預(yù)算績效管理在基層的應(yīng)用困境與改善措

引言預(yù)算績效管理是企事業(yè)單位預(yù)算管理中的重要組成部分，主要指以目標(biāo)為導(dǎo)向，以業(yè)績?cè)u(píng)估為核心，以項(xiàng)目成本為衡量所采取的一種預(yù)算控制手段，屬于預(yù)算管理的再控制，能夠促進(jìn)事業(yè)單位資源分配增加與績效水平提高兩者的緊密結(jié)合，其推行目的便是加快成果與效率的實(shí)現(xiàn)。然而，預(yù)算績效管理內(nèi)容繁雜，涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，日常工作中難免出現(xiàn)多種缺陷問題，很難充分發(fā)揮預(yù)算績效管理應(yīng)用價(jià)值?；鶎訂挝灰岣邔?duì)預(yù)算績效管理的重視程度，注重預(yù)算績效的全過程管控，綜合考慮財(cái)政資金、國有資產(chǎn)等業(yè)務(wù)活動(dòng)，從履職效能、管理效率、運(yùn)行成本、社會(huì)效應(yīng)等多角度出發(fā)，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，努力提高部門與單位績效水平，切實(shí)保護(hù)國有資產(chǎn)的安全性與完整性，這在基層單位發(fā)展及國家治理中有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、預(yù)算績效管理的重要性（一）提高資金分配合理性作為績效管理的重要分支，預(yù)算績效管理在資金分配中發(fā)揮著不可忽視的作用，成為深化財(cái)稅體制改革、促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容。將預(yù)算績效管理應(yīng)用在基層單位或部門中，能夠逐步強(qiáng)化資金支出管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金收支情況的全過程監(jiān)管與評(píng)價(jià)，有助于預(yù)算資金利用率的提升，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置效果。近年來，從基層單位預(yù)算績效管理的實(shí)踐成果來看，預(yù)算績效管理能夠幫助各單位建立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范透明的預(yù)算約束制度，推進(jìn)現(xiàn)代內(nèi)控與財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，準(zhǔn)確掌握每筆資金使用情況，為后續(xù)的資金配置與效益評(píng)估提供可靠參考，以促進(jìn)財(cái)政資金的聚力增效，增強(qiáng)基層公信力與執(zhí)行力。（二）有利于實(shí)現(xiàn)反腐倡廉在國有體制改革背景下，我國政府持續(xù)加大貪污腐敗的整治力度，明確強(qiáng)調(diào)重塑黨內(nèi)清正廉潔，并在中央八項(xiàng)規(guī)定中重點(diǎn)提出，各單位及行政人員要認(rèn)真落實(shí)“三公經(jīng)費(fèi)”，對(duì)財(cái)政資金使用提出嚴(yán)格要求。基層單位及部門借助預(yù)算績效管理，以項(xiàng)目成本作為衡量，通過先期預(yù)算預(yù)測單位未來一段時(shí)期的經(jīng)營情況，在優(yōu)化資金分配的基礎(chǔ)上，相當(dāng)于進(jìn)一步限制了資金的使用權(quán)限，從財(cái)政資金的每個(gè)環(huán)節(jié)入手進(jìn)行嚴(yán)格把控，督促各級(jí)人員認(rèn)真履行崗位職責(zé)，從根源處防止腐敗行為的發(fā)生。（三）保證單位履職透明性預(yù)算績效管理是一種預(yù)算管理新機(jī)制，從多個(gè)方面提倡績效管理的公開透明性，確保社會(huì)公眾能夠?qū)挝宦穆?、預(yù)算執(zhí)行情況與效果的及時(shí)掌握，并在財(cái)政、審計(jì)等第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合下，對(duì)績效管理效果展開客觀評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)基層單位及部門履職的透明性，以此促進(jìn)其社會(huì)公信力的有效提升。這樣的績效管理信息公開形式，維護(hù)了基層單位的權(quán)威性，有助于各職能部門間的相互交流，從項(xiàng)目預(yù)算績效管理多個(gè)維度出發(fā)，強(qiáng)化公共履職要求，促進(jìn)基層單位公共職能的更好履行。二、預(yù)算績效管理的基層應(yīng)用困境（一）基層人員專業(yè)水平有待提升在預(yù)算績效管理工作中，因基層人員專業(yè)水平、素質(zhì)不高所面臨的工作難題比較常見，且基層人員的配備不足，導(dǎo)致最終制作完成的報(bào)表質(zhì)量參差不齊。個(gè)別基層人員在預(yù)算管理與績效管理工作中，思想層面存在明顯局限，尚未形成良好的績效管理思維，尤其在項(xiàng)目申報(bào)的信息搜集與報(bào)表編制過程中，相應(yīng)的績效信息不夠清晰和規(guī)范，對(duì)于實(shí)際情況與資金配置使用現(xiàn)狀的了解不夠充分，未能做出詳細(xì)的規(guī)劃，這也是導(dǎo)致績效管理始終停留在表面的核心原因。（二）績效信息化系統(tǒng)不完善信息化建設(shè)是做好預(yù)算績效管理的關(guān)鍵技術(shù)手段，但目前依賴于省廳開發(fā)的一體化系統(tǒng)剛剛開發(fā)并投入使用，許多功能并不完善，尚未建立業(yè)務(wù)交流與信息傳遞通道，各個(gè)子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳遞不順暢，很難詳細(xì)了解其他省區(qū)市預(yù)算工作的開展情況。