深化稅收征管改革的思考

PAGE深化稅收征管改革的思考揚(yáng)州國稅局稽查局秦永宏摘要：隨著稅收征管改革的不斷深入，以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查、強(qiáng)化管理的稅收征管模式中的一些矛盾日益顯現(xiàn)。本文就此進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)前征管模式的思路和措施。關(guān)鍵詞：稅收征管模式；運(yùn)行機(jī)制；改革措施我國的稅收征管體制和運(yùn)行機(jī)制建國以來至今，經(jīng)歷了專戶管理模式（建國初期至20世紀(jì)80年代初期），征管查分離模式（20世紀(jì)80年代中期至20世紀(jì)90年代中期），目前已基本上建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查、強(qiáng)化管理的稅收征管新格局。新的征管模式的建立鞏固完善了新稅制，促進(jìn)了依法治稅，優(yōu)化了納稅服務(wù)，提高了納稅遵從度，強(qiáng)化了稅收征管，促進(jìn)了征管質(zhì)量、征管效率和水平的提高，強(qiáng)化了稅收聚財(cái)功能，保證了稅收收入的穩(wěn)定增長。但是，隨著稅收征管改革的不斷深入，一些矛盾日益顯現(xiàn)。進(jìn)一步深化稅收征管改革已成為當(dāng)務(wù)之急。一、優(yōu)化我國稅收征管的思路和指導(dǎo)原則為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步優(yōu)化稅收征管運(yùn)行機(jī)制，有效堵塞稅收漏洞，完善為納稅人服務(wù)體系，降低稅收成本，全面提高征管工作質(zhì)量和效能，實(shí)現(xiàn)稅收征管工作的信息化、專業(yè)化、規(guī)范化、法制化。進(jìn)一步深化征管改革的指導(dǎo)思想是：以加速稅收信息化建設(shè)，進(jìn)一步提高征收集中度為核心；以征管信息的集中處理為特征；以取消全職能基層征管單位，建立征、管、查專業(yè)職能機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)；以強(qiáng)化稅收監(jiān)控管理、明晰執(zhí)法責(zé)任、提高征管效率、促進(jìn)依法治稅為目的，逐步建立適應(yīng)信息時(shí)代發(fā)展要求的科學(xué)嚴(yán)密的現(xiàn)代化稅收征管體系。按照上述指導(dǎo)思想，進(jìn)一步深化稅收征管改革必須遵循下列原則：1、依法治稅。加強(qiáng)稅收法制建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法行政意識(shí)和執(zhí)法能力。明確崗位職責(zé)，促進(jìn)依法治稅。2、先進(jìn)高效。要在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外先進(jìn)征管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣泛運(yùn)用現(xiàn)代科技成果，實(shí)現(xiàn)征管手段的先進(jìn)性和征管運(yùn)行機(jī)制的高效性，提高稅收征管的科技含量。3、嚴(yán)密監(jiān)控。通過實(shí)行專業(yè)化管理，提高稅收信息化建設(shè)水平，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督制約，促進(jìn)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政；對(duì)外全面了解和準(zhǔn)確掌握納稅人的涉稅信息，嚴(yán)厲打擊各類涉稅違法行為，促進(jìn)納稅人依法納稅。4、集約管理。通過取消全職能征管分局，按照征、管、查外分離，實(shí)行集中征收、劃片管理、一級(jí)稽查，提高稅收管理的專業(yè)化程度，減少管理層次，實(shí)現(xiàn)管理的集約化，優(yōu)化資源配置，降低征稅成本。5、優(yōu)化服務(wù)。要依托不斷發(fā)展的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以電子介質(zhì)為主要載體傳輸和處理各類稅收業(yè)務(wù)，打破地域差別，建成規(guī)范、快捷的申報(bào)納稅和咨詢渠道，簡(jiǎn)化納稅人辦稅程序，提高為納稅人服務(wù)水平。6、因地制宜。在深化征管改革過程中，既要整體籌劃，統(tǒng)一規(guī)范，又要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，區(qū)別城市與農(nóng)村，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。既要加快整體推進(jìn)速度，又要積極穩(wěn)妥，分步實(shí)施。二、我國進(jìn)行稅收征管改革的具體措施1、提高稅收征管的法制化水平，加快我國稅收法制建設(shè)步伐，建立透明度較高的法律體系。（1）盡快制定《稅收基本法》，提高稅收征管法律的立法層次，在基本法的指導(dǎo)之下，逐步完善包括《稅收征管法》、《稅務(wù)行政復(fù)議法》、《稅收減免特別法》、《稅務(wù)司法規(guī)則》等系列稅收實(shí)體法規(guī)和程序法規(guī)，從而構(gòu)建完整統(tǒng)一，規(guī)范、嚴(yán)密的稅收法律體系已成當(dāng)務(wù)之急。