國有企業(yè)內(nèi)部控制產(chǎn)權(quán)視角

國有企業(yè)內(nèi)部控制產(chǎn)權(quán)視角

企業(yè)的契約理論認為，企業(yè)是一系列契約的集合體，但又是不完備的關(guān)系契約。企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度低本錢的規(guī)定了利益相關(guān)者彼此發(fā)生利益關(guān)系，尤其是利益沖突時必需遵循的以及與企業(yè)資源有關(guān)的行為準(zhǔn)則。內(nèi)部掌握作為一種補充契約，在企業(yè)內(nèi)部形成有效的掌握機制，來彌補企業(yè)契約的不完備性，保證企業(yè)的正常運作和進展。由此可見，產(chǎn)權(quán)制度是促使內(nèi)部掌握有效運行，保證內(nèi)部掌握功能發(fā)揮的前提和根底，是實行內(nèi)部掌握的制度環(huán)境。

1托付構(gòu)造與內(nèi)部掌握

由于產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定會形成一系列的行為準(zhǔn)則，這些行為準(zhǔn)則形成產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，內(nèi)部掌握中與產(chǎn)權(quán)構(gòu)造相對應(yīng)的是企業(yè)的組織制度，通過建立適當(dāng)?shù)摹巴懈丁逼跫s關(guān)系，保證企業(yè)外部全部者的利益能夠得到有效維護。這是最根本的掌握，是為外部全部者效勞的，是外部全部者從組織上實現(xiàn)對企業(yè)內(nèi)部掌握的工具?？梢姡懈稑?gòu)造實際上是企業(yè)全部者對企業(yè)內(nèi)部掌握產(chǎn)生影響的依據(jù)，內(nèi)部掌握作為一種契約，注明白人的行為標(biāo)準(zhǔn)，也說明了托付人的意愿。

1.1國有企業(yè)托付構(gòu)造的特點

（1）國家作為人與一般人所擁有的權(quán)利有很大的差異。一般人只擁有財產(chǎn)的掌握權(quán)，不擁有剩余財產(chǎn)的索取權(quán)；國家同時擁有公共財產(chǎn)的掌握權(quán)和剩余索取權(quán)，即兩權(quán)是合二為一的，初始托付人通過國家的再安排渠道獲得剩余。

（2）國家的是一種建立在行政權(quán)根底上的強制性關(guān)系。它不是以自由選擇的合約為根底的，而是以國家政權(quán)為依托，無須直接獲得每一個初始托付人的授權(quán)，就可以直接通過公布法令而獲得權(quán)。

（3）剩余索取權(quán)歸屬國家，由政府。剩余索取權(quán)與掌握權(quán)一起遵循著等級配制給各級政府。剩余索取權(quán)同時也是具有可轉(zhuǎn)讓性的，由于一旦剩余索取權(quán)具有不行轉(zhuǎn)讓性，國家就會失去對公共財產(chǎn)的權(quán)。可以說剩余索取權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性與政府擁有剩余索取權(quán)是相沖突的。

（4）初始托付人的監(jiān)視性和積極性都很弱。托付人和人具有信息的非對稱性。為監(jiān)視人的行為，初始托付人必需付出監(jiān)視本錢，但他們不是剩余索取權(quán)的直接擁有者，不能直接從他們的監(jiān)視活動中收益。這說明監(jiān)視活動具有明顯的外部性，從而導(dǎo)致初始托付人缺乏監(jiān)視動機。

（5）作為初始托付人的人與最終人的托付人雙重身份的政府，并不是單獨追趕經(jīng)濟利益的“經(jīng)濟人”。它綜合地有著政治、經(jīng)濟和軍事等社會目標(biāo)，而且同時也在努力使其壟斷租金實現(xiàn)最大化。即政府在追求“全局利益”的同時，還在追求其它的“局部利益”，如政府權(quán)力及相關(guān)的物質(zhì)利益、地方利益、部門利益、其它集團利益、個人升遷時機，政府擁有的程度和政局的穩(wěn)定等等。

1.2國有企業(yè)托付構(gòu)造對內(nèi)部掌握影響的三個層次

（1）國有資產(chǎn)全部者與經(jīng)營者的托付關(guān)系。

在傳統(tǒng)規(guī)劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)是政府的附屬，政府既充當(dāng)全部者身份，又是行使企業(yè)主要經(jīng)營權(quán)的治理者，企業(yè)的經(jīng)營者是由政府委任、完全聽從政府意志、不能獨立決策的“行政官員”，經(jīng)營者的行政升遷依托于企業(yè)規(guī)模或經(jīng)營業(yè)績。在這種托付關(guān)系下，企業(yè)內(nèi)部掌握表現(xiàn)為特別簡化的行政管制，掌握標(biāo)準(zhǔn)和掌握技術(shù)的隨便性大，經(jīng)營者為了個人的行政升遷，在會計信息上作弊是件簡單的事，對治理者和員工沒有相應(yīng)鼓勵與約束。

