論居民身份證的查驗和扣押制度樣本

論居民身份證查驗和扣押制度摘要：居民身份證是公民證明其身份法定證件。在居民身份證查驗和扣押過程中，侵害公民合法權(quán)益事件時有發(fā)生。新頒行《中華人民共和國居民身份證法》從保障公民合法權(quán)益角度對居民身份證查驗和扣押作了明確規(guī)定。本文旨在系統(tǒng)地闡釋居民身份證查驗和扣押制度，為人民警察依法執(zhí)行職務(wù)和公民依法維護權(quán)利提供指引。核心詞：居民身份證查驗扣押居民身份證是為了證明居住在中華人民共和國境內(nèi)公民身份，保障公民合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會活動，維護社會秩序，由國家統(tǒng)一制作頒發(fā)一種具備法律效力證件。新頒行《中華人民共和國居民身份證法》從立法上規(guī)范了居民身份證查驗和扣押制度。本文擬從查驗和扣押居民身份證目、主體、范疇、程序、辦法及法律責(zé)任等方面系統(tǒng)地闡釋居民身份證查驗和扣押制度。一、居民身份證查驗制度（一）居民身份證查驗制度概述居民身份證查驗是指人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時，為查明公民身份，依法命令或強制公民出示居民身份證，重點審查、檢查證件真實性、時效性、持證人相片及其登記內(nèi)容行為[1].居民身份證查驗不同于居民身份證核查。居民身份證核查是指國家各級行政管理機關(guān)（涉及公安機關(guān)）、企事業(yè)單位、人民團隊和社會各關(guān)于部門，在辦理涉及公民權(quán)益事務(wù)需要證明其身份時，對公民出示居民身份證持證人相片和登記內(nèi)容進(jìn)行核對和檢查[2].居民身份證查驗和核查在目、主體、范疇、程序、辦法等方面均存在明顯差別，兩者不能混為一談。當(dāng)前在居民身份證查驗中存在重要問題有：（1）運用查驗居民身份證便利，收受她人財物或者謀取其她利益；（2）違背規(guī)定查驗居民身份證，侵害公民合法權(quán)益；（3）泄露因查驗居民身份證而知悉公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益。究其因素，重要有如下幾種方面：（1）查驗?zāi)坎幻鞔_。（2）查驗主體不適格。（3）查驗范疇隨意擴大化。（4）查驗程序不規(guī)范。歸根結(jié)底，問題癥結(jié)在于人民警察“執(zhí)法為民”觀念尚未完全樹立起來。規(guī)范居民身份證查驗制度，有助于保障公民合法權(quán)益，有助于公民進(jìn)行社會活動，有助于維護社會秩序。（二）居民身份證查驗?zāi)咳嗣窬觳轵灳用裆矸葑C是為了查明公民身份，打擊違法犯罪，最后達(dá)到保障公民合法權(quán)益目。居民身份證查驗?zāi)靠梢苑譃槿齻€層次：（1）查明公民身份是直接目。在當(dāng)代法治社會，責(zé)任自負(fù)是法律合用一項基本原則。打擊違法犯罪，追究違法犯罪分子法律責(zé)任，必先查明其身份。（2）打擊違法犯罪是深層目。人民警察通過查驗居民身份證，查明公民身份，確認(rèn)或排除違法犯罪嫌疑，也便于事后尋找證人，這都為打擊違法犯罪提供了第一手材料。換言之，人民警察查明公民身份是為打擊違法犯罪服務(wù)，打擊違法犯罪是更深層次目。（3）保障公民合法權(quán)益是終極目。法治國家是人權(quán)最有保障國家，在法治國家一旦發(fā)生侵害公民合法權(quán)益案件，能保證得到依法解決。人民警察通過查驗居民身份證，查明公民身份，打擊違法犯罪，其最后目都要貫徹到保障公民合法權(quán)益上來。值得關(guān)注是，在國內(nèi)現(xiàn)階段執(zhí)法環(huán)境中，人民警察為其她目而違法查驗居民身份證情形還比較普遍。這重要體當(dāng)前：（1）為強制流動人口辦理暫住證需要而查驗居民身份證；（2）為索要財物或者謀取其她利益而查驗居民身份證；（3）為耍特權(quán)逞威風(fēng)而查驗居民身份證。