(行政管理)益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案

益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案【案由】城市規(guī)劃【案件字號(hào)】(2004)行終字第6號(hào)【審結(jié)日期】2005.03.01益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案中華人民共和國最高人民法院行政判決書(2004)行終字第6號(hào)上訴人(一審原告)：周口市益民燃?xì)庥邢薰?。住×××。法定代表人：馬義清，該公司董事長。委托代理人：朱衛(wèi)平，北京金臺(tái)律師事務(wù)所律師。被上訴人(一審被告)：周口市人民政府。住×××。法定代表人：高德領(lǐng)，該市市長。委托代理人：張樹義，中國政法大學(xué)教授。委托代理人：應(yīng)松年，國家行政學(xué)院教授。被上訴人(一審被告)：周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)。住×××。法定代表人：殷建勇，該委員會(huì)主任。委托代理人：馬懷德，中國政法大學(xué)教授。委托代理人：辛治廷，河南團(tuán)結(jié)律師事務(wù)所律師。原審第三人：河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司。住×××。法定代表人：李士強(qiáng)，該公司董事長。委托代理人：宋雅芳，河南鄭大律師事務(wù)所律師。委托代理人：張志剛，河南眾望律師事務(wù)所律師。周口市益民燃?xì)庥邢薰?以下簡(jiǎn)稱益民公司)因其訴周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱市計(jì)委)發(fā)布《周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案》、向河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱億星公司)下發(fā)《中標(biāo)通知書》，周口市人民政府(以下簡(jiǎn)稱市政府)下發(fā)《關(guān)于河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司獨(dú)家經(jīng)營周口市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市管網(wǎng)燃?xì)夤こ痰耐ㄖ芬话?，不服河南省高?jí)人民法院(2003)豫法行初字第1號(hào)行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成由周紅耕擔(dān)任審判長、代理審判員毛保平、王振宇參加的合議庭，于2004年11月17日公開開庭審理了本案。上訴人益民公司法定代表人馬義清、委托代理人朱衛(wèi)平，被上訴人市政府委托代理人張樹義，被上訴人市計(jì)委委托代理人馬懷德、辛治廷，原審第三人億星公司法定代表人李士強(qiáng)，委托代理人宋雅芳、張志剛出庭參加訴訟，被上訴人市政府法定代表人高德領(lǐng)、委托代理人應(yīng)松年，被上訴人市計(jì)委法定代表人殷建勇因故未出庭。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。一審法院經(jīng)審理查明：2003年4月26日，市計(jì)委向億星公司、益民公司等13家企業(yè)發(fā)出邀標(biāo)函，著手組織周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)，同年5月2日發(fā)出《周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)方案》)其中稱，“受周口市人民政府委托，周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)組織人員編制了周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案”。該方案規(guī)定，投標(biāo)人中標(biāo)后，市政府委托周口市建設(shè)投資公司介入項(xiàng)目經(jīng)營(市政府于2003年8月15日作出周政[2003]76號(hào)文撤銷了該公司，該公司未實(shí)際介入項(xiàng)目經(jīng)營)。該方案及其補(bǔ)充通知中還規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)“按時(shí)將5000萬元保證金打入周口指定帳戶，中標(biāo)企業(yè)的保證金用于周口天然氣項(xiàng)目建設(shè)”。益民公司在報(bào)名后因未能交納5000萬元保證金而沒有參加最后的競(jìng)標(biāo)活動(dòng)。同年5月12日，正式舉行招標(biāo)。在招標(biāo)時(shí)，市計(jì)委從河南省方圓招標(biāo)代理有限責(zé)任公司專家?guī)熘羞x取了5名專家，另有周口市委副秘書長和市政府副秘書長共7人組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)。同年6月19日，市計(jì)委依據(jù)評(píng)標(biāo)結(jié)果和考察情況向億星公司下發(fā)了《中標(biāo)通知書》，其中稱：“河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司：周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人，通過邀請(qǐng)招標(biāo)，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦，報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)，確定由你公司中標(biāo)”。同年6月20日，市政府作出周政(2003)54號(hào)《關(guān)于河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司獨(dú)家經(jīng)營周口市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市管網(wǎng)燃?xì)夤こ痰耐ㄖ?以下簡(jiǎn)稱54號(hào)文)，其中稱：“為促進(jìn)我市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高居民生活質(zhì)量，市政府同意周口市燃?xì)獬鞘泄芫W(wǎng)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)意見，由河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)公司獨(dú)家經(jīng)營周口市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市天然氣管網(wǎng)工程”。