關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

自中華人民共和國成立以來，經(jīng)過長期的艱苦奮斗，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)模持續(xù)壯大，殷實(shí)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)家底，是政府平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會進(jìn)步、改善民生等方面發(fā)揮著重要作用。隨著行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)價值的日益凸顯，國家也出臺了一系列的措施，持續(xù)優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，取得了明顯的成效。但在實(shí)踐中，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模大、種類多，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革正在向縱深推進(jìn)，體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)還不完全順暢，政府向人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的信息還不夠充分，未實(shí)現(xiàn)全口徑清查、全覆蓋監(jiān)管。一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究意義（一）管好人民財富，增進(jìn)人民福祉國有資產(chǎn)屬國家所有，是全體人民共同的寶貴財富。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)不可或缺的重要組成部分，對保障政權(quán)平穩(wěn)運(yùn)行、促進(jìn)國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、造福人民具有十分重要的意義。將其管好用好，是政府履行職責(zé)，對人民群眾和對社會負(fù)責(zé)的必然要求和具體體現(xiàn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)由于屬“公”性質(zhì)，理論上人人對其都有權(quán)利，人人對其都負(fù)有責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中卻存在國有資產(chǎn)管理使用不當(dāng)，造成閑置、浪費(fèi)、損失而無人心疼，無人過問，無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。近年來受經(jīng)濟(jì)增長放緩等因素影響，政府財政收入低速增長，民生支出壓力加大，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應(yīng)牢固樹立“過緊日子”思想，積極盤活存量，用好增量，發(fā)揮有限財力獲取最大效益，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障和改善民生。（二）摸清資產(chǎn)家底，明晰產(chǎn)權(quán)邊界行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，從來源看，包括政府財政性資金形成的資產(chǎn)、國家無償調(diào)撥給各單位占有使用的資產(chǎn)、按照規(guī)定組織收入和依法接受捐贈形成的資產(chǎn)、經(jīng)法律法規(guī)確認(rèn)為國家所有的其他資產(chǎn)。與國有企業(yè)資產(chǎn)相比，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)涉及面更廣，既包括常見的行政辦公用房、公務(wù)用車等，也包括政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施（交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施）、文物文化資產(chǎn)、保障性住房、受托代理資產(chǎn)等。長期以來，我國相當(dāng)一部分國有資產(chǎn)存在家底不清、產(chǎn)權(quán)不明，資產(chǎn)沉淀，效益不佳，無法形成有效資產(chǎn)的情況，尤其是邊緣交叉領(lǐng)域，究竟有多少資產(chǎn)，還沒有形成“底賬”。所以對其加強(qiáng)管理，有助于摸清各類資產(chǎn)底數(shù)和分布情況，理順管理流程，提高管理水平；有利于根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，進(jìn)一步明確資產(chǎn)相關(guān)各方在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面的權(quán)利和義務(wù)，明晰國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。（三）優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，提升資產(chǎn)使用效率資產(chǎn)的配置應(yīng)該保持在一個合理的水平上，過多或過少都不合理，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)也是如此。