人民警察查驗居民身份證行為，一旦偏離或背離了“查明公民身份”、“打擊違法犯罪”、“保障公民合法權(quán)益”查驗?zāi)?，必將?yán)重影響公民進(jìn)行社會活動，侵害公民合法權(quán)益，擾亂正常社會秩序，甚至危及國家穩(wěn)定。（三）居民身份證查驗主體《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗居民身份證：……”本款規(guī)定表白，居民身份證查驗主體只能是人民警察[3].這重要是基于兩方面因素考慮：（1）樹立執(zhí)法權(quán)威。社會主義法治國家必要有一種獨立權(quán)威性執(zhí)法系統(tǒng)，而執(zhí)法權(quán)威來自執(zhí)法主體，因此樹立執(zhí)法權(quán)威必先規(guī)范執(zhí)法主體。人民警察這支執(zhí)法隊伍，力求忠誠可靠、訓(xùn)練有素、精通業(yè)務(wù)、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬，這對樹立執(zhí)法權(quán)威具備重要意義。（2）強化執(zhí)法監(jiān)督?！吨腥A人民共和國人民警察法》設(shè)“義務(wù)和紀(jì)律”一章，明確規(guī)定了人民警察義務(wù)和紀(jì)律。義務(wù)和紀(jì)律是對行使職權(quán)制約，是人民警察必要遵守行為準(zhǔn)則。人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督。人民警察執(zhí)行職務(wù)違背法律規(guī)定，可以依照情節(jié)輕重，依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任。應(yīng)當(dāng)指出是，實踐中由于長期警力局限性，為數(shù)不少治安員在某些地區(qū)依然充當(dāng)著執(zhí)法主體查驗居民身份證。這些治安員主線就不是查驗居民身份證適格主體，其查驗居民身份證行為合法性固然也就受到來自社會各方面質(zhì)疑。問題解決終于提上了議事日程，公安部在《-全國公安隊伍正規(guī)化建設(shè)綱要》中明確規(guī)定：“規(guī)范執(zhí)法主體，建立完善公安民警執(zhí)法資格考試制度。繼續(xù)清理整頓非執(zhí)法主體人員。按照‘只出不進(jìn)、逐年減少、徹底取消’原則，從究竟將治安員從公安機關(guān)分流出去。禁止非執(zhí)法主體人員參加執(zhí)法。”[4]（四）居民身份證查驗范疇《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗居民身份證：（一）對有違法犯罪嫌疑人員，需要查明身份；（二）依法實行現(xiàn)場管制時，需要查明關(guān)于人員身份；（三）發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件時，需要查明現(xiàn)場關(guān)于人員身份；（四）法律規(guī)定需要查明身份其她情形?！痹斞灾用裆矸葑C查驗范疇重要涉及：（1）對有違法犯罪嫌疑人員，需要查明身份。如何判斷與否有違法犯罪嫌疑呢？我以為，對此應(yīng)當(dāng)采用主客觀相結(jié)合原則。從主觀方面來說，有違法犯罪嫌疑是指被懷疑有某種違法犯罪行為也許性；從客觀方面來說，有違法犯罪嫌疑是指形跡可疑，如舉動和神色異常。（2）依法實行現(xiàn)場管制時，需要查明關(guān)于人員身份。所謂現(xiàn)場管制，是指在發(fā)生突發(fā)性事件或者治安災(zāi)害事故時，由公安機關(guān)在現(xiàn)場周邊一定范疇內(nèi)實行強行禁止自由出入辦法[5].依照《中華人民共和國人民警察法》第十七條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府公安機關(guān)，經(jīng)上級公安機關(guān)和同級人民政府批準(zhǔn)，對嚴(yán)重危害社會治安秩序突發(fā)事件，可以依照狀況實行現(xiàn)場管制?！