54號(hào)文送達(dá)后，億星公司辦理了天然氣管網(wǎng)的有關(guān)項(xiàng)目用地手續(xù)，購置了輸氣管道等管網(wǎng)設(shè)施，于2003年11月與中國石油天然氣股份有限公司西氣東輸管道分公司(以下簡(jiǎn)稱中石油公司)簽訂了“照付不議”用氣協(xié)議，并開始動(dòng)工開展管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)。益民公司認(rèn)為，市計(jì)委、市政府作出的上述《招標(biāo)方案》、《中標(biāo)通知》和54號(hào)文違反了法律規(guī)定，并侵犯了其依法享有的管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)，向河南省高級(jí)人民法院提起行政訴訟。一審法院另查明：益民公司經(jīng)工商注冊(cè)成立于1999年4月(未取得燃?xì)饨?jīng)營資格)，經(jīng)營范圍為管道燃?xì)狻⑷細(xì)饩?、高新技術(shù)和房地產(chǎn)。2000年7月7日，原周口地區(qū)建設(shè)局以周地建城(2000)10號(hào)文對(duì)益民公司作出《關(guān)于對(duì)周口市益民燃?xì)庥邢挢?zé)任公司為“周口市管道燃?xì)鈱I單位”的批復(fù)》，該批復(fù)主要內(nèi)容為：“按照建設(shè)部第62號(hào)令、河南省人民政府第47號(hào)令、河南省建設(shè)廳豫建城(1996)69號(hào)文之規(guī)定和‘一個(gè)城市只允許批準(zhǔn)一家管道燃?xì)饨?jīng)營單位’的原則，根據(jù)設(shè)計(jì)方案及專家論證，該項(xiàng)目既能近期滿足工業(yè)與民用對(duì)燃?xì)獾男枰?，又能與天然氣西氣東輸工程接軌。經(jīng)審查，批準(zhǔn)你公司為周口城市管道燃?xì)鈱I單位”。益民公司取得該文后，又先后取得了燃?xì)庹尽督ㄔO(shè)用地規(guī)劃許可證》，周口市(現(xiàn)周口市川匯區(qū))大慶路、八一路等路段的燃?xì)夤芫W(wǎng)鋪設(shè)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》等批準(zhǔn)文件。到一審判決為止，益民公司已在周口市川匯區(qū)建成燃?xì)庹{(diào)壓站并在該區(qū)的主要街道和部分小區(qū)實(shí)際鋪設(shè)了一些燃?xì)夤艿馈?002年9月20日，面對(duì)當(dāng)時(shí)周口市兩個(gè)燃?xì)夤炯匆婷窆竞椭芸谑腥細(xì)庥邢薰?由周口市政府與北京中燃公司聯(lián)合組建，后來解散)并存的狀況，市政府常務(wù)會(huì)議作出決議稱：“不管什么情況，在沒弄清問題之前，益民公司鋪設(shè)管道工作必須停止，此事由市規(guī)劃管理局負(fù)責(zé)落實(shí)”。同年9月23日。周口市規(guī)劃管理局作出了通知，其中稱：“根據(jù)《河南?。汲鞘幸?guī)劃法＞實(shí)施辦法》第三十三條‘在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，建設(shè)單位和個(gè)人必須取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證’的規(guī)定和周口市人民政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要(2002)5號(hào)要求，不管什么情況，在沒有弄清問題之前，益民公司鋪設(shè)管道工作必須停止”。2003年11月9日，周口市建設(shè)委員會(huì)作出周建城(2003)39號(hào)文，以原周口地區(qū)建設(shè)局周地建城(2000)10號(hào)文授予益民公司管道燃?xì)鈱I單位資格缺少法律依據(jù)，不符合有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，屬越權(quán)審批為由廢止了該文。河南省高級(jí)人民法院一審認(rèn)為：(一)關(guān)于益民公司的原告主體資格1999年4月益民公司已取得工商營業(yè)執(zhí)照，其經(jīng)營范圍包括燃?xì)猓?000年7月，益民公司又取得原周口地區(qū)建設(shè)局關(guān)于授予益民公司管道燃?xì)鈱I權(quán)的批復(fù)，其中注明益民公司經(jīng)營的燃?xì)忭?xiàng)目既能近期滿足周口市(川匯區(qū))工業(yè)與民用對(duì)燃?xì)獾男枰帜芘c“西氣東輸”工程接軌。2003年5月到6月，市計(jì)委和市政府基于建設(shè)部建城[2002]272號(hào)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(以下簡(jiǎn)稱建設(shè)部272號(hào)文)關(guān)于公用事業(yè)要開放市場(chǎng)、通過招標(biāo)確定特許經(jīng)營權(quán)人的政策規(guī)定，就周口市的天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)并確定了億星公司對(duì)周口市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)。由于當(dāng)時(shí)益民公司的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)未被廢止或撤銷，億星公司的天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目獨(dú)家經(jīng)營權(quán)直接與益民公司的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)沖突。如果被訴行政行為成立或產(chǎn)生法律效果，益民公司對(duì)天然氣的經(jīng)營權(quán)就不能行使。所以，益民公司與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系，具備本案的原告主體資格。(二)關(guān)于被訴行政行為的合法性審查1．關(guān)于招標(biāo)方案的合法性益民公司1999年已取得經(jīng)營燃?xì)獾墓ど淘S可，2000年原周口地區(qū)建設(shè)局以周地建城(2000)10號(hào)文批準(zhǔn)益民公司為管道燃?xì)鈱I單位。