隨著國有企業(yè)改革推動，政府進展了對企業(yè)的放權(quán)讓利以及放權(quán)以后對企業(yè)經(jīng)營者、治理者的監(jiān)控。但這沒有使國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度根本變化，由此導(dǎo)致很多國有企業(yè)在內(nèi)部掌握方面主要沿襲本企業(yè)的舊制度，盡管這種包含行政管制風(fēng)格的舊的內(nèi)部掌握制度效率低下，但很少有國有企業(yè)去反思其內(nèi)部掌握制度的缺乏，形成一種非良性的路徑依靠。這種作為習(xí)慣性做法沿襲下來的內(nèi)部掌握與改制后國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的變化和掌握權(quán)的下放相穿插，形成了國有企業(yè)內(nèi)部掌握的失控。

內(nèi)部掌握建立是企業(yè)來進展的，建立過程中所需的本錢根本上完全由企業(yè)來擔(dān)當(dāng)，比方，進展新的組織構(gòu)造和作業(yè)流程設(shè)計、雇傭更多的人員以及其他措施的各種本錢等。但內(nèi)部掌握建立的受益者不僅僅是企業(yè)自身，還有企業(yè)的全部者和投資者。國有企業(yè)的經(jīng)營者擁有企業(yè)的掌握權(quán)，卻不具備剩余索取權(quán)，加之對經(jīng)營者的鼓勵不夠，經(jīng)營者對于內(nèi)部掌握建立的積極性遠遠不夠。

（2）經(jīng)營者與治理者的托付關(guān)系。

國有企業(yè)的雙重職能打算了其既要擔(dān)當(dāng)各種社會責(zé)任，也要追求利潤增長。經(jīng)營者行為目標(biāo)消失了多元化，其中行政提升和個人收益增加成為主要目標(biāo)。而在實行公司制以來，一般經(jīng)營者敢于放權(quán)給治理者，并較少干預(yù)。治理者則以個人收入最大化為主要目標(biāo)，謀求本人經(jīng)濟利益增長，使得企業(yè)行為短期化。這就形成了經(jīng)營者與治理者目標(biāo)不全都。

治理者作為內(nèi)部掌握制度的主要設(shè)計和實施者，就會利用國有企業(yè)經(jīng)營者的信息不完全性和企業(yè)經(jīng)營不確定性,借執(zhí)行內(nèi)部掌握制度的名義，在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)利用職位便利追求自己的貨幣或非貨幣效用目標(biāo)；通過內(nèi)部掌握制度享有肯定的特權(quán)，建立多層次的治理機構(gòu)，聘用大批中下級治理人員，從而在內(nèi)部掌握的薄弱環(huán)克制造串通舞弊的可能性等等，很有可能侵害股東權(quán)利、損害中小股東利益。

（3）治理者與員工的托付關(guān)系。

國有企業(yè)的治理者處于托付鏈中經(jīng)營者與員工之間，是內(nèi)部掌握制度的直接執(zhí)行者。經(jīng)營者把握企業(yè)掌握權(quán)和部門治理權(quán)的配置。治理者出于保住重要部門職位或升遷等自身利益的考慮，利用自己崗位的特權(quán)，違反內(nèi)部掌握制度為經(jīng)營者供應(yīng)便利或與經(jīng)營者合謀繞過制度，內(nèi)部掌握制度形同虛設(shè)，不少國有企業(yè)的“團伙犯罪”是經(jīng)營者與治理者（尤其是財務(wù)經(jīng)理）串通作弊的結(jié)果。另一方面，由于國有資產(chǎn)全部者與經(jīng)營者在企業(yè)掌握權(quán)安排上的一對一談判，導(dǎo)致企業(yè)職工在企業(yè)決策和日常治理中的影響越來越小；治理者利用一般員工不知情的信息劣勢，偽造虛假財務(wù)信息，侵蝕國有資本，而員工卻無法對違反制度者予以揭露。并且，治理者這種道德風(fēng)險行為又嚴峻制約了他們對員工的監(jiān)視和鼓勵，減弱了員工對內(nèi)部掌握制度執(zhí)行的效果。