保?）發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件時，需要查明現(xiàn)場關(guān)于人員身份。這里“嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件”，是指突發(fā)、聚眾、規(guī)模較大、對社會穩(wěn)定和治安秩序有很大破壞性事件。（4）法律規(guī)定需要查明身份其她情形。這里“法律”，是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定規(guī)范性立法文獻(xiàn)。應(yīng)當(dāng)指出是，在國內(nèi)現(xiàn)階段執(zhí)法環(huán)境中，人民警察查驗居民身份證基本上是隨意。浮現(xiàn)這種狀況重要因素在于：（1）沒有深刻領(lǐng)略立法者目。在《中華人民共和國居民身份證法》制定過程中，對于人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時與否有權(quán)隨意查驗居民身份證問題，有必定和否定兩種不批準(zhǔn)見[6].立法者基于保障公民合法權(quán)益和便利公民進(jìn)行社會活動等因素考慮，采納了否定意見，即人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時也不是可以隨意查驗居民身份證。（2）對“有違法犯罪嫌疑”片面理解。由于長期以來，人民警察對“有違法犯罪嫌疑”判斷多采主觀原則，成果成了誰均有違法犯罪嫌疑，導(dǎo)致在居民身份證查驗問題上基本上是隨意，想查就查，愛怎么查就怎么查。

（五）居民身份證查驗程序《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗居民身份證：……”本款規(guī)定表白人民警察查驗居民身份證必要遵循法定程序：（1）依法執(zhí)行職務(wù)是查驗居民身份證重要前提。這里“依法執(zhí)行職務(wù)”是指人民警察依照法律、行政法規(guī)規(guī)定職責(zé)執(zhí)行職務(wù)?！吨腥A人民共和國人民警察法》第十九條規(guī)定：“人民警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范疇內(nèi)緊急狀況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)?！币蚨嗣窬煲婪▓?zhí)行職務(wù)時間可以是工作時間，亦可以是非工作時間。（2）出示執(zhí)法證件是查驗居民身份證必要環(huán)節(jié)。人民警察出示執(zhí)法證件，事實上就是行政程序制度中表白身份制度。這里“執(zhí)法證件”重要涉及人民警察工作證等可以表白其工作身份、職務(wù)關(guān)于證件?！敖?jīng)出示執(zhí)法證件”是指在程序上，人民警察查驗居民身份證之前，應(yīng)當(dāng)積極出示自己執(zhí)法證件。這里需要討論問題是，人民警察按照規(guī)定統(tǒng)一著裝，與否尚有必要出示工作證呢？我以為，如果相對人規(guī)定人民警察出示工作證，人民警察依然有義務(wù)出示工作證。由于表白身份制度是為了宣示執(zhí)法者身份合法性，使相對人確信其為適格執(zhí)法主體。如果相對人對執(zhí)法者身份產(chǎn)生懷疑，執(zhí)法者仍有進(jìn)一步證明其執(zhí)法主體身份必要。（3）審查和檢查是查驗居民身份證核心內(nèi)容。居民身份證查驗辦法后文專門闡述。人民警察依法查驗居民身份證，公民有義務(wù)配合。對于回絕查驗，人民警察有權(quán)依照關(guān)于法律規(guī)定，分別不同情形采用辦法予以解決[7].這里“關(guān)于法律規(guī)定”重要是指人民警察法、戒嚴(yán)法、治安管理懲罰條例、刑事訴訟法等法律規(guī)定，采用“辦法”涉及強行帶離現(xiàn)場、繼續(xù)盤問、治安懲罰、直至追究刑事責(zé)任，視不同情形而定。