在新的政策要求對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)營實(shí)行開放、通過招標(biāo)確定經(jīng)營者的情況下，如果對(duì)周口市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目法人進(jìn)行招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)首先處理益民公司的管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)問題。市計(jì)委在益民公司的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)未被撤銷的情況下發(fā)布天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目法人方案屬程序違法。招標(biāo)方案中規(guī)定市政府委托周口市建設(shè)投資有限公司介入周口市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目運(yùn)作，雖然其主觀動(dòng)機(jī)是為了加強(qiáng)對(duì)公用行業(yè)的管理，但不符合國家關(guān)于政府不能經(jīng)商的政策規(guī)定，因此，招標(biāo)方案的相關(guān)內(nèi)容不妥。關(guān)于原告提出的市政府在不出一分錢的情況下占“干股”35％的問題，因證據(jù)不足不予認(rèn)定。2．關(guān)于中標(biāo)通知的合法性根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“西氣東輸”工程的領(lǐng)導(dǎo)體制和主管部門的規(guī)定，河南省人民政府辦公廳豫政辦(2002)第35號(hào)文《關(guān)于加快西氣東輸利用工作的通知》第二條規(guī)定，以及市政府關(guān)于各職能部門的權(quán)限劃分情況，可以認(rèn)定周口市計(jì)委有組織招標(biāo)的職權(quán)。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)沒有禁止設(shè)置保證金的規(guī)定，而且市計(jì)委設(shè)定5000萬保證金是為了確保中標(biāo)人的經(jīng)營實(shí)力，并不違法。招標(biāo)方案中規(guī)定招標(biāo)實(shí)行公開招標(biāo)，而在實(shí)際招標(biāo)時(shí)未公開公布招標(biāo)方案，且適用了邀請(qǐng)招標(biāo)的程序；另一方面，本案中的招標(biāo)項(xiàng)目是省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，按照《河南省實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)法辦法》第十三條和國家建設(shè)部272號(hào)文第二條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用公開招標(biāo)程序，如果適用邀請(qǐng)招標(biāo)程序，應(yīng)經(jīng)過省人民政府或國家計(jì)委批準(zhǔn)，但本案中適用邀請(qǐng)招標(biāo)方式未經(jīng)批準(zhǔn)。因而市計(jì)委在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下適用邀請(qǐng)招標(biāo)方式違法。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條規(guī)定，給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間不得少于20天。本案中，被告發(fā)出邀標(biāo)函的時(shí)間是4月26日，通知招標(biāo)方案的時(shí)間是5月2日，開標(biāo)時(shí)間是5月12日。投票人的準(zhǔn)備時(shí)間應(yīng)從取得招標(biāo)文件之日起算，從被告發(fā)出招標(biāo)方案到開標(biāo)時(shí)間中間是10天時(shí)間，不符合法律關(guān)于準(zhǔn)備時(shí)間不得少于20天的規(guī)定，因此，市計(jì)委給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間違法。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員中專家應(yīng)占三分之二以上，其他人可以是政府代表。本案中的評(píng)標(biāo)人是七人，其中五人從專家代理機(jī)構(gòu)中抽取，有專家資格，另二人即市委和市政府副秘書長雖不是從法定代理機(jī)構(gòu)中抽取的，但是屬于政府代表。具有專家資格的評(píng)標(biāo)人已占評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員三分之二以上，因此，本案中的評(píng)標(biāo)人組成不違法。《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定招標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，但沒有規(guī)定必須是事中監(jiān)督，因此，周口市計(jì)委組織招標(biāo)時(shí)未通知行政監(jiān)察部門參加不違法。綜上，招標(biāo)通知在適用邀請(qǐng)招標(biāo)方式、給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間兩個(gè)方面有違法之處。3．關(guān)于54號(hào)文的合法性益民公司1999年取得燃?xì)饨?jīng)營權(quán)，2000年取得燃?xì)鈱I權(quán)，在益民公司的經(jīng)營權(quán)和專營權(quán)未經(jīng)法律程序被撤銷的情況下，市政府又授予億星公司天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，由于燃?xì)獍烊粴?，這種做法形成的益民公司和億星公司在天然氣經(jīng)營權(quán)上的沖突。雖然益民公司的專營權(quán)在本案訴訟過程中被廢止，但在市計(jì)委招標(biāo)和市政府作出54號(hào)文時(shí)，益民公司的專營權(quán)還未被撤銷，其營業(yè)執(zhí)照至今未被撤銷。54號(hào)文是依據(jù)招標(biāo)作出的，招標(biāo)方案和招標(biāo)通知存在違法之處，54號(hào)文缺乏合法的依據(jù)，因此構(gòu)成違法行政行為。關(guān)于億星公司的燃?xì)饨?jīng)營資格和燃?xì)饨?jīng)營經(jīng)驗(yàn)問題，在國務(wù)院2002年宣布取消的審批事項(xiàng)目錄中，取消了燃?xì)饨?jīng)營資格審批制度。因此，在這個(gè)問題上，54號(hào)文授予億星公司天然氣經(jīng)營權(quán)不違法。對(duì)益民公司已建的管道等設(shè)施，市政府可以采取補(bǔ)救措施進(jìn)行處理。