞動凝結(jié)在土地中，增長土地效用同步也使土地增值。從土地增值收益因素進(jìn)行分析，①、②屬于自然增值，應(yīng)為全社會公共所有，為國家或政府所有，③、④源自地方政府對土地投資及規(guī)劃條件變化，故其增值收益應(yīng)為地方政府所有，⑤為士地使用者貢獻(xiàn)，收益應(yīng)為土地使用者所有。

土地收購價格內(nèi)涵應(yīng)是與原土地使用者對被收購?fù)恋負(fù)碛袡?quán)利和利益相一致土地經(jīng)營權(quán)或處置權(quán)價格，也即原土地用途價格。以現(xiàn)用途作為根據(jù)進(jìn)行收購儲備，規(guī)定土地優(yōu)化運用所帶來收益為土地所有者享有。從實際看土地收購不同于都市房屋拆遷補償做法，都市房屋拆遷補償是以保證原土地使用者（居民）生活和居住水平不至于下降為重要目的。土地收購價格內(nèi)涵構(gòu)成中不涉及土地發(fā)展權(quán)價格及地上建筑物補償費、職工或住戶安頓費、公司異地經(jīng)營建設(shè)費。

然而，對當(dāng)前在公司轉(zhuǎn)制中需要通過盤活土地來解決困難公司來講，除了土地往往拿不出其他可以盤活東西。因而如僅僅按照土地現(xiàn)用途為根據(jù)對公司進(jìn)行補償，公司就也許搬不走，更談不上解困和發(fā)展，因此要考慮公司既有權(quán)利進(jìn)行補償。考慮補償實際問題，特別當(dāng)收購價格局限性以彌補原土地使用者因土地被收購而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失時，政府應(yīng)建立一條適當(dāng)渠道，予以公司價格以外補償。但補償與收購價格無關(guān)，是體現(xiàn)一種“恩恤補償”，擬定收購價格不能將價格以外安頓補償混同考慮。當(dāng)前被收購?fù)恋刂匾钦紦?jù)中心地區(qū)經(jīng)營虧損或瀕臨倒閉公司用地，對于這些公司職工，雖然其土地不被政府收購，政府仍需對其安頓。此外，也可由政府將土地發(fā)展權(quán)益以國有資本金注入方式返回給公司，這樣既有助于當(dāng)前國有公司改革順利進(jìn)行，同步也能加快土地盤活進(jìn)程。

四、土地收購資金籌措

建立土地儲備制度，政府由出讓“生地”為主轉(zhuǎn)為出讓“熟地”為主，除要支付土地收購費用，普通還要在出讓前通過拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期開發(fā)整頓，為此需要支付相稱大成本，需要大量資金。當(dāng)前建立土地儲備制度都市采用資本金由市財政撥款，運作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費、前期開發(fā)整頓和儲備期間管理費由土地儲備中心支付，并從土地受讓單位支付土地開發(fā)整頓費中補償。

資金和土地是土地儲備制度兩大基本要素，土地儲備過程是土地流轉(zhuǎn)過程，也是資金循環(huán)過程。當(dāng)前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效資金籌措機制，并且存在較大風(fēng)險，特別是統(tǒng)一收購制度實行后，客觀上規(guī)定政府對需要盤活土地實行敞開收購，資金需求量很大。筆者曾就利率對土地儲備運營資金收益影響做過度析，表白土地收購資金運作受利率變化影響較敏感，在儲備土地較長時間不能賣出狀況下，土地收益將低于土地儲備成本，浮現(xiàn)入不敷出局面。

因而，要變化單憑銀行貸款來籌措資金做法分散風(fēng)險。可通過設(shè)立土地基金、實行土地債券化、履行換地權(quán)益書等做法吸納社會資金實行土地儲備。這樣，既保證政府在土地盤活中獲得合理收益，又能有效地調(diào)動社會資金，共享利益，分擔(dān)風(fēng)險，保證政府對都市土地資產(chǎn)有效經(jīng)營。

由于運營中需要大量資金，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或經(jīng)濟(jì)實力較差都市，政府無法承受如此大經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，影響該制度在全國范疇內(nèi)推廣。

五、土地儲備范疇、數(shù)量和運用

調(diào)節(jié)存量土地，核心是按都市規(guī)劃調(diào)節(jié)不合理用地構(gòu)造，對都市規(guī)劃中擬定更新改造地塊，原則均可列入儲備范疇，使政府在實行土地收購時可以編制切實可行籌劃和留有選取余地。規(guī)劃用途決定土地使用價值，因而要擇優(yōu)收購開發(fā)潛力大、價格較低、規(guī)劃用途與市場需求一致地塊。收購要進(jìn)行效益評價。

通過儲備土地，一種重要目是對土地供應(yīng)總量進(jìn)行控制，而只有土地儲備積累到一定數(shù)量，才干使政府在市場土地供應(yīng)短缺，地價暴漲時具備調(diào)控能力。但土地儲備過多，會導(dǎo)致資金占用過多，而資金局限性，儲備量過小，就達(dá)不到調(diào)控土地市場目，如何科學(xué)地擬定土地儲備數(shù)量是一種重要課題。土地儲備數(shù)量擬定要依照土地市場供求關(guān)系來擬定，而土地供求取決于社會、經(jīng)濟(jì)、政策等若干因素，可通過對有關(guān)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄分析，設(shè)計需求預(yù)測模型，進(jìn)而得到最佳土地儲備數(shù)量。

通過土地儲備制度有助于實現(xiàn)都市規(guī)劃，實現(xiàn)都市規(guī)劃指引下土地最優(yōu)運用。例如可依照“法定圖則”出讓土地，即以法形式明確土地開發(fā)范疇、用途、容積率等規(guī)定，使土地供應(yīng)與都市規(guī)劃相一致，使“彈性”過大都市規(guī)劃增長“剛性”，也為根除“土地尋租”創(chuàng)造條件。

六、土地收購原則

建立土地儲備制度，需要對土地收購原則進(jìn)行研究，它是土地儲備制度基本。考察國外“土地銀行”制度以及杭州、上海等都市建立土地儲備制度實踐經(jīng)驗，實行土地收購主客體雙方也許存在三種關(guān)系：一是市場條件下“自由買賣”關(guān)系，在這種關(guān)系下，政府或其授權(quán)機構(gòu)在實行土地收購時，與被收購?fù)恋貑挝换騻€人是兩個平等經(jīng)濟(jì)主體，與否收購和收購價格應(yīng)依照市場狀況自由協(xié)商制定。那么實行土地儲備政府或其授權(quán)機構(gòu)就是一種純粹地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化微觀目的，而土地儲備制度宏觀社會、經(jīng)濟(jì)目的就無法實現(xiàn)；二是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府權(quán)利，對被收購方講是對國家義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制規(guī)定；三是國家對土地收購“強制性買賣”關(guān)系，承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強制性，體當(dāng)前收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構(gòu)評估并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價?！皬娭菩再I賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必要予以合理補償。

綜上所述，土地收購要堅持強制性原則、合理性原則：

1、所謂強制性原則是指政府收回土地?zé)o需征得土地使用者批準(zhǔn)。一方面，當(dāng)依照都市發(fā)展規(guī)劃調(diào)節(jié)土地使用時，土地使用者只能服從社會整體利益需要；另一方面，對土地處分權(quán)是所有