電子政務(wù)碎片化初稿

我國電子政務(wù)“碎片化”問題研究一、研究意義縱觀人類歷史，可以把人類社會發(fā)展概括為三個階段：第一個階段為農(nóng)業(yè)化階段，人類為生存開始運用工具進(jìn)行農(nóng)作物耕種；第二個階段為工業(yè)化階段，以英國的工業(yè)革命為標(biāo)志，人類為提高生產(chǎn)效率開始運用機(jī)械設(shè)備代替人力；第三個階段為電子信息化階段，為互聯(lián)網(wǎng)的興起為標(biāo)志，人類為追求更高效的生產(chǎn)、生活方式，把電子設(shè)備廣泛運用到生活、工作的各個方面。到本世紀(jì)初，隨著互聯(lián)網(wǎng)在全國范圍內(nèi)的大規(guī)模普及，越來越多的溝通工具和工作模式被電子設(shè)備所影響，甚至是被取代。以傳統(tǒng)官僚制為基礎(chǔ)的行政組織結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)服務(wù)流程已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代電子信息社會的發(fā)展和需求?？梢哉f，電子信息技術(shù)對傳統(tǒng)政務(wù)的改革提出了急迫的新要求，電子政務(wù)應(yīng)運而生，建立電子政務(wù)已是勢在必行。到目前為止，世界上大部分國家都已經(jīng)或開始著手準(zhǔn)備建設(shè)北國的電子政務(wù)，但由于各種條件限制，各個國家的見者進(jìn)程大不相同。以美國、英國為代表的發(fā)達(dá)國家在電子政務(wù)方面已經(jīng)取得了一定的成就，而大部分發(fā)展中國家還處于摸索和初期階段。電子政務(wù)在實際運用中，暴露出越來越多的不完善，可見電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展空間還相當(dāng)?shù)拇?，需要從理論和實踐中不斷探索。在我國，電子政務(wù)主要經(jīng)歷了初期的緩慢發(fā)展階段和近幾年來的快速發(fā)展階段。在初期階段，中央和地方黨政機(jī)關(guān)開展辦公自動化，建立各種橫向和縱向的辦公網(wǎng)絡(luò)，1993年還啟動了“三金工程”，這些構(gòu)成了我國電子政務(wù)發(fā)展的雛形。在快速發(fā)展階段，經(jīng)過“十五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃以及“十二五”規(guī)劃，我國初步建成體系完整、高速寬帶、互聯(lián)互通的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。但我們也看到了很多問題，比如有電子政務(wù)漸漸出現(xiàn)的數(shù)字鴻溝、法律規(guī)范障礙、信息安全隱患、地方和部門之間的碎片化的電子政務(wù)建設(shè)，以及由此引發(fā)的政府責(zé)任漂浮，政府工作人員道德觀走向等問題。在信息化的浪潮下，我們必須反思，如何結(jié)合中國的現(xiàn)實和歷史傳統(tǒng)，最好地發(fā)揮電子信息技術(shù)在社會治理中的重要作用。二、研究報告的主要內(nèi)容（一）提出問題1．我國電子政務(wù)的發(fā)展與成就（1）電子政務(wù)在我國的發(fā)展歷程第一階段：辦公自動化階段隨著第三次信息技術(shù)革命在全球范圍內(nèi)的廣泛推進(jìn)，信息技術(shù)越來越成為世界各國政府賴以辦公的先進(jìn)手段，我國政府也不例外。在上世紀(jì)80年代，我國政府就嘗試著利用計算機(jī)這一先進(jìn)載體來輔助日常行政事務(wù)的辦理,以應(yīng)對信息技術(shù)的變革浪潮所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國的各級政府掀起了一股引進(jìn)計算機(jī)進(jìn)行電子化辦公的熱潮，特別是東部沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、對外幵放程度較深的地區(qū)。但是由于經(jīng)濟(jì)條件和思維觀念的影響，我國中西部地區(qū)的很多地方政府尚沒有引進(jìn)計算機(jī)辦公。這一階段的我國辦公自動化的發(fā)展為之后電子政務(wù)的廣泛開展奠定了良好的基礎(chǔ)。