因此，市政府將天然氣管網(wǎng)經(jīng)營權(quán)授予億星公司不當(dāng)然意味著導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。綜合上述對(duì)被訴行政行為的合法性審查情況，可以認(rèn)定被訴的招標(biāo)方案、招標(biāo)通知和54號(hào)文違法，但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第五十八條之規(guī)定，對(duì)被訴的三個(gè)行政行為不予撤銷，對(duì)原告益民公司施工的燃?xì)夤こ逃墒姓扇⊙a(bǔ)救措施予以解決，具體理由是：1．被訴的行政行為雖然存在違法之處，但尚不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的中標(biāo)結(jié)果當(dāng)然無效的情形。只有無效的行政行為才有撤銷的必要，而違法的行政行為并不當(dāng)然無效。本案中，被訴行政行為雖然存在一些違法的情況，但是否導(dǎo)致行政行為無效或被撤銷，應(yīng)結(jié)合本案其他情況認(rèn)定。2．撤銷被訴行政行為會(huì)對(duì)周口市的公共利益產(chǎn)生不利影響。根據(jù)《若干解釋》第五十八條之規(guī)定，被訴行政行為違法，但撤銷行政行為將會(huì)給國家利益或公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。本案中，如果撤銷被訴行政行為會(huì)產(chǎn)生如下后果：第一，將影響“西氣東輸”工程在周口市的接口和周口市民使用天然氣。根據(jù)建設(shè)部272號(hào)文第二條關(guān)于公用行業(yè)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式確定經(jīng)營者的規(guī)定，原來由周口市有關(guān)行政部門批準(zhǔn)的益民公司對(duì)管道燃?xì)獾慕?jīng)營權(quán)應(yīng)予終止，而通過招標(biāo)的方式重新確定管道燃?xì)饣蛱烊粴夤芫W(wǎng)的經(jīng)營者。本案被訴的行政行為是根據(jù)上述建設(shè)部272號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)重新確定天然氣管網(wǎng)經(jīng)營者的行為，它存在的最明顯的違法之處就是在程序上未對(duì)益民公司的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)進(jìn)行處理的情況下實(shí)施了招標(biāo)并確定了新的天然氣經(jīng)營者。但問題是，被訴的招標(biāo)行為已經(jīng)發(fā)生，如果撤銷被訴行政行為，按照程序的要求，市政府就需要在首先處理益民公司的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，就天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目重新組織招標(biāo)，而對(duì)這些問題的處理需要相當(dāng)長的時(shí)間。另一方面，“西氣東輸”工程在周口市的接口問題已迫在眉睫，如果撤銷行政行為，就會(huì)耽誤周口市對(duì)“西氣東輸”天然氣的使用，甚至可能因此而失去“西氣東輸”工程在周口市接口的機(jī)會(huì)。第二，億星公司已于2003年11月與中石油公司簽訂了“照付不議”用氣協(xié)議，并將于2004年7月開始供氣。如果撤銷被訴行政行為，不僅會(huì)直接導(dǎo)致用氣價(jià)款的損失，而且會(huì)影響周口市居民及時(shí)使用天然氣。第三，被訴行政行為作出后，億星公司已進(jìn)行了較大資金投入，且已與中石油公司簽訂了“照付不議”協(xié)議，如果撤銷被訴行政行為，在招標(biāo)程序中無過錯(cuò)的億星公司也會(huì)形成較大經(jīng)濟(jì)損失。綜合以上三點(diǎn)，可以認(rèn)為，如果撤銷被訴行政行為，就會(huì)對(duì)周口市的公共利益造成較大不利影響。3．結(jié)合本案情況，對(duì)益民公司施工的天然氣工程應(yīng)由市政府采取補(bǔ)救措施予以解決。雖然益民公司在沒有燃?xì)饨?jīng)營資格的情況下取得了營業(yè)執(zhí)照，即其燃?xì)饨?jīng)營權(quán)是違法的，但益民公司的經(jīng)營權(quán)畢竟是經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，且益民公司也已根據(jù)批準(zhǔn)文件進(jìn)行了一定的資金投入和工程建設(shè)。對(duì)此，市政府及有關(guān)職能部門負(fù)有責(zé)任。根據(jù)建設(shè)部272號(hào)文關(guān)于公用事業(yè)應(yīng)通過招標(biāo)實(shí)行特許經(jīng)營的規(guī)定，益民公司原有的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)應(yīng)予廢止，同時(shí)在根據(jù)公共利益的需要不撤銷被訴行政行為，由億星公司負(fù)責(zé)周口市天然氣管網(wǎng)經(jīng)營的情況下，益民公司也不能再繼續(xù)經(jīng)營管道燃?xì)饣蛱烊粴夤芫W(wǎng)。在此情況下，益民公司原來基于有關(guān)行政機(jī)關(guān)授予的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)而進(jìn)行的工程建設(shè)和其他資產(chǎn)投入將形成益民公司的損失。對(duì)此，市政府及有關(guān)職能部門負(fù)有一定的責(zé)任。在益民公司的燃?xì)饨?jīng)營權(quán)被終止，其資金投入成為損失的情況下，市政府應(yīng)根據(jù)政府誠信原則對(duì)益民公司施工的燃?xì)夤こ滩扇∠鄳?yīng)的補(bǔ)救措施予以處理。(三)對(duì)原告提出的賠償請(qǐng)求應(yīng)予駁回作為原告的益民公司提出的賠償請(qǐng)求是由于被訴行政行為引起的被迫停止燃?xì)夤艿拦こ探ㄔO(shè)造成的職工工資、燃?xì)庥脩敉速M(fèi)、施工協(xié)議不能正常進(jìn)行等直接損失，但益民公司在開庭時(shí)沒有提供相應(yīng)證據(jù)。根據(jù)最高人民法院《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七條關(guān)于原告應(yīng)在開庭審理前提供證據(jù)，否則視為放棄舉證權(quán)利的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定原告舉證超過了舉證時(shí)效，原告提出的相應(yīng)損失沒有證據(jù)證明，法院不予支持。