2預(yù)算軟約束與內(nèi)部掌握

科爾奈在《短缺經(jīng)濟學(xué)》最先提出了預(yù)算軟約束概念，它是指在社會主義體制下的國有企業(yè)一旦收入無法抵補本錢發(fā)生虧損，國家或政府經(jīng)常要追加投資、增加貸款、削減稅收或供應(yīng)其他補貼形式的救助現(xiàn)象。國有企業(yè)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的主要有外生性和內(nèi)生性兩方面的緣由。外生性緣由來自于政府，內(nèi)生性緣由主要來自于國有銀行或其他金融組織。

2.1預(yù)算軟約束的外生性與內(nèi)部掌握

傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下，政府對國有企業(yè)預(yù)算軟約束的渠道主要是“增撥企業(yè)流淌資金”和“企業(yè)虧損補貼”。銀行資金的財政化，使國有企業(yè)幾乎是“無負債”企業(yè)。在政府出臺“撥改貸”政策后，由于企業(yè)自我積存機制尚未形成以及融資渠道的缺乏，國有企業(yè)的經(jīng)營極度依靠于銀行信貸。銀行體系改革的滯后，使國有企業(yè)的這種高負債經(jīng)營得以維系，國有企業(yè)陷入深重的債務(wù)逆境中。在解決企業(yè)債務(wù)危機的過程中，國有企業(yè)實行了“債轉(zhuǎn)股”的方式。作為一項制度調(diào)整，它使國有企業(yè)的債務(wù)變成了國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的投資，由于參加債轉(zhuǎn)股的各方的責(zé)權(quán)利并未明確，債轉(zhuǎn)股勝利缺少動力和壓力，失敗的后果還是由國家財政來擔(dān)當(dāng)。一系列減債政策，對國有企業(yè)產(chǎn)生普遍的貸款預(yù)算軟約束鼓舞，并對國有企業(yè)產(chǎn)生逆向誘導(dǎo)的作用。這種預(yù)算軟約束的鼓舞和誘導(dǎo)作用使得國有企業(yè)的經(jīng)營者和治理者們的行為更加偏離企業(yè)全部者的目標(biāo)，更加無后顧之憂的追趕個人利益。

2.2預(yù)算軟約束的內(nèi)生性與內(nèi)部掌握

由于預(yù)算軟約束的存在，銀行和其他金融組織估計到國家將會出面解決扭曲的銀企關(guān)系所造成的不良后果，主觀上也不愿對企業(yè)信貸業(yè)務(wù)和質(zhì)量付出更多的監(jiān)視努力，因此并沒有嚴格根據(jù)貸款審批程序?qū)衅髽I(yè)供應(yīng)貸款，貸款合同中的限制性條款也形同虛設(shè)。銀行和其他金融組織對借款企業(yè)監(jiān)視乏力，直接導(dǎo)致了企業(yè)忽視對償債力量的和資產(chǎn)安全的掌握，沒有做到保證企業(yè)安全運行的財務(wù)掌握中對借款風(fēng)險的掌握。我國的國有企業(yè)始終保持高負債經(jīng)營，1996年全國預(yù)算內(nèi)國有企業(yè)總負債5.17萬元，負債率達71%；1997年，國有企業(yè)資產(chǎn)負債率為85%左右；1998年，大中型國有企業(yè)負債率達85%左右；1999年全國國有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負債率63.42%。其中，國有企業(yè)有80%以上的負債來源于國有銀行。從以上這組數(shù)據(jù)可以看出，由國有企業(yè)內(nèi)部掌握失控而造成的高負債的資本構(gòu)造，不得不追究來自內(nèi)生性預(yù)算軟約束的責(zé)任。

3政策性負擔(dān)與內(nèi)部掌握

政策性負擔(dān)所指的是會導(dǎo)致企業(yè)偏離盈利目標(biāo)的政策因素。導(dǎo)致企業(yè)存在政策性負擔(dān)的成因有許多。主要可分為戰(zhàn)略性政策負擔(dān)和社會性政策負擔(dān)兩種。前者是由我國在轉(zhuǎn)型時期的趕超戰(zhàn)略所引起的，主要是指由于戰(zhàn)略需要而進展的許多投資工程并不利于我們比擬優(yōu)勢的發(fā)揮。而社會性負擔(dān)則是我國的社會主義性質(zhì)打算的，主要是指國有企業(yè)肩負了太多社會責(zé)任從而在市場經(jīng)濟條件下處于一種不公正競爭的地位。