并且，基層單位在實(shí)施預(yù)算績效管理時(shí)更多以人工操作形式為主，系統(tǒng)管理為輔，預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)管、績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)未能得到現(xiàn)代技術(shù)手段的有力支撐，往往受到人為因素影響而出現(xiàn)誤差或漏洞等情況，不利于政府對(duì)基層單位的財(cái)政監(jiān)督，極大程度上降低財(cái)政預(yù)算效率。并且，預(yù)算績效管理的涵蓋領(lǐng)域廣泛，關(guān)系到基層單位的內(nèi)部治理、職能履行以及財(cái)政資金使用等多個(gè)方面，需要合理運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算工作的全過程、智能化管控，如果不能做到這一點(diǎn)，那么預(yù)算績效管理效果將大打折扣。（三）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不能落地在許多基層單位中，在績效預(yù)算管理中的績效監(jiān)控、評(píng)價(jià)結(jié)果等方面往往流于形式，尤其在績效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用方面，由于應(yīng)用不夠充分，很難為單位內(nèi)部當(dāng)下業(yè)務(wù)活動(dòng)提供正確的引導(dǎo)。許多單位領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)等更多是財(cái)政部門所下達(dá)的工作任務(wù)，只需完成好相關(guān)任務(wù)即可，針對(duì)日常工作中所發(fā)現(xiàn)的預(yù)算績效不足之處，未能根據(jù)最終結(jié)果展開深入分析，進(jìn)而無法找準(zhǔn)偏差原因并確定改正方法，使得預(yù)算績效中的缺陷問題得不到有效改進(jìn)，很難促進(jìn)績效目標(biāo)的更好達(dá)成。并且，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用屬于預(yù)算績效管理中的最終環(huán)節(jié)，能夠客觀反映基層單位預(yù)算工作的最終效果，詳細(xì)了解各部門的職責(zé)履行情況，如果不能保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用，根據(jù)最終評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)糾正不良之處，將無法更好地推進(jìn)單位預(yù)算工作，在極大程度上增加預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。（四）基層財(cái)政開展績效工作沒有抓手預(yù)算績效管理內(nèi)容繁雜，需要嚴(yán)格按照財(cái)政部及相關(guān)政策要求，嚴(yán)格規(guī)范基層財(cái)政績效工作流程。但就目前來看，部分單位在落實(shí)預(yù)算績效管理時(shí)，存在著執(zhí)行力度不足、效果不佳等問題，對(duì)于決策、執(zhí)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的職責(zé)劃分不夠清晰，各部門、各崗位的職責(zé)邊界存在模糊，權(quán)利重疊情況更是經(jīng)常發(fā)生，這將嚴(yán)重影響預(yù)算績效管理的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，在實(shí)踐操作中缺乏專業(yè)的操作指導(dǎo)，使得基層財(cái)政開展績效工作沒有抓手。并且，財(cái)政績效工作開展未能落實(shí)配套的工作體系，尤其在貧困地區(qū)的基層財(cái)政中，人員經(jīng)費(fèi)與工作經(jīng)費(fèi)的占比較大，不能根據(jù)項(xiàng)目科目作出相應(yīng)的削減處理，影響績效管理水平。三、提高基層單位預(yù)算績效管理水平的優(yōu)化策略（一）提升人員專業(yè)素質(zhì)從業(yè)人員要具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，定期參與到專業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)中，確保在項(xiàng)目申報(bào)完成后，及時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作思維，在項(xiàng)目設(shè)備、報(bào)表填寫等方面做出改進(jìn)，與各職能部門保持密切溝通，準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目實(shí)際情況，確保最終報(bào)表編制質(zhì)量達(dá)標(biāo)。在重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目中，從業(yè)人員要嚴(yán)格遵循國家及政府部門政策要求，與黨委集體進(jìn)行商討，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真做好預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)、審批、執(zhí)行等全過程的監(jiān)督控制，確保項(xiàng)目預(yù)算資金合理配置，并按照日?？己斯芾碇贫?，認(rèn)真做好相關(guān)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)與搜集，為后續(xù)的預(yù)算編制與執(zhí)行提供更多參考。