對(duì)于原告提出的因不能履行與天津東海燃?xì)馔顿Y公司簽訂的5億元的借款合同而造成的違約損失，因該合同直到現(xiàn)在未到生效時(shí)間，應(yīng)不存在不能履行的損失。對(duì)于原告提出的因不能履行與河南三月風(fēng)公司簽訂的5億元的投資協(xié)議而造成的違約損失，因在法庭質(zhì)證時(shí)原告提供的協(xié)議文本相互矛盾，其真實(shí)性不能認(rèn)定，且關(guān)于合資成立新公司的協(xié)議并未實(shí)施，因此，對(duì)原告提出的此項(xiàng)損失不予支持。綜上，因原告不能舉證、無法認(rèn)定其存在損失，根據(jù)《若干解釋》第五十六條之規(guī)定，應(yīng)駁回益民公司的賠償請(qǐng)求。綜上，根據(jù)《若干解釋》第五十八條、第五十六條之規(guī)定，經(jīng)該院審委會(huì)研究決定，判決如下：一、確認(rèn)市計(jì)委作出的《招標(biāo)方案》、《中標(biāo)通知》和市政府作出的周政文(2003)54號(hào)文違法。二、由市政府對(duì)益民公司施工的燃?xì)夤こ滩扇∠鄳?yīng)的補(bǔ)救措施。三、駁回益民公司的賠償請(qǐng)求。益民公司不服河南省高級(jí)人民法院上述行政判決，向本院提出上訴稱，(一)被訴具體行政行為還存在以下問題：1．《招標(biāo)方案》規(guī)定市政府委托周口市建設(shè)投資公司介入周口市天然氣管網(wǎng)運(yùn)營、市政府占35％干股和交納5000萬元保證金的要求嚴(yán)重違法。2．一審法院用來支持市計(jì)委作出《中標(biāo)通知書》職權(quán)的文件不是法律、法規(guī)和規(guī)章，且文件沒有授予計(jì)委組織招標(biāo)的權(quán)力。3．評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人員不合法。4．億星公司不具備燃?xì)鈱I資格，54號(hào)文授予其天然氣經(jīng)營權(quán)違法。5．54號(hào)文導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，因?yàn)樵撐臎]有提到任何補(bǔ)救措施，政府也沒有出臺(tái)任何的補(bǔ)救措施決定。(二)一審判決與原告的訴訟請(qǐng)求不對(duì)應(yīng)。因?yàn)橐粚徟袥Q認(rèn)定被訴行政行為存在多處違法，依法應(yīng)予撤銷，但卻適用了確認(rèn)判決，嚴(yán)重違反了不告不理的司法原理。(三)一審判決對(duì)公共利益的理解錯(cuò)誤。1．建設(shè)部272號(hào)文不是法律、法規(guī)和規(guī)章，一審法院以該文否定益民公司依法取得管道燃?xì)饨?jīng)營的實(shí)體權(quán)利，缺乏正當(dāng)性，益民公司作為民營資本進(jìn)入公用行業(yè)領(lǐng)域完全符合國家產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。2．億星公司與中石油公司簽訂的“照付不議”用氣協(xié)議是一審法庭審理后簽訂的，一審判決不應(yīng)予以考慮。3．億星公司所謂投資、損失均是法庭審理結(jié)束后由其擅自簽訂的所謂協(xié)議造成的，其所謂“擅自擴(kuò)大的損失”是不應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)的，更談不上所謂的公共利益。另外，億星公司在項(xiàng)目上的投資究竟有多大，其并未提供證據(jù)。(四)被訴行政行為嚴(yán)重違法，應(yīng)當(dāng)依法撤銷，而不存在任何適用確認(rèn)判決的情形。(五)被上訴人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因其違法行為給益民公司造成的各種直接損失。請(qǐng)求二審法院判決撤銷一審判決，撤銷三個(gè)被訴具體行政行為，并判令被上訴人賠償其除鋪設(shè)管道等投資以外的其他直接經(jīng)濟(jì)損失3500萬元人民幣。被上訴人市政府答辯稱，(一)一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，且有證據(jù)支持。1．益民公司注冊(cè)資本在訴訟開始前只有60萬元，且到2002年之前幾乎沒有建設(shè)。2．原周口地區(qū)建設(shè)局授予益民公司專營單位的批文無合法依據(jù)，屬無效行政行為，且該文已被周口市建委自我糾正。3．益民公司取得的燃?xì)庹窘ㄔO(shè)用地規(guī)劃許可證及川匯區(qū)大慶路、八一路等路段的燃?xì)夤芫W(wǎng)鋪設(shè)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》并非合法取得。4．益民公司雖然在周口市川匯區(qū)建成燃?xì)庹{(diào)壓站并在川匯區(qū)主要街道實(shí)際鋪設(shè)了燃?xì)夤艿?，但都是在未取得許可證或許可證不完備的情況下強(qiáng)行施工的結(jié)果，且未有驗(yàn)收合格證明，而且大部分工程都是在市政府決定讓其停工后實(shí)施的。(二)原判決適用法律、法規(guī)正確。請(qǐng)求二審法院判決駁回上訴，維持原判。被上訴人市計(jì)委答辯稱，一審判決認(rèn)定的事實(shí)清楚，證據(jù)充分，判決結(jié)果公正，駁回益民公司的賠償請(qǐng)求于法有據(jù)，判決程序合法，請(qǐng)求二審法院維持一審判決。億星公司答辯稱，雖然被訴行政行為因有瑕疵構(gòu)成部分違法，但撤銷其將會(huì)給周口市的公共利益造成重大損失，一審判決作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法但不撤銷的判決，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，益民公司索賠的3500萬元人民幣損失事實(shí)上并不存在，一審判決駁回其賠償請(qǐng)求并無不當(dāng)。請(qǐng)求二審法院駁回益民公司的上訴請(qǐng)求，維持原判。本院對(duì)一審法院查明的上述事實(shí)予以確認(rèn)，本院審理期間另查明：2003年4月24日，市政府辦公室將“西氣東輸”工程周口市區(qū)域網(wǎng)部分列入市重點(diǎn)項(xiàng)目。此前，河南省政府辦公廳亦將“西氣東輸”城市管網(wǎng)和各類大中型利用項(xiàng)目納入省重點(diǎn)工程管理。