（2）提高立法技術(shù)和立法水平，注意法律的嚴(yán)謹(jǐn)和可操作性，改變先行法律的概念不明確、用語不規(guī)范、結(jié)構(gòu)散亂的問題。并適當(dāng)注意立法的前瞻性，結(jié)合稅收征管實(shí)踐、借鑒國際通行規(guī)則，不斷完善現(xiàn)行法律，減少法律空白點(diǎn)，增強(qiáng)征管法律的穩(wěn)定性。2、完善納稅申報(bào)制度。（1）加快稅收信息化建設(shè)，強(qiáng)化申報(bào)控管，我國當(dāng)前推行的金稅工程尚屬狹義，局限于增值稅的稅控管理，應(yīng)盡快致力于廣義的金稅工程的建設(shè)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)，進(jìn)行登記、申報(bào)、征收、稽核的全方位管理。與有關(guān)行政部門聯(lián)網(wǎng)、信息共享，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)在資料收集、分類、整理、貯存、交換、傳送以及申報(bào)表審核、稅款征收、匯算清繳、稅款退回、稅務(wù)審計(jì)等全方位的應(yīng)用，使納稅申報(bào)的效率與正確率大為提高。為加強(qiáng)申報(bào)控管，當(dāng)前我國的納稅申報(bào)制度尚需稅務(wù)登記制度和稅務(wù)稽查制度的有效配合。稅務(wù)登記制度應(yīng)將個(gè)人納稅者的登記監(jiān)管納入其中，借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，加快我國納稅人識(shí)別號(hào)的全面覆蓋率，通過稅務(wù)信息一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與工商、金融、物價(jià)等部門的信息交流與共享，加強(qiáng)對(duì)不申報(bào)、申報(bào)不實(shí)及申報(bào)不當(dāng)漏報(bào)的控管。（2）改進(jìn)申報(bào)方式的多樣化選擇，申報(bào)方式直接決定稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本和納稅人的奉行成本。隨著計(jì)算機(jī)應(yīng)用以及網(wǎng)絡(luò)的普及，網(wǎng)上申報(bào)成為各國申報(bào)方式發(fā)展的主流趨勢(shì)。我國應(yīng)盡快取消申報(bào)方式的批準(zhǔn)制，讓納稅人充分享受申報(bào)方式自由選擇的便利性。在加強(qiáng)稅收信息化工程建設(shè)的同時(shí)，重視對(duì)網(wǎng)上申報(bào)方式的試行和推廣，并積極探索個(gè)性化申報(bào)服務(wù)。（3）大力推行稅務(wù)代理申報(bào)，我國當(dāng)前應(yīng)從法律層面規(guī)范稅務(wù)代理人資格認(rèn)定與考核、職業(yè)規(guī)范與懲戒，積極引導(dǎo)稅務(wù)代理制度的健康發(fā)展。加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督，扶植行業(yè)自律性管理，規(guī)范稅務(wù)代理業(yè)務(wù)范圍，梳清稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系，使之保持獨(dú)立、公正的立場(chǎng)，幫助納稅人正確、依法履行納稅義務(wù)，推動(dòng)我國納稅人自行納稅申報(bào)制度的健康發(fā)展。3、強(qiáng)化稅源管理，全面提高征管工作質(zhì)量和效能。（1）加強(qiáng)戶籍管理，健全稅源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)管理體系，稅源管理員按屬地原則劃片管事，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)納稅人稅務(wù)登記審核、有關(guān)稅種認(rèn)定等日常管理，及時(shí)了解轄區(qū)稅源變化情況。核實(shí)停業(yè)戶、非正常戶的真實(shí)性，清理漏征漏管戶。逐步實(shí)現(xiàn)稅務(wù)登記與公安、工商等機(jī)關(guān)的登記管理的網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，為納稅人編發(fā)與個(gè)人身份證號(hào)碼或企業(yè)代碼相對(duì)應(yīng)的“終身稅號(hào)”，以便實(shí)施源泉跟蹤監(jiān)管。建立重點(diǎn)稅源戶的分類分戶管理體系，力求稅源資料由計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成，實(shí)現(xiàn)信息收集的智能化。（2）完善稅源調(diào)查和稅收分析制度，要把握不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)的經(jīng)濟(jì)稅源狀況，經(jīng)常、系統(tǒng)地收集整理有關(guān)經(jīng)濟(jì)信息資料，深入調(diào)查研究，掌握經(jīng)濟(jì)變化對(duì)稅收的影響，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，抓住重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)稅源適時(shí)地開展專題性調(diào)查，定期對(duì)納稅人的戶籍信息、稅源構(gòu)成和相關(guān)納稅信息等開展調(diào)查。