第二階段：“金字工程”實施階段經(jīng)過十余年的發(fā)展,到上世紀(jì)90年代，計算機(jī)辦公在我國逐漸成為一種風(fēng)尚，信息化政府的建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。特別是隨著金橋、金卡、金稅、金關(guān)等眾多“金字工程”的開啟,我國政府在財政部門、稅務(wù)部門、海關(guān)部門等系統(tǒng)全面推進(jìn)辦公自動化，為電子政務(wù)的全面深入發(fā)展提供了支持。1993年年末,國務(wù)院召開“國家經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)席會議”，指導(dǎo)思想確立為“實施信息化工程,以信息化帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，信息化開始服務(wù)于我國產(chǎn)業(yè)升級和三大產(chǎn)業(yè)的革新發(fā)展，對于保證我國重點產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的迅速高效發(fā)展有著重要的意義，也為電子政務(wù)的健康良好發(fā)展帶來了新的契機(jī)。之后，“金字工程”隊伍不斷壯大，“金審工程”、“金衛(wèi)工程”、“金盾工程”的新加入為電子政務(wù)的全面發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持，對于我國信息化建設(shè)的大力發(fā)展起到了直接的推動作用。第三階段：政府上網(wǎng)階段 上世紀(jì)末期，計算機(jī)技術(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個方面。作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最為豐富信息的擁有者，政府理所當(dāng)然地成為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用的先行者。于是1999年,國家牽頭召開了“政府上網(wǎng)工程啟動大會”，標(biāo)志著電子政務(wù)工程在我國的正式啟動。至此,我國政府可以通過網(wǎng)絡(luò)直接向社會公眾和團(tuán)體組織提供權(quán)威的信息發(fā)布，并實現(xiàn)人工辦公向網(wǎng)上辦公的轉(zhuǎn)變，大大提高了行政辦公的速度和效率，為政府行政方式的轉(zhuǎn)變和組織管理的創(chuàng)新開辟了新的途徑。第四階段：電子政務(wù)實質(zhì)性應(yīng)用階段本世紀(jì)開始，我國政府對電子政務(wù)的應(yīng)用越來越重視，電子政務(wù)也逐步脫離初期的混亂和不規(guī)范,逐漸走向正規(guī)化軌道。這一階段,我國政府將電子政務(wù)更多的與實際的行政事務(wù)相結(jié)合,在轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整組織架構(gòu)、提高行政效率、優(yōu)化行政組織方面，更多的滲透進(jìn)電子政務(wù)的思想和理念，使電子政務(wù)的真正價值得到了體現(xiàn)。目前,數(shù)字化城市、數(shù)字化政府的建設(shè)越來越深入推廣，北京、上海、廣州、深圳等大城市均己建成了完善的電子政務(wù)體系。（2）電子政務(wù)建設(shè)成就優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)。由于種種原因的限制，我國政府一直沒有跳出韋伯的官僚制、科層制的管理體系，其管理幅度小而管理層次多的特點造成了政府機(jī)構(gòu)的臃腫和機(jī)械式的低效率。而電子政務(wù)的興起為政府組織結(jié)構(gòu)改革提供了一個嶄新的契機(jī)，它打破了傳統(tǒng)的嚴(yán)格科層體系，用網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化的形式重塑組織結(jié)構(gòu)。通過信息技術(shù)，有效地避免了多級傳遞過程中的信息失真、成本過高等問題。提高了政府工作人員的素質(zhì)。電子政務(wù)對行政工作者提出了更高的要求，比如技能、知識和觀念等，還有對心理和生理也提出了新的考驗。