（二）完善預(yù)算績效信息系統(tǒng)在信息時(shí)代下，基層單位的預(yù)算績效管理要與時(shí)俱進(jìn)，合理運(yùn)用信息化技術(shù)，持續(xù)完善預(yù)算績效信息系統(tǒng)，創(chuàng)新預(yù)算績效工作載體，實(shí)現(xiàn)人工操作向智能化方向的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)預(yù)算信息高效傳遞，推動(dòng)績效指標(biāo)及評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確落地。現(xiàn)階段，大部分的基層單位已經(jīng)完成預(yù)算績效系統(tǒng)構(gòu)建工作，但為了更好地開展預(yù)算工作，單位領(lǐng)導(dǎo)可向上級(jí)政府機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，爭取更多技術(shù)與資金支撐，在原有一體化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，合理利用大數(shù)據(jù)，詳細(xì)了解其他省市、其他單位類似項(xiàng)目及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和相應(yīng)的參考指標(biāo)等，并逐步建立起與各省市縣之間的業(yè)務(wù)交流渠道，科學(xué)借鑒同行業(yè)成熟經(jīng)驗(yàn)，糾正自身在預(yù)算績效管理中的不足，以此來提高信息傳遞效率，為預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)管、績效考評(píng)等提供可靠的數(shù)據(jù)參考。例如：針對(duì)基層單位的財(cái)政資金預(yù)算管理，管理人員可以將預(yù)算績效系統(tǒng)為載體，對(duì)財(cái)政資金配置、使用、收支等情況的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，詳細(xì)了解每筆資金使用情況，并結(jié)合績效考核判斷資金使用是否偏離預(yù)期，便于不良資金使用行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并以項(xiàng)目為指導(dǎo)完成資金預(yù)算，充分發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢，提高單位資金使用效益，優(yōu)化預(yù)算績效管理成效。（三）綜合運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要指在量化指標(biāo)引導(dǎo)下，運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重要部門的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果所采取的綜合性評(píng)價(jià)手段，最終的評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算工作中起到十分重要的作用。為進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理水平，各預(yù)算單位要保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用，具體措施如下：首先，建立績效報(bào)告工作制度，落實(shí)績效問題整改報(bào)告，詳細(xì)記錄預(yù)算執(zhí)行中的缺陷問題，督促涉及相關(guān)內(nèi)容的各科室限期整改并及時(shí)反饋，根據(jù)整改反饋調(diào)整預(yù)算方案，為預(yù)算工作的下一步開展奠定良好基礎(chǔ)。其次，在績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用期間，要合理制定獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行效果及履職情況，作為績效評(píng)價(jià)的重要參考，根據(jù)各科室業(yè)績表現(xiàn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，同時(shí)要將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與員工個(gè)人績效掛鉤，以此起到良好的激勵(lì)效果，調(diào)動(dòng)其工作積極性。最后，無論是財(cái)政部門的績效評(píng)價(jià)，還是基層單位內(nèi)部的績效自評(píng)工作，結(jié)果都是要保證及時(shí)公開公布，便于各級(jí)人員的準(zhǔn)確掌握，督促績效管理的實(shí)施部門恪盡職守，改正自身工作缺陷與不足，逐步提高工作效率，提升單位整體服務(wù)水平。（四）明確財(cái)政績效工作重點(diǎn)2019年，南平市財(cái)政局頒發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施方案》，基層單位要積極響應(yīng)政策號(hào)召，建立科學(xué)完善的績效管理體系，從事前評(píng)估、目標(biāo)申報(bào)、監(jiān)控運(yùn)行、績效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)入手，搭建財(cái)政績效框架，并在實(shí)踐中全面鋪開。1.績效事前評(píng)估按照南平市財(cái)政局頒發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施方案》要求，基層單位績效工作要以事前評(píng)估為切入點(diǎn)，找準(zhǔn)基層財(cái)政績效工作抓手，為后續(xù)工作開展指明方向。在實(shí)踐中，各單位要與部門嚴(yán)格按照相關(guān)政策要求，開展事前績效評(píng)估，制定精細(xì)化、系統(tǒng)性的預(yù)算績效管理制度，將事前績效評(píng)估作為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算科目的前期控制。