以上事實(shí)有市計(jì)委作出的《周口市燃?xì)獬鞘泄芫W(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案》及《補(bǔ)充通知》、《周口市天然氣城市管網(wǎng)工程項(xiàng)目法人邀標(biāo)函》、《周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》、《周口市天然氣城市管網(wǎng)工程項(xiàng)目法人招標(biāo)資格預(yù)審情況的匯報(bào)》、《關(guān)于中國城市燃?xì)饨ㄔO(shè)集團(tuán)有限公司和河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)考察報(bào)告》，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的招標(biāo)打分表及開標(biāo)記錄，市計(jì)委作出的《中標(biāo)通知書》，市政府(2003)54號(hào)文件及補(bǔ)正文件，周口市人民政府辦公室周政辦(2003)24號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加快全市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的通知》，周口地區(qū)行署周署文(2000)37號(hào)《關(guān)于成立周口地區(qū)西氣東輸工程實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，周口市人民政府(2002)28號(hào)《關(guān)于調(diào)整市西氣東輸工程實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，河南省計(jì)委豫計(jì)投資(2001)839號(hào)“關(guān)于周口市城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)工程項(xiàng)目建議書的批復(fù)”，周口市建設(shè)投資公司工商登記材料，河南省建設(shè)廳豫建綜計(jì)(2003)88號(hào)《關(guān)于周口市天然氣輸配工程可行性研究報(bào)告審查意見的函》，益民公司企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，周口地區(qū)建設(shè)局周地建城(2000)10號(hào)《關(guān)于對(duì)周口益民燃?xì)夤尽爸芸诔鞘泄艿廊細(xì)鈱I單位”的批復(fù)》，益民公司建設(shè)燃?xì)庹镜摹督ㄔO(shè)用地規(guī)劃許可證》及鋪設(shè)管道的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》和《城市道路挖掘許可證》等手續(xù)，周口市人民政府2002年9月20日常務(wù)會(huì)議紀(jì)要及周口市規(guī)劃管理局2002年9月23日要求益民公司停工的通知，益民公司上訴狀與索賠的有關(guān)單據(jù)若干，市政府答辯狀，市計(jì)委答辯狀，億星公司答辯狀及庭審筆錄等證據(jù)在案為證。本院認(rèn)為，益民公司對(duì)市計(jì)委作出的《招標(biāo)方案》、《中標(biāo)通知書》以及市政府(2003)54號(hào)文授予億星公司城市天然氣獨(dú)家經(jīng)營權(quán)的行為均不服提起訴訟，應(yīng)當(dāng)分別對(duì)上述行為的合法性進(jìn)行審查。一、關(guān)于《招標(biāo)方案》的合法性(一)市計(jì)委具有組織城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)工作的職權(quán)。周口市城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目系“西氣東輸”利用工作的組成部分，在本案招標(biāo)活動(dòng)開始之前，從中央到河南省地方，此項(xiàng)工作已經(jīng)交由各級(jí)計(jì)委負(fù)責(zé)。根據(jù)國務(wù)院2000年專題會(huì)議關(guān)于“要求國家計(jì)委牽頭成立西氣東輸工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)西氣東輸工程中的上下游銜接，落實(shí)市場(chǎng)和相關(guān)政策”之精神，及2002年5月27日河南省人民政府辦公廳豫政辦(2002)35號(hào)《關(guān)于加快推進(jìn)西氣東輸利用工作的通知》關(guān)于“各級(jí)計(jì)委為西氣東輸利用工作的責(zé)任聯(lián)系單位，配合同級(jí)政府和上級(jí)政府做好各項(xiàng)工作”之規(guī)定，市計(jì)委有權(quán)參與“西氣東輸”利用工作。周口市城市天然氣管網(wǎng)既是市重點(diǎn)項(xiàng)目，也是省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)2002年3月18日周口市委編制委員會(huì)向市直各單位下發(fā)的周編(2002)25號(hào)《周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》關(guān)于市計(jì)委“負(fù)責(zé)市重點(diǎn)項(xiàng)目或受省委托的重大項(xiàng)目建設(shè)過程中的招標(biāo)、投標(biāo)”工作之具體規(guī)定，市計(jì)委有權(quán)組織城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)工作，并發(fā)布《招標(biāo)方案》。建設(shè)部1997年第62號(hào)令《城市燃?xì)夤芾磙k法》第四條雖有“縣級(jí)以上地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市燃?xì)夤芾砉ぷ鳌敝?guī)定，但鑒于國務(wù)院及河南省兩級(jí)地方政府已將“西氣東輸”利用工作交各級(jí)計(jì)委負(fù)責(zé)，故該規(guī)定不能適用于本案。上訴人益民公司提出，城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)當(dāng)由主管城市燃?xì)獾慕ㄔO(shè)部門負(fù)責(zé)，市計(jì)委無權(quán)組織招標(biāo)之主張不能成立，本院不予支持。(二)原周口地區(qū)建設(shè)局于2000年7月7日作出的周地建城(2000)10號(hào)文批準(zhǔn)益民公司為管道燃?xì)鈱I單位(河南省燃?xì)夤芾韺?shí)施辦法第二條規(guī)定燃?xì)獍烊粴?，并載明“能與天然氣西氣東輸工程接軌”，據(jù)此，益民公司已取得了燃?xì)鈱I權(quán)。在招標(biāo)活動(dòng)開始之前，周地建城(2000)10號(hào)文仍然生效，很顯然對(duì)《招標(biāo)方案》、《中標(biāo)通知書》及54號(hào)文的作出構(gòu)成障礙。盡管市計(jì)委有權(quán)組織城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)工作，但在周地建城(2000)10號(hào)文已經(jīng)授予益民公司燃?xì)鈱I權(quán)的情況下，按照正當(dāng)程序，市計(jì)委亦應(yīng)在依法先行修正、廢止或者撤銷該文件，并對(duì)益民公司基于信賴該批準(zhǔn)行為的合法投入給予合理彌補(bǔ)之后，方可作出《招標(biāo)方案》。