政府工作人員為了達(dá)到新的要求就必須不斷地學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，以適應(yīng)現(xiàn)代化辦公的需要，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為行政工作者提供了便利，可通過遠(yuǎn)程教育和網(wǎng)絡(luò)等更快地掌握新知識。電子政務(wù)普及面廣。21世紀(jì)以來，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，電子政務(wù)從無到有，從弱到強(qiáng)，初具規(guī)模中央和省級政府的普及率已經(jīng)達(dá)到100%，基層政府網(wǎng)站的建立也達(dá)到了90%。目前，我國有4500多個各級地方政府的公共服務(wù)大廳里均已配制出電子政務(wù)信息系統(tǒng)。同時，農(nóng)村的電子政務(wù)站點的覆蓋率也已經(jīng)超過了70%。提高了行政效率。以大慶高新區(qū)行政服務(wù)中心為例，電子政務(wù)運用先進(jìn)的技術(shù)手段，有效地提高了行政效率。中心開發(fā)的企業(yè)登記并聯(lián)審批通道，項目建設(shè)并聯(lián)審批通道，大大提高了辦事效率，避免了信息失真以及信息不完備和處理不完善而帶來的失誤或拖沓，從而實現(xiàn)行政科學(xué)化和高效化。2．電子政務(wù)“碎片化”問題突出上世紀(jì)末，美國政治學(xué)家李侃如（KennethLieberthal）和奧森伯格（Oksenberg）在對八十年代中國有關(guān)決策過程進(jìn)行考察的基礎(chǔ)之上，提出“碎片化權(quán)威”（fragmentedauthority）之說。他們認(rèn)為，造成碎片化權(quán)威政治的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃而制度化不足，而改革過程中的決策權(quán)下放則加劇了這一問題。就其具體表現(xiàn)來說，主要包括“價值”的碎片化和“體制”的碎片化。此外，隨著改革開放，得各部門具備了追求自身政策偏好、維護(hù)自身利益的權(quán)力、動機(jī)和資源。隨著后工業(yè)化時代的到來，我國公共行政價值“碎片化”、公共資源運作“碎片化”、行政組織結(jié)構(gòu)“碎片化”、公共服務(wù)供給“碎片化”狀況已經(jīng)日益凸顯，并滲透到電子政務(wù)建設(shè)中，導(dǎo)致我國電子政務(wù)十幾年來發(fā)展水平無實質(zhì)性突破、整體服務(wù)能力無較大提高。目前，我國電子政務(wù)取得了較快發(fā)展,但僅僅依靠技術(shù)上的突破，仍然無法打破體制機(jī)分嚴(yán)重。通過網(wǎng)上查詢了解到，這樣的現(xiàn)象非常常見。以食品藥品管理系統(tǒng)為例，國家食品藥品管理局能比較及時的發(fā)布行政信息，而省級食品藥品管理局則在發(fā)布行政信息上大約滯后半個月，地市級的食品藥品管理局則滯后近一個月，縣一級信息發(fā)布不足，多數(shù)以傳達(dá)會議精神和新聞來替代政務(wù)信息。還存許多政府部門的二級機(jī)構(gòu)，對于網(wǎng)站信息更新狀態(tài)僅停留在建設(shè)初期。耗了巨資建了網(wǎng)站卻不能發(fā)揮其基本作用，技術(shù)手段達(dá)不到、人員配置跟不上的解釋只能是自欺欺人，信息不公開、管理不規(guī)范才是關(guān)鍵。政府門戶網(wǎng)站的邊緣化使得政府信息公開變得華而不實，政府信息的有效性大打折扣。上述問題產(chǎn)生的原因一方面是政府工作人員認(rèn)識不到位，對電子政務(wù)所產(chǎn)生的影響還沒有清晰的認(rèn)識；另一方面則是對于政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，政府門戶網(wǎng)站的作用現(xiàn)在還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出來，門戶網(wǎng)站的建設(shè)和維護(hù)能力還亟需提高。（三）“碎片化”現(xiàn)狀的應(yīng)對之策1．加快電子政務(wù)立法進(jìn)程高家偉教授曾寫過《論電子政務(wù)法》，他認(rèn)為，電子政務(wù)立法模式主要有統(tǒng)一立法與單行法相結(jié)合的模式和分散模式。前一個模式主要以美國為主，它也是國際上較為先進(jìn)的一種模式，在美國電子政務(wù)的實踐中發(fā)揮著非?；A(chǔ)的作用。