在事前績效評(píng)估過程中，基層單位要立足于實(shí)際，強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)、績效、預(yù)算等部門的密切交流，在此基礎(chǔ)上建立多部門聯(lián)動(dòng)制度，進(jìn)而對(duì)資金、資產(chǎn)、人員等配置工作開展必要的效益預(yù)判，然后與相應(yīng)的預(yù)算編制進(jìn)行共同存檔處理，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行及績效評(píng)價(jià)等提供可靠參考。2.績效目標(biāo)申報(bào)成立項(xiàng)目預(yù)算績效工作小組，成員由項(xiàng)目管理人員、項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)人員、財(cái)務(wù)人員等組成，主要負(fù)責(zé)預(yù)算項(xiàng)目的可行性研究、計(jì)劃實(shí)施、績效目標(biāo)申報(bào)、項(xiàng)目落實(shí)監(jiān)督檢查等工作。在此期間，工作小組要全面搜集并整理項(xiàng)目申報(bào)資料，主要包括：項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目概況、跨年度項(xiàng)目實(shí)施情況、項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)其他資料等，嚴(yán)格遵循“誰申請(qǐng)資金，誰設(shè)置目標(biāo)”的原則，制定總體績效指標(biāo)，然后組織單位負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員參與到其中，就績效指標(biāo)的可考核性與可執(zhí)行性展開深入研究，然后從效益、產(chǎn)出、滿意度三個(gè)維度中提煉出一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，再結(jié)合實(shí)際進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化處理，最終形成二級(jí)指標(biāo)，主要包括成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等，在此基礎(chǔ)上下設(shè)多個(gè)三級(jí)指標(biāo)，期間要保證指標(biāo)設(shè)置的可監(jiān)控、可評(píng)價(jià)、可審核，與實(shí)際投入相互印證，逐項(xiàng)展開分解研究，確保與本單位工作任務(wù)保持高度一致，能夠使單位工作業(yè)績、職能履行、資金使用等成績與效果得到客觀反映，若績效目標(biāo)設(shè)置未審核或未通過審核的，一律不得安排預(yù)算。3.績效運(yùn)行監(jiān)控在預(yù)算績效工作的具體執(zhí)行期間，各部門與單位要保證績效監(jiān)控主體責(zé)任落實(shí)單位，以預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為核心，全面搜集項(xiàng)目績效信息，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、績效目標(biāo)完成、資金使用等情況展開分析，認(rèn)真做好預(yù)算執(zhí)行全過程的追蹤控制，利用績效評(píng)價(jià)客觀反映預(yù)算執(zhí)行情況及最終效果，以前期績效指標(biāo)為參考，完善預(yù)算方案編制流程，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中的缺陷問題，從根本上保障預(yù)算編制的科學(xué)性，提高預(yù)算管理效益。同時(shí)，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果，與預(yù)算日常監(jiān)督、財(cái)政項(xiàng)目監(jiān)督等相互結(jié)合，綜合應(yīng)用多種績效評(píng)價(jià)方法，客觀評(píng)價(jià)本次預(yù)算工作執(zhí)行情況，并根據(jù)最終評(píng)價(jià)結(jié)果做出相應(yīng)調(diào)整，以促進(jìn)預(yù)算產(chǎn)出目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。4.績效評(píng)價(jià)績效評(píng)價(jià)要秉承公開透明、統(tǒng)籌兼顧的理念，通過單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)、財(cái)政評(píng)價(jià)三種評(píng)價(jià)方式，實(shí)現(xiàn)客觀評(píng)價(jià)預(yù)算項(xiàng)目，保證評(píng)價(jià)內(nèi)容的全面性。首先，單位自評(píng)?；鶎訂挝话凑諊艺咭?，對(duì)自身資金效益、職責(zé)履行、主體責(zé)任等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施考察評(píng)價(jià)，保證評(píng)價(jià)工作全面覆蓋。其次，部門評(píng)價(jià)。需要將單位的自我評(píng)價(jià)作為參考依據(jù)，以三年為一個(gè)評(píng)價(jià)周期，把主管部門以及下屬各單位履職期間的重大履職項(xiàng)目作為突破口，客觀評(píng)價(jià)關(guān)鍵項(xiàng)目的實(shí)施情況與資金使用效益。最后，財(cái)政評(píng)價(jià)。由財(cái)政部門牽頭，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)本級(jí)政府相關(guān)政策、財(cái)政資金投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估與審查，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和管