依靠科技手段和現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行稅源管理，分類監(jiān)控，提高管理效能。健全稅源管理統(tǒng)計(jì)分析制度，建立稅源管理數(shù)據(jù)指標(biāo)體系和稅源分析的數(shù)學(xué)模型。同時(shí)，經(jīng)常對(duì)不同時(shí)期的稅源資料進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，為編制稅收計(jì)劃，完善征管辦法，開展稅務(wù)稽查，防止稅收流失，有針對(duì)性地實(shí)施稅源管理提供詳實(shí)可靠的依據(jù)。（3）建立嚴(yán)密的征管過程監(jiān)控體系。對(duì)內(nèi)通過流程環(huán)節(jié)的自我控制，對(duì)容易產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動(dòng)，通過部門分權(quán)形成制約；通過計(jì)算機(jī)設(shè)定程序，流程自動(dòng)記錄、超時(shí)自動(dòng)催辦，減少過程中人為因素影響，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)對(duì)過程自動(dòng)控制。對(duì)外，一方面通過對(duì)流程的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)揮巡查調(diào)查、納稅評(píng)估、檢查的功能，形成流程的關(guān)聯(lián)控制；另一方面通過建立監(jiān)控指標(biāo)體系，實(shí)時(shí)跟蹤、篩選、比對(duì)、分析納稅人涉稅數(shù)據(jù)信息，科學(xué)評(píng)估涉稅指標(biāo)，防止偷、逃納稅行為的發(fā)生，形成信息化的防范機(jī)制。（4）設(shè)計(jì)完備的征管質(zhì)量考核體系。根據(jù)再造后的流程設(shè)計(jì)考核辦法，優(yōu)化考核指標(biāo)，改進(jìn)考核手段，建立新的考核體系，實(shí)現(xiàn)由部門考核向流程考核轉(zhuǎn)變，由集中考核向日常考核轉(zhuǎn)變，由手工考核向計(jì)算機(jī)考核轉(zhuǎn)變，由定性考核向定量考核轉(zhuǎn)變；提高考核頻率，實(shí)行動(dòng)態(tài)考核，采取定期考核和隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式，定期對(duì)征管質(zhì)量和征管全過程進(jìn)行考核、監(jiān)控，通過考核尋找征管的薄弱環(huán)節(jié)，隨時(shí)暴露問題、及時(shí)加以解決。4、樹立“以納稅人為中心”的理念，構(gòu)建稅收服務(wù)體系。（1）正確處理規(guī)范執(zhí)法與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系。稅務(wù)機(jī)關(guān)要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，做到“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”，積極、主動(dòng)、及時(shí)地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。從“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。同時(shí)要用法律法規(guī)的形式來規(guī)范稅務(wù)服務(wù)的對(duì)象、范圍、形式、權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容，促使服務(wù)體系法制化、規(guī)范化、制度化，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、相互促進(jìn)，不斷提高征管效率和質(zhì)量。（2）提升納稅服務(wù)的質(zhì)量和水平，提高服務(wù)的科技含量，實(shí)現(xiàn)納稅手段的新突破。充分運(yùn)用電子、通信等現(xiàn)代化科技手段改造納稅方式，如推行網(wǎng)上報(bào)稅、電子劃款、稅銀聯(lián)網(wǎng)、電子定稅、開通提高12366熱線和稅務(wù)網(wǎng)站的服務(wù)質(zhì)量和水平等，使納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)從繁雜的辦稅事務(wù)中解脫出來，為納稅人提供從稅務(wù)登記、發(fā)票發(fā)售、咨詢服務(wù)、申報(bào)繳稅等一系列方便、快捷、經(jīng)濟(jì)、高效的服務(wù)；積極探索個(gè)性化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)形式的新突破。針對(duì)不同納稅人的特點(diǎn)和需求，主動(dòng)提供更加周到細(xì)致的個(gè)性化服務(wù)，如預(yù)約服務(wù)、辦稅綠色通道、提醒服務(wù)、送政策上門等，同時(shí)積極開展征納雙向互動(dòng)服務(wù)，如通過信件、語音電話、網(wǎng)絡(luò)、調(diào)查走訪、局長接待日等建立固定收集納稅人意見和進(jìn)行反饋的渠道，增加征納雙方的了解溝通和雙向互動(dòng)；拓寬服務(wù)內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)內(nèi)容的新突破。