圖二美國電子政務(wù)立法過程而我國目前則是分散式。各法規(guī)之間有重疊，有沖突，不同地方不同部門之間差距非常大。我國目前的成型的法規(guī)就是《政府信息公開法》，單著并不是一部關(guān)于電子政務(wù)正規(guī)全面的立法。因此，我國應(yīng)該盡快制定《電子政務(wù)法》。2．提高社會整體的信息素養(yǎng)首先，要提高公民的信息素養(yǎng)。一方面可以通過建立圖書館，為公民提供大量的信息資源。信息資源是信息素養(yǎng)教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有有效地整合各種信息資源，建立貼近群眾，貼近生活的各種信息資源體系，才能使群眾切身體會到信息的存在，體會自身已經(jīng)置身于信息社會中，這是提高公民信息素養(yǎng)的前提和基礎(chǔ)。其次，還要提高政府工作人員的素質(zhì)。電子政務(wù)的落實很大程度上取決于這些政府的基層工作人員。如果沒有嚴(yán)格的執(zhí)行，電子政務(wù)就形同虛設(shè)，就會出現(xiàn)有的政府將門戶網(wǎng)站看做宣傳欄，或者只為裝點門面。首先，要提高公民的信息素養(yǎng)。一方面可以通過建立圖書館，為公民提供大量的信息資源。信息資源是信息素養(yǎng)教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有有效地整合各種信息資源，建立貼近群眾，貼近生活的各種信息資源體系，才能使群眾切身體會到信息的存在，體會自身已經(jīng)置身于信息社會中，這是提高公民信息素養(yǎng)的前提和基礎(chǔ)。其次，還要提高政府工作人員的素質(zhì)。電子政務(wù)的落實很大程度上取決于這些政府的基層工作人員。如果沒有嚴(yán)格的執(zhí)行，電子政務(wù)就形同虛設(shè)，就會出現(xiàn)有的政府將門戶網(wǎng)站看做宣傳欄，或者只為裝點門面。具體說來，政府部門可以打造電子政務(wù)便民服務(wù)區(qū)。在這個區(qū)域里，有專門負(fù)責(zé)相關(guān)技術(shù)咨詢業(yè)務(wù)的工作人員，一方面為有困難的群眾提供技術(shù)幫扶，另一方面向大家宣傳普及信息技術(shù)知識。通過在操作中學(xué)習(xí)，在服務(wù)中進(jìn)行技術(shù)推廣，這樣社會的政體信息素養(yǎng)才能提高。只有大家都有基本的信息素養(yǎng)，“數(shù)字鴻溝”才能被填平，群眾與政府之間的隔閡才能真正消除，政府門戶網(wǎng)站邊緣化的狀況才能改善。3．加強(qiáng)電子政務(wù)頂層設(shè)計，整體規(guī)劃與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)電子政務(wù)“碎片化”狀態(tài)的扭轉(zhuǎn)，最直接的就是統(tǒng)籌各個各自為政的政府門戶網(wǎng)站，加強(qiáng)電子政務(wù)頂層設(shè)計。頂層設(shè)計主要是要做到部門間、不同級別之間、政府體制內(nèi)外的信息交流渠道、方式、權(quán)限，具體可以借助建模的方法。電子政務(wù)中的政府模型主要應(yīng)包括：政府功能模型、政府組織模型、政府業(yè)務(wù)流程模型、政府信息模型。通過科學(xué)的模型設(shè)計，減少各自為政的重復(fù)建設(shè)、資源浪費，同時使各部分能協(xié)同工作。圖三現(xiàn)行政府模型與電子政務(wù)中政府組織模型對比此外，要有統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵是要搞好整體規(guī)劃，制統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這是國外發(fā)展電子政務(wù)的普遍做法。而目前我國電子政務(wù)“條塊分割”的管理體制與電子政務(wù)的統(tǒng)一性、開放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等自然特性之間必然會產(chǎn)生沖突。各級地方政府和部門在開展電子政務(wù)時往往各自為政，采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容單調(diào)重復(fù),造成新的重復(fù)建設(shè)。因此，盡早制定統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，