人民警察對因查驗居民身份證而知悉公民個人信息，應(yīng)當(dāng)予以保護。（六）居民身份證查驗辦法[8]居民身份證制作有其統(tǒng)一規(guī)格，人民警察在查驗居民身份證時只要仔細(xì)辨別，不難發(fā)現(xiàn)真?zhèn)?。居民身份證查驗辦法重要有兩種：（1）當(dāng)場直觀查驗。人民警察查驗居民身份證工作多為當(dāng)場完畢。查驗時，應(yīng)對證件進(jìn)行整體辨認(rèn)，即對證件外觀式樣、規(guī)格、塑封、印刷和相片等重要辨認(rèn)特性進(jìn)行直觀查驗，認(rèn)真核對持證人相片和登記內(nèi)容，檢查證件有效期限與持證人年齡、簽發(fā)日期三者關(guān)系，核對證件編號中出生日期碼與持證人出生日期碼之間關(guān)系，分派順序碼與持證人性別與否符合男性奇數(shù)女性偶數(shù)規(guī)則。（2）報送上級機關(guān)檢查。人民警察在查驗居民身份證時，如果以為證件有偽造或變造嫌疑，需進(jìn)一步檢查真?zhèn)?，?yīng)按照關(guān)于規(guī)定報送上級機關(guān)居民身份證管理部門進(jìn)行技術(shù)鑒定。詳細(xì)鑒定辦法涉及專用儀器檢測和暗記檢測，前者為專業(yè)技術(shù)人員掌握，后者限于地市一級公安機關(guān)關(guān)于人員掌握，在此不作簡介。隨著同步具備機讀和視讀功能第二代身份證換發(fā)，居民身份證查驗將會更以便、更快捷。二、居民身份證扣押制度居民身份證扣押是指公安機關(guān)在依法執(zhí)行職務(wù)遇有法定情形時，為了保障刑事訴訟順利進(jìn)行，依法強制扣留居民身份證行為。《中華人民共和國居民身份證法》第十五條第三款規(guī)定：“任何組織或者個人不得扣押居民身份證。但是，公安機關(guān)依照《中華人民共和國刑事訴訟法》執(zhí)行監(jiān)視居住強制辦法情形除外?！睆谋究钜?guī)定可以看出，居民身份證法對居民身份證扣押作了嚴(yán)格限定。居民身份證扣押制度基本涵義涉及如下幾種方面：（1）扣押居民身份證目是為了保障刑事訴訟順利進(jìn)行，限制犯罪嫌疑人隨意離開其居住地，除此之外不能有其她目。（2）有權(quán)扣押居民身份證主體只能是公安機關(guān)，其她任何組織和個人不得扣押居民身份證。（3）扣押居民身份證合用范疇法律有明確規(guī)定，即公安機關(guān)依照《中華人民共和國刑事訴訟法》執(zhí)行監(jiān)視居住強制辦法情形。對其她采用強制辦法，不應(yīng)扣押居民身份證。（4）扣押居民身份證程序具備規(guī)范性，公安機關(guān)對的確屬于應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)視居住強制辦法情形，需要扣押居民身份證，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，當(dāng)場制作《扣押物品、文獻(xiàn)清單》。（5）居民身份證扣押具備國家強制性。需要特別關(guān)注問題是，在現(xiàn)實生活中，有些組織和個人隨意扣押居民身份證現(xiàn)象常有發(fā)生。從如下兩則報道，可見一斑：（1）據(jù)12月6日《南方都市報》消息，到中山市流浪賣藝小黃在濠頭派出所一次巡邏中被查出沒有暫住證，身份證于是被扣留。小黃到派出所交過50元罰款后領(lǐng)回身份證。交罰款時候，她看到派出所辦事人員抽屜里放著一抽屜一疊疊身份證，她身份證就是從其中一疊里找出來。交完罰款后，辦事人員一句話也沒講，暫住證也沒有讓她補辦[9].（2）據(jù)8月2日《南方日報》消息，一位在南海某私營公司打工外來女工，欲回老家治病，但工廠卻不退回她身份證。三年前，這位外來女工來到該廠，廠方以辦理暫住證為由，押下了她身份證。三年過去了，她身份證依然被扣著[10].通觀非法扣押居民身份證現(xiàn)象，歸結(jié)起來重要有兩種典型情形：（1）公安機關(guān)非法扣押居民身份證。