3.1政策性負但減弱了國有企業(yè)內(nèi)部掌握效果

國有企業(yè)內(nèi)部掌握的目標(biāo)包括會計信息的的精確、真實、完整和資產(chǎn)的有效愛護，更包括經(jīng)濟業(yè)務(wù)的正常運作、治理方針的順當(dāng)實現(xiàn)，概括起來就是為了提高企業(yè)的經(jīng)濟效率和經(jīng)濟效益。國有企業(yè)在其改革前幾十年的進展中，由于政策作用形成了很多歷史負擔(dān)，使其在開放的市場經(jīng)濟中不能卸下包袱，同一般企業(yè)公正競爭。這就打算了國有企業(yè)的內(nèi)部掌握想要同一般企業(yè)一樣，實現(xiàn)經(jīng)濟效率和經(jīng)濟效益的提高，必將付出更加沉重的本錢，國有企業(yè)還將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

3.2政策性負擔(dān)成為國有企業(yè)治理者舞弊的“借口”

政府對企業(yè)的政策性負擔(dān)所造成的虧損負有責(zé)無旁貸的責(zé)任，政府為了讓這些擔(dān)當(dāng)著政策性負擔(dān)的國有企業(yè)連續(xù)生存，就必定對國有企業(yè)進展事前的愛護或者補貼。但是由于信息不對稱，使政府無力了解企業(yè)的真實經(jīng)營績效，無法確知政策性負擔(dān)給企業(yè)帶來的虧損是多少，也很難分清晰一個企業(yè)的虧損是政策性負擔(dān)造成的，還是由于企業(yè)自身治理不當(dāng)或是企業(yè)經(jīng)理人員的道德風(fēng)險造成的。在鼓勵不相容的狀況下，企業(yè)經(jīng)理人員會將各種虧損，包括政策性負擔(dān)形成的虧損和道德風(fēng)險、治理不當(dāng)?shù)仍斐傻奶潛p都歸咎于政策性負擔(dān)。這便給治理者為國有企業(yè)與國家討價還價、爭取補貼的行為供應(yīng)了借口。借口作為舞弊發(fā)生的重要條件之一，使治理者能夠?qū)ψ约旱奈璞仔袨椋ㄇ终计髽I(yè)資產(chǎn)、出具虛假財務(wù)報告等）予以合理化，也為個人中飽私囊、侵吞轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)供應(yīng)了便利。

4監(jiān)視機制與內(nèi)部掌握

國有企業(yè)的監(jiān)視機制主要包括市場競爭機制的約束、相關(guān)治理部門的監(jiān)視、社會輿論的監(jiān)視、國家法制法規(guī)監(jiān)視以及各級托付人的監(jiān)視。國有企業(yè)監(jiān)視機制主要是彌補由于國有資產(chǎn)的全部者缺位、全部權(quán)虛置、全部權(quán)監(jiān)視空缺造成的對企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)視不力的缺陷，盼望通過外部監(jiān)視機制落實國有資產(chǎn)托付的利益主體，強化全部權(quán)監(jiān)視職能。

4.1國有企業(yè)監(jiān)視機制現(xiàn)狀

我國國有企業(yè)監(jiān)視機制效果不盡如人意，緣由主要有三個方面：一是盡管有著多個部門、機構(gòu)實施治理，多種法律、法規(guī)并存執(zhí)行，但由于政出多門，職責(zé)穿插，各管一段，客觀上形成誰都管、誰都不負責(zé)任的局面。再加上分散治理缺乏橫向信息溝通，未能形成有效的監(jiān)視合力；二是各種監(jiān)視沒有根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)進展，有的甚至以平衡預(yù)算和創(chuàng)收為目的，監(jiān)視弱化問題嚴峻；三是不標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)業(yè)環(huán)境和不正值的業(yè)務(wù)競爭，以及對注冊會計師等中介機構(gòu)的監(jiān)視不力，使得經(jīng)濟警察的作用并沒有發(fā)揮出來。

4.2監(jiān)視機制不完善突出表現(xiàn)為“內(nèi)部人掌握”

所謂“內(nèi)部人掌握”是指企業(yè)的出資者和債權(quán)人對企業(yè)失去掌握和監(jiān)視，或者掌握監(jiān)視不力，企業(yè)實際上由內(nèi)部的經(jīng)理人所把持，權(quán)力不受約束，導(dǎo)致全部者、債權(quán)人的權(quán)益和國家利益受到損害。

由于監(jiān)視機制不能發(fā)揮應(yīng)有的效果，使得我國國有企業(yè)存在“內(nèi)部人掌握”的現(xiàn)象。集中