如簡(jiǎn)化辦稅流程、辦稅環(huán)節(jié)、審批程序，積極推行一個(gè)辦稅服務(wù)廳辦理，一個(gè)窗口受理、一站式服務(wù)、一次性辦結(jié)的辦稅服務(wù)新格局等，不斷提高服務(wù)的質(zhì)量與效率。5、以信息化建設(shè)為重點(diǎn)，提高稅收征管的科技含量。（1）全力推進(jìn)金稅工程（三期）建設(shè)，按照國家稅務(wù)總局的統(tǒng)一部署，建成覆蓋所有稅種、覆蓋所有納稅人、覆蓋國稅、地稅機(jī)關(guān)的完善的中國稅收管理信息系統(tǒng)。建立功能齊全、協(xié)調(diào)高效、信息共享、監(jiān)控嚴(yán)密、安全穩(wěn)定的稅務(wù)管理信息系統(tǒng)，堅(jiān)持信息系統(tǒng)一體化原則，擴(kuò)大信息技術(shù)在稅收征管中的推行面和應(yīng)用面，用科技手段監(jiān)控稅源，強(qiáng)化征管。（2）提高稅收信息化建設(shè)的社會(huì)化程度。有計(jì)劃、有步驟地加大對(duì)納稅人的宣傳和引導(dǎo)力度，建立民眾廣泛參與、滿足電子政府要求和適應(yīng)電子商務(wù)發(fā)展需要的信息系統(tǒng)。不斷解決信息不對(duì)稱的問題，稅務(wù)部門要在加強(qiáng)自身征管建設(shè)的基礎(chǔ)上，與公安、工商、海關(guān)、銀行等部門建立良好的合作關(guān)系，建立簡(jiǎn)便、安全、穩(wěn)定、流暢的信息共享體制，提高數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量。（3）強(qiáng)化數(shù)據(jù)的集中處理和應(yīng)用，數(shù)據(jù)采集要堅(jiān)持原始、真實(shí)、準(zhǔn)確的原則，在實(shí)現(xiàn)以市、縣為單位征管信息集中處理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高征管軟件應(yīng)用程度，通過四級(jí)主干網(wǎng)實(shí)現(xiàn)征管信息的上下暢通。數(shù)據(jù)集中應(yīng)以高度集中為原則，建立全國、省級(jí)征管數(shù)據(jù)處理中心，實(shí)現(xiàn)稅收管理內(nèi)部數(shù)據(jù)匯總的自動(dòng)化，進(jìn)一步強(qiáng)化分析、管理功能，提高數(shù)據(jù)使用效率。建立總局、省局兩級(jí)數(shù)據(jù)分析利用制度，主要的稅收應(yīng)用系統(tǒng)做到數(shù)據(jù)集中省級(jí)處理，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的增值應(yīng)用，為各級(jí)管理者的決策提供準(zhǔn)確有力的支持，為提高稅收征管質(zhì)量和效率提供有力的支持和保障。（4）推行多元化納稅申報(bào)管理，切實(shí)抓好網(wǎng)絡(luò)申報(bào)數(shù)據(jù)與金稅工程、征管數(shù)據(jù)的有效對(duì)接。完善稅銀結(jié)算系統(tǒng)的數(shù)據(jù)流程，加強(qiáng)對(duì)稅款入庫行為的監(jiān)控，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)能對(duì)納稅流程進(jìn)行有效管理。在此基礎(chǔ)上，全面推行多元化納稅申報(bào)方式。倡導(dǎo)具備應(yīng)有軟硬件的納稅人實(shí)行網(wǎng)上遠(yuǎn)程申報(bào)，鼓勵(lì)納稅人預(yù)儲(chǔ)稅款，實(shí)行“劃卡繳稅”。6、建立科學(xué)、嚴(yán)密、高效、強(qiáng)有力的新型稅務(wù)稽查體系。（1）建立和健全科學(xué)、嚴(yán)密的稅務(wù)稽查法規(guī)、制度和規(guī)程，在總結(jié)長期稅務(wù)稽查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按稅務(wù)稽查法規(guī)的內(nèi)容，適應(yīng)被稽查對(duì)象客觀條件和稅務(wù)稽查客觀要求，進(jìn)一步建立和補(bǔ)充新的稅務(wù)稽查制度，完善原有的行之有效的制度，制定操作性強(qiáng)的稅務(wù)稽查工作規(guī)程，形成全國基本統(tǒng)一的嚴(yán)密完備的稅務(wù)稽查制度、規(guī)程體系。（2）逐步實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查技術(shù)現(xiàn)代化，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果運(yùn)用于稅務(wù)稽查，包括現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)工具、通訊工具以及現(xiàn)代化的交通工具等進(jìn)行稅務(wù)稽查，并實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效稽查的過程與結(jié)果，大幅度提高稅務(wù)稽查效率，提高稅務(wù)稽查的科學(xué)性。（3）賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的稅收司法權(quán)，建立健全稅務(wù)稽查司法保障體系，我國可考慮設(shè)立稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭，以形成相對(duì)獨(dú)立的司法保障體