在配置資產(chǎn)上盲目求多，必然導(dǎo)致低效或閑置，造成資源的浪費(fèi)和損失；配置的資產(chǎn)不足，無法保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常履行職能。隨著改革的推進(jìn)，人們亦認(rèn)識到，龐大的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有整合有效資源、優(yōu)化配置、提高使用效率和效益的巨大潛力。對其加強(qiáng)管理，能有效推進(jìn)資產(chǎn)優(yōu)化整合，在界定產(chǎn)權(quán)、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，化解部門間行政化分割，建立共享共用平臺，實(shí)現(xiàn)科教文衛(wèi)等公共資源的開放共享機(jī)制，提高資產(chǎn)使用效率，實(shí)現(xiàn)在存量上“盤活資產(chǎn)”，發(fā)揮增值潛力，在增量上“優(yōu)化新資產(chǎn)”，少花錢多辦事。（四）加強(qiáng)公共財政管理，完善國有資產(chǎn)報告制度作為公共財政管理的重要組成部分，提升行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平，是完善國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制、健全社會主義經(jīng)濟(jì)制度的必然要求，對進(jìn)一步促進(jìn)財政預(yù)算管理制度改革，增強(qiáng)財政資金規(guī)范、安全和有效使用具有十分重要的意義。同時，黨的十九大也對國有資產(chǎn)管理做出新的部署，健全了人大常委會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制，這對國有資產(chǎn)管理制度化、科學(xué)化、民主化、陽光化提出了要求。只有夯實(shí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作，才能保證國有資產(chǎn)報告完整準(zhǔn)確、真實(shí)可靠，向人大、向人民提交一本“完整賬”和“明白賬”。二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀經(jīng)過一系列改革和探索，現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作成效顯著，建立了“國家所有，政府監(jiān)管，單位使用”的分級管理系統(tǒng)，逐步規(guī)范資產(chǎn)各環(huán)節(jié)的管理，搭建了管理制度架構(gòu)。建立了財政部門系統(tǒng)管理，主管部門監(jiān)督管理，使用單位具體管理的資產(chǎn)監(jiān)管體系。進(jìn)一步壓緊壓實(shí)了各單位對國有資產(chǎn)的管理主體責(zé)任，形成了齊抓共管的工作聯(lián)動機(jī)制。但是，在當(dāng)前全面深化改革的新形勢下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理仍然存在一些問題和不足。（一）管理基礎(chǔ)不平衡1.重視程度不夠，認(rèn)識不到位長期以來，行政事業(yè)單位普遍存在“重錢輕物”的現(xiàn)象，部分單位、部門主要負(fù)責(zé)人重業(yè)務(wù)、重資金、輕資產(chǎn)管理。如：單位資產(chǎn)管理大多由行政科室或財務(wù)部門代管，負(fù)責(zé)代管人員大多兼職且變動頻繁，且人員變動時資產(chǎn)不清點(diǎn)、不交接；單位其他人員普遍認(rèn)為資產(chǎn)管理是辦公室或者財務(wù)部門的事，與自己無關(guān)；資產(chǎn)超標(biāo)購置、重復(fù)購置的現(xiàn)象時有發(fā)生；信息化系統(tǒng)利用不充分，資產(chǎn)租賃信息未按國資監(jiān)管要求及時準(zhǔn)確地錄入系統(tǒng)，極大地影響和制約了資產(chǎn)管理水平的提升。2.賬實(shí)不符，家底不清部分行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算不規(guī)范，賬簿設(shè)置不齊全，存在賬實(shí)差異。例：部分單位在會計核算時，固定資產(chǎn)購置費(fèi)不計入固定資產(chǎn)科目，而是直接從費(fèi)用中列支；接收捐贈的資產(chǎn)僅在流水臺賬中記錄，沒有及時登記入賬；報廢資產(chǎn)時，不履行相關(guān)手續(xù)，賬務(wù)上長期未進(jìn)行清理。資產(chǎn)賬目無法準(zhǔn)確反映資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整，致使資產(chǎn)賬實(shí)不符，底數(shù)不清，每年上報的資產(chǎn)報告中屬于非正常性調(diào)整的情況較多。3.資產(chǎn)日常管理不規(guī)范部分單位資產(chǎn)管理體制尚未完全理順，內(nèi)控制度不健全，管理責(zé)任不明確。存在未經(jīng)事前審批，隨意購置資產(chǎn)；資產(chǎn)的出租出借由單位或主管局自行決定，沒有履行報批和備案手續(xù)；部分單位的貴重資產(chǎn)被私人長期無償占用，無法追回，調(diào)離人員占用的資產(chǎn)不清退歸還等，造成國有資產(chǎn)的流失；對外出租合同訂立不合法、不規(guī)范導(dǎo)致存在諸多法律風(fēng)險等。（二）資產(chǎn)管理創(chuàng)新力度有待提高1.資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理未緊密結(jié)合資產(chǎn)管理嵌入預(yù)算管理系統(tǒng)時，切入環(huán)節(jié)、時點(diǎn)以及工作流程等運(yùn)行機(jī)制尚未完善。