因此，市計(jì)委置當(dāng)時(shí)仍然生效的周地建城(2000)10號(hào)文于不顧，逕行發(fā)布《招標(biāo)方案》屬于違反法定程序，亦損害了益民公司的信賴?yán)?。被上訴人市計(jì)委辯稱，周地建城(2000)10號(hào)文中的“專營”系專業(yè)經(jīng)營之意，而非獨(dú)家經(jīng)營，故周地建城(2000)10號(hào)文并非招標(biāo)及特許行為之障礙。本院認(rèn)為，根據(jù)該文所援引的“一個(gè)城市只允許批準(zhǔn)一家管道燃?xì)饨?jīng)營單位的原則”及其它法律依據(jù)，該文中的“專營”應(yīng)當(dāng)解釋為獨(dú)家經(jīng)營，市計(jì)委的答辯理由缺乏法律依據(jù)，本院不予采納。(三)由國家計(jì)委等六部委《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十條關(guān)于“投標(biāo)人撤回投標(biāo)文件的，其投標(biāo)保證金將被沒收”等規(guī)定可知，設(shè)定投標(biāo)保證金的目的在于保證投標(biāo)人確有投標(biāo)之誠意，為招標(biāo)活動(dòng)的順利進(jìn)行提供擔(dān)保。而《招標(biāo)方案》中關(guān)于“為確保公開招標(biāo)的順利進(jìn)行，保證確有實(shí)力的招標(biāo)企業(yè)建設(shè)周口天然氣城網(wǎng)項(xiàng)目，各企業(yè)報(bào)名后按時(shí)將5000萬元保證金打入周口指定帳戶”及“中標(biāo)企業(yè)的保證金用于周口天然氣項(xiàng)目建設(shè)”等內(nèi)容可知，設(shè)定該保證金之主要目的并非僅為招標(biāo)活動(dòng)本身提供擔(dān)保，而是為“西氣東輸”利用項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供資金上的保障。因此，該保證金并非國家計(jì)委等六部委《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中規(guī)定的投標(biāo)保證金，不應(yīng)受該辦法第三十七條關(guān)于“投標(biāo)保證金一般不得超過投標(biāo)總價(jià)的2％，但最高不得超過八十萬元人民幣”之規(guī)定的約束。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十六條關(guān)于“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力”之規(guī)定，市計(jì)委在制定招標(biāo)方案時(shí)，可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況設(shè)定體現(xiàn)投標(biāo)人能力的合理?xiàng)l件，鑒于周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)計(jì)投資超過1億元人民幣，需要投標(biāo)人具有相應(yīng)的資金能力，市計(jì)委要求投標(biāo)人交納5000萬元保證金是合理的，且并不違背法律規(guī)定的原意。上訴人益民公司提出的《招標(biāo)方案》設(shè)定5000萬元保證金超出了法定最高限額，其目的是為了排斥益民公司參加投標(biāo)之訴訟理由不能成立。(四)《招標(biāo)方案》設(shè)定的“市政府將委托周口市建設(shè)投資有限公司介入周口天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目運(yùn)作，共同組建合作公司，占組建公司35％的股份”之條件，賦予周口市建設(shè)投資有限公司可以繞過招標(biāo)程序直接參與項(xiàng)目的特權(quán)，違反了建設(shè)部272號(hào)文關(guān)于“對(duì)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)公開向社會(huì)招標(biāo)選擇投資主體”之規(guī)定。然而，此條款并未實(shí)施，市政府并未獲得該條款項(xiàng)下的股份收益，故上訴人益民公司提出市政府拿35％的干股嚴(yán)重違法甚至觸犯刑律之訴訟理由沒有事實(shí)根據(jù)。二、關(guān)于《中標(biāo)通知書》的合法性(一)由于周地建城(2000)10號(hào)文對(duì)整個(gè)招標(biāo)活動(dòng)始終構(gòu)成法律上的障礙，故市計(jì)委直到對(duì)億星公司發(fā)出《中標(biāo)通知書》時(shí)，仍未對(duì)周地建城(2000)10號(hào)文作出處理以排除法律上的障礙，屬于違反法定程序，且損害了益民公司的信賴?yán)妗?二)按照《河南省實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)法辦法》第十三條規(guī)定，政府重點(diǎn)項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)，只有符合以下兩個(gè)要件才能采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，一是屬于以下情形之一：(1)因項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜或者有特殊要求，只有少數(shù)潛在投標(biāo)人可供選擇的；(2)對(duì)專有技術(shù)和專利權(quán)保護(hù)有特殊要求的；(3)受自然資源或者環(huán)境限制的；(4)采用公開招標(biāo)方式不符合經(jīng)濟(jì)性要求的；(5)法律、法規(guī)規(guī)定其他不宜公開招標(biāo)的。二是必須經(jīng)省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)核準(zhǔn)后報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。本案所涉招標(biāo)項(xiàng)目是省重點(diǎn)項(xiàng)目，而市計(jì)委在既未說明本案招標(biāo)活動(dòng)是否屬于上述五種情形之一，也沒有依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，逕行采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，屬于違反法定程序。被上訴人市政府認(rèn)為市計(jì)委采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的違法僅僅體現(xiàn)在沒有完成法律規(guī)定的報(bào)批程序而已，其對(duì)違法性的認(rèn)識(shí)不夠全面。