（2）公司公司非法扣押居民身份證。在這里值得探討問題是，隱藏在非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素是什么？有何扼制對策？一方面，咱們來分析一下公安機關(guān)非法扣押居民身份證因素。公安機關(guān)扣押居民身份證法定情形是依照《中華人民共和國居民身份證法》執(zhí)行監(jiān)視居住強制辦法，除此之外再無其她理由。上述第一則報道中，小黃身份證被扣押并非基于法定情形，而是由于沒有暫住證。當(dāng)小黃交了50元罰款后，派出所并沒有讓她補辦暫住證，交了罰款就一筆勾銷。利益驅(qū)動，這就是隱藏在公安機關(guān)非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素。接下來，咱們再來分析一下公司公司非法扣押居民身份證因素。居民身份證是公民證明其身份法定證件，具備高度法定權(quán)威性。在實際生活中，公民需要使用居民身份證證明身份狀況非常廣泛。公司公司也正是看中了居民身份證使用廣泛性，扣押居民身份證就在一定限度上限制了公司公司人員流動。當(dāng)前公司公司在人員流動管理上有漏洞，工資待遇低卻又想持久地占有她們便宜勞動，以賺取高額利潤。說究竟，隱藏在公司公司非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素也還是利益驅(qū)動。一言以蔽之，利令智昏，為個人利益或小團隊利益，不惜以身試法。弄清了隱藏在非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后真正因素，再來討論扼制對策將更有針對性。一方面，追究非法扣押居民身份證違法行為人法律責(zé)任。后文專門闡述。另一方面，提高公民法律意識。當(dāng)前不少公司公司扣押居民身份證，作為一種限制人員流動手段，并美其名曰“保管”。許多員工自己都對此表達(dá)理解，不懂得這種扣押居民身份證行為是違法行為，更談不上拿起法律武器維護自己合法權(quán)益了。再次，減少維權(quán)成本。維權(quán)成本過高使得公民不樂意通過法律途徑解決問題。最后，發(fā)展才是硬道理。涌向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)流動人員供過于求，就業(yè)壓力使之只得忍氣吞聲，接受公司公司無理規(guī)定。三、法律責(zé)任（一）人民警察違法查驗、扣押居民身份證法律責(zé)任《中華人民共和國居民身份證法》第十九條規(guī)定：“人民警察有下列行為之一，依照情節(jié)輕重，依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任：（一）運用制作、發(fā)放、查驗居民身份證便利，收受她人財物或者謀取其她利益；……（四）違背規(guī)定查驗、扣押居民身份證，侵害公民合法權(quán)益；（五）泄露因制作、發(fā)放、查驗、扣押居民身份證而知悉公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益?！币勒赵摋l規(guī)定，人民警察違法查驗、扣押居民身份證，需要承擔(dān)法律責(zé)任行為重要有：（1）運用查驗居民身份證便利，收受她人財物或者謀取其她利益行為。（2）違背規(guī)定查驗、扣押居民身份證，侵害公民合法權(quán)益行為。（3）泄露因查驗、扣押居民身份證而知悉公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益行為。人民警察有違法查驗、扣押居民身份證，依照情節(jié)輕重，依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任。（二）其她組織或個人非法扣押居民身份證法律責(zé)任《中華人民共和國居民身份證法》第十六條規(guī)定：“有下列行為之一，由公安機關(guān)予以警告，并處二百元如下罰款，有違法所得，沒收違法所得：……（三）非法扣押她人居