目前除土地、房屋建筑物、車輛以及部分重點(diǎn)資產(chǎn)外，其他資產(chǎn)與預(yù)算銜接質(zhì)量不高。大部分單位的資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)管理系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，數(shù)據(jù)互不相通，存在實(shí)物資產(chǎn)管理與財務(wù)數(shù)據(jù)不相符的現(xiàn)象；有些資產(chǎn)在該部門閑置，卻是另一個部門急需之物，但由于信息不暢通，導(dǎo)致功能類似的資產(chǎn)存在重復(fù)購置的情況。2.資產(chǎn)共享共用機(jī)制尚未有效建立，信息獲取不暢一是未建立共享共用信息平臺。我國許多省市、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、部分高校較早便開始嘗試建立資產(chǎn)的共享共用機(jī)制，但幾乎都沒有創(chuàng)建配套共享平臺，共享共用的效率較低；二是已建立的平臺規(guī)模小且分散，平臺間互相割裂。目前各地已建立的有“公物倉”、科研儀器信息共享平臺、公務(wù)用車共享平臺、自然資源數(shù)據(jù)共享平臺等，但各系統(tǒng)平臺之間互不關(guān)聯(lián)，造成共享封閉，大范圍內(nèi)的資源共享受到限制，且缺少包含不同種類資產(chǎn)共享信息的綜合平臺。3.信息化管理系統(tǒng)有待完善目前各行政事業(yè)單位統(tǒng)一采用財政部實(shí)施的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，但該系統(tǒng)還不夠完善，如：每個單位在系統(tǒng)只有一個賬號，權(quán)限集中，資產(chǎn)的錄入更新只能由一人完成，其他人員無查詢或操作權(quán)限，不能自助查詢名下的資產(chǎn)情況，不利于資產(chǎn)有效管理；且該系統(tǒng)基礎(chǔ)信息、臺賬管理、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)登記等模塊操作繁雜，不夠便利，存在重復(fù)性錄入，與相關(guān)的財務(wù)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)對接困難，形成“信息煙囪”，導(dǎo)致管理效率較低。（三）制度執(zhí)行力仍需加強(qiáng)隨著資產(chǎn)管理工作的深入開展，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度日臻完善，資產(chǎn)管理制度基本上涵蓋了工作的方方面面，制度體系已基本建立。然而在實(shí)際工作中，由于部分部門制度執(zhí)行不力，落實(shí)不到位，導(dǎo)致制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效力。主要表現(xiàn)為部分單位法規(guī)意識不強(qiáng)，未開展國有資產(chǎn)管理內(nèi)部培訓(xùn)工作；個別單位資產(chǎn)日常管理沒有嚴(yán)格按制度要求執(zhí)行；落實(shí)整改工作不深入，表面化、形式化。三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理完善建議（一）夯實(shí)資產(chǎn)管理基礎(chǔ)1.加大宣傳培訓(xùn)力度國有資產(chǎn)管理不僅需要資產(chǎn)管理人員切實(shí)履行職責(zé)，精心管理，而且需要資產(chǎn)使用部門注意日常合理使用和保管、技術(shù)部門及時維修和維護(hù)。國有資產(chǎn)管理也不僅是財政部門、主管部門的責(zé)任，資產(chǎn)使用部門的主體責(zé)任、主管部門的監(jiān)督責(zé)任、財政部門的綜合管理責(zé)任，三方缺一不可，共同構(gòu)成責(zé)任統(tǒng)一體。因此需通過政策宣傳、會議部署、監(jiān)督檢查等方式，增強(qiáng)各單位主要負(fù)責(zé)人抓業(yè)務(wù)與管資產(chǎn)并重的責(zé)任意識，合理設(shè)置內(nèi)部資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員隊(duì)伍，明確責(zé)任分工。通過加大培訓(xùn)宣傳的力度，搭建學(xué)習(xí)和溝通交流平臺，提升資產(chǎn)管理干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。2.加強(qiáng)資產(chǎn)核算，提升資產(chǎn)報告質(zhì)量由財政部門指導(dǎo)主管單位嚴(yán)格落實(shí)政府會計準(zhǔn)則制度，規(guī)范國有資產(chǎn)會計核算和管理，按規(guī)定設(shè)置資產(chǎn)賬簿，對資產(chǎn)增減變動及時進(jìn)行賬務(wù)處理，并定期與資產(chǎn)卡片核對，確保賬卡相符；其次組織開展資產(chǎn)管理自查自評，部門、單位間互評，通過資產(chǎn)月報系統(tǒng)，加強(qiáng)日常資產(chǎn)數(shù)據(jù)動態(tài)管理，夯實(shí)資產(chǎn)報告基礎(chǔ)。3.完善國有資產(chǎn)管理制度，規(guī)范日常管理完善資產(chǎn)配置、使用、處置等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體管理制度，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)及定期輪崗制度，將責(zé)任落實(shí)到人、到崗，確保內(nèi)部資產(chǎn)管理安全運(yùn)行。嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)配置預(yù)算前置審批制，規(guī)范資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及使用年限，緊密結(jié)合政府采購，從嚴(yán)執(zhí)行配置標(biāo)準(zhǔn)，杜絕無預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)或重復(fù)購置。規(guī)范資產(chǎn)出租出借管理，明確其審批權(quán)限和程序，劃定資產(chǎn)收入上繳時限，同時對各單位經(jīng)營性資產(chǎn)的出租出借情況進(jìn)行全面清理和登記。嚴(yán)格資產(chǎn)處置審批程序，對資產(chǎn)處置收入必須按照“收支兩條線”原則進(jìn)行管理，防止處置收入脫離監(jiān)管，造成流失。探索建立報廢國有資產(chǎn)定點(diǎn)回收管理模式，簡化處置流程，縮短處置期限，提高處置效率，促進(jìn)資源循環(huán)利用。（二）拓展資產(chǎn)管理發(fā)展新路徑1.推進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理、財務(wù)管理的有效銜接推進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理、財務(wù)管理的有效銜接，提高資產(chǎn)管理信息化水平。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，控制總量、盤活存量、優(yōu)化增量，緩解不同單位間資產(chǎn)占有水平不均衡的狀況。對預(yù)算管理和財務(wù)管理流程進(jìn)行再造，按照新的業(yè)務(wù)規(guī)范和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)對資產(chǎn)管理系統(tǒng)進(jìn)行全面升級，形成資產(chǎn)與預(yù)算、核算對接的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)和財務(wù)核算數(shù)據(jù)實(shí)時交換與同步，達(dá)到賬賬相符、賬實(shí)相符，為建立資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享共用機(jī)制打好基礎(chǔ)。2.完善資產(chǎn)共享共用平臺，促使信息順暢溝通在現(xiàn)有的信息系統(tǒng)中，增設(shè)資產(chǎn)共享共用模塊，通過系統(tǒng)匯聚數(shù)據(jù)結(jié)果，掌握各單位資產(chǎn)的具體情況?？稍谀K內(nèi)設(shè)置共享資產(chǎn)信息的發(fā)布、查詢與對接功能，明確共享清單內(nèi)容，為供需雙方建立連接渠道。有針對性的推進(jìn)不同資產(chǎn)的共享共用，逐步擴(kuò)大共享范圍，可將資產(chǎn)共享共用模塊與相關(guān)的外部系統(tǒng)、網(wǎng)站聯(lián)接，既能擴(kuò)大行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)共享共用平臺的影響力、凝聚力，吸引更多主體參與，又能倒逼責(zé)任部門持續(xù)完善共享共用機(jī)制，促進(jìn)資源市場化配置。3.優(yōu)化資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，推動信息化、智能化建設(shè)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行改良升級，簡化操作程序，讓系統(tǒng)更人性化、智能化，通過技術(shù)升級，實(shí)現(xiàn)一次錄入，系統(tǒng)自動關(guān)聯(lián)，自動生成其余模塊所需信息，各類數(shù)據(jù)報表可從系統(tǒng)中直接生成導(dǎo)出，減少人工計算。進(jìn)一步細(xì)化系統(tǒng)的權(quán)限分配，根據(jù)系統(tǒng)各模塊，按照不同項(xiàng)目、崗位及角色分別設(shè)置相應(yīng)的權(quán)限，滿足其資產(chǎn)的查詢、變更、維護(hù)等使用需求。將財務(wù)預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等集成統(tǒng)一平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間互聯(lián)互通，隨時查看獲取實(shí)時數(shù)據(jù)，全面掌握資產(chǎn)狀況以及預(yù)算申報、執(zhí)行等情況。（三）強(qiáng)化制度意識，提高制度執(zhí)行力行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度出臺后若得不到貫徹執(zhí)行，建章立制就會淪為“形式主義”，因此必須加強(qiáng)資產(chǎn)管理制度的執(zhí)行力，保持制度的生命力，以有效發(fā)揮其防范資產(chǎn)管理風(fēng)險的作用，形成按制度辦事，靠制度管人，用制度規(guī)范行為的長效機(jī)制。第一，注重強(qiáng)化政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，掌握相關(guān)規(guī)定和要求，提升業(yè)務(wù)能力；第二，領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、自覺維護(hù)制度，制度面前人人平等，制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外，以人格魅力和示范作用，影響干部帶動干部共同遵守制度約定；第三，嚴(yán)格監(jiān)督管理