(三)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日”之規(guī)定，給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間不得少于20日。市計(jì)委給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間起自2003年5月2日，截止至同年5月12日，共計(jì)10日，明顯少于法律規(guī)定的準(zhǔn)備時(shí)間，構(gòu)成違反法定程序。被上訴人市政府提出，由于招標(biāo)時(shí)離“西氣東輸”在周口開口的時(shí)間已非常緊迫，故給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間短于法定時(shí)限情有可原。本院認(rèn)為，被上訴人市政府提出的答辯理由雖具有一定合理性，但不能改變其行為的違法性。

(四)上訴人益民公司提出，評(píng)標(biāo)委員會(huì)七名成員中，一審法院認(rèn)定的五名專家都是政府官員，而非真正的專家。被上訴人市計(jì)委辯稱，河南省方圓招標(biāo)代理有限公司是省級(jí)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，該公司提供的證明載明，上述五人都是“工民建”專業(yè)高級(jí)工程師，列于專家?guī)熘校覈蓻]有禁止官員擔(dān)任專家，實(shí)際上官員具有業(yè)務(wù)職稱是很常見的。本院認(rèn)為，被上訴人市計(jì)委提供的證據(jù)能夠證明，招標(biāo)委員會(huì)的五名專家均符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第三款關(guān)于應(yīng)當(dāng)“由招標(biāo)人從國務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門提供的專家名冊(cè)或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定”專家之規(guī)定，上訴人提出的上訴理由不足以否定被上訴人市計(jì)委提供證據(jù)的證明力。鑒此，評(píng)標(biāo)委員會(huì)七名成員中有五人具有專家身份，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第二款關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二”之規(guī)定。三、關(guān)于54號(hào)文的合法性(一)根據(jù)建設(shè)部272號(hào)文關(guān)于對(duì)城市供氣等“直接關(guān)系社會(huì)公共利益”的行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營，“公開向社會(huì)招標(biāo)選擇投資者和經(jīng)營者”之規(guī)定，市政府有權(quán)根據(jù)招標(biāo)結(jié)果確定城市管網(wǎng)項(xiàng)目的經(jīng)營者，但在此之前，必須先對(duì)周地建城(2000)10號(hào)文進(jìn)行依法處理，以排除法律上的障礙。然而，市政府卻在未對(duì)周地建城(2000)10號(hào)文進(jìn)行任何處理的情況下，逕行作出授予中標(biāo)人億星公司城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的54號(hào)文，既違反了法定程序，又損害了益民公司的信賴?yán)妗?二)根據(jù)國務(wù)院于2002年11月1日發(fā)布的國發(fā)(2002)24號(hào)《關(guān)于取消第一批行政審批事項(xiàng)的決定》及其附件《國務(wù)院決定取消的第一批行政審批項(xiàng)目目錄》，燃?xì)馄髽I(yè)資質(zhì)審批已被取消。在招標(biāo)活動(dòng)開始前，該文件已經(jīng)生效，因此億星公司取得天然氣管網(wǎng)經(jīng)營權(quán)并不以獲得燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)營資質(zhì)為前提條件。上訴人益民公司提出億星公司不具備燃?xì)饨?jīng)營資質(zhì)，54號(hào)文授予其天然氣經(jīng)營權(quán)違法的訴訟主張不能成立。(三)上訴人益民公司提出，54號(hào)文授予億星公司天然氣獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，違反了河南省計(jì)委豫計(jì)規(guī)劃(2002)631號(hào)《關(guān)于印發(fā)＜河南省西氣東輸利用規(guī)劃＞的通知》關(guān)于“對(duì)于現(xiàn)有氣源和管道，在不改變其所有權(quán)和隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，盡量加以利用。有條件的地方，盡可能實(shí)現(xiàn)雙氣源供氣”之規(guī)定。本院認(rèn)為，上訴人益民公司所援引之規(guī)定系指導(dǎo)性規(guī)則，而非強(qiáng)行性規(guī)則，現(xiàn)有氣源和管道是否繼續(xù)利用、是否實(shí)行雙氣源供氣等問題，都屬于市政府和有關(guān)行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍，故上訴人益民公司以違反河南省計(jì)委豫計(jì)規(guī)劃(2002)631號(hào)文的有關(guān)規(guī)定為由否定54號(hào)文合法性之訴訟主張不能成立。綜上，本院認(rèn)為，雖然市計(jì)委作出《招標(biāo)方案》、發(fā)出《中標(biāo)通知書》及市政府作出54號(hào)文的行為存在適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序之情形，且影響了上訴人益民公司的信賴?yán)?，但是如果判決撤銷上述行政行為，將使公共利益受到以下?lián)p害：一是招標(biāo)活動(dòng)須重新開始，如此則周口市“西氣東輸”利用工作的進(jìn)程必然受到延誤。二是由于具有經(jīng)營能力的投標(biāo)人可能不止億星公司一家，因此重新招標(biāo)的結(jié)果具有不確定性，如果億星公司不能中標(biāo)，則其基于對(duì)被訴行政行為的信賴而進(jìn)行的合法投入將轉(zhuǎn)化為損失，該損失雖然可由政府予以彌補(bǔ)，但最終亦必將轉(zhuǎn)化為公共利益的損失。三是億星公司如果不能中標(biāo)，其與中石油公司簽訂的“照付不議”合同亦將隨之作廢，周口市利用天然氣必須由新的中標(biāo)人重新與中石油公司談判，而談判能否成功是不確定的，在此