政府部門行政運行成本管理的創(chuàng)新分析

近年來，黨中央持續(xù)推進節(jié)約型政府的建設，強調(diào)簡政放權，為社會公眾提供高效、便捷的公共服務。政府部門在行政運行過程中，不可避免地會產(chǎn)生各種資源的耗費，即運行成本支出。結合政府部門運行實際，創(chuàng)新探索成本管理的有效路徑，能夠有序完善內(nèi)控制度，提升資金使用效率，推進節(jié)約型政府的建設。以政府新會計準則的實施為契機，通過樹立和強化行政成本意識，整合內(nèi)部各類資源及優(yōu)化配置，從而發(fā)揮公益性質(zhì)的職能，提升政府部門行政運行效率，對于強化公共財政資源配置具有積極的現(xiàn)實意義。一、政府部門行政運行成本的基本概述（一）概念梳理在政府部門開展各項行政活動中，會耗費各類資源，其總和稱為行政運行成本。政府部門主要承擔著為社會公眾提供公共管理服務的職能，在運行過程中會產(chǎn)生各類成本支出，如基礎設施建設成本、公務成本、人力成本等[1]。（二）特征分析成本是商品價值的體現(xiàn)。相較于企業(yè)成本而言，政府部門行政運行成本有著其獨有的特征：一是，成本支出具有不對等性。企業(yè)在運營過程中會兼顧成本效益原則，在成本支出時會考慮為企業(yè)帶來的收益，而政府部門在經(jīng)營運作中，主要是為社會公眾提供高效的服務，會忽略經(jīng)濟效益，尤其是在簡政放權背景下，更關注于能否為社會公眾提供便捷的服務，滿足公眾的需求。二是，成本支出的目的明確。企業(yè)成本支出以經(jīng)濟效益創(chuàng)造為主，而政府部門行政運行成本的支出，則以社會效益為主，強調(diào)“取之于民，用之于民”，為社會公眾提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的公共服務產(chǎn)品[2]。三是，成本核算困難。企業(yè)在運作過程中，會有序推進成本的精細化管理，將成本進行分解至每一件產(chǎn)品或服務中，成本越低，獲利空間越大。而在政府部門行政運行成本的支出中，由于是為社會公眾提供的產(chǎn)品和服務，無法衡量收益，因此，導致成本核算較為困難[3]。整體而言，政府部門行政運行成本有著其特殊性，主要原因在于政府部門的主要職能是向社會公眾提供公共服務，更強調(diào)社會效益。二、政府部門行政運行成本管理中存在的問題剖析政府部門的設置是以服務公眾為目的，在其運行過程中會發(fā)生各項資源的耗費，即成本支出。深入到部分政府部門中展開實地調(diào)研，當前，在對行政運行成本管理過程中還存在著一些不足。（一）行政決策失誤導致成本增加政府部門在經(jīng)營運作過程中，要以服務社會公眾作為前提與基礎，但在開展實際活動過程中，存在著缺乏集體決策而導致的決策失誤情況，進而產(chǎn)生了不必要的經(jīng)費支出，造成資源的無效消耗。例如，部分地方政府為了績效工程，領導干部為了自身的政績，沒有深入地開展調(diào)研，未動態(tài)、全面地了解市場行情及經(jīng)濟發(fā)展形式，而是盲目地推進項目，導致經(jīng)費浪費，甚至造成國有資產(chǎn)的流失。（二）行政運行成本過高我國政府部門的行政運行成本相對較高，尤其是在2012年以前，黨中央未提出構建節(jié)約型政府的倡議，“三公經(jīng)費”支出較高。近年來，隨著黨中央持續(xù)推進和強化節(jié)約型政府建設，強化領導干部的作風建設，違規(guī)資金使用的情況已得到了有效地遏制。但與一些發(fā)達國家相比，我國的行政運行成本支出依舊占比較高。且部門行政人員的成本管控意識不強，依舊存在著資源浪費的情況。（三）機構內(nèi)部人員臃腫政府部門行政運行成本中有很大一筆支出是工作人員的薪酬、福利等支出。近年來，我國政府部門不斷優(yōu)化、調(diào)整從業(yè)人員，也得到了有效的精簡，但是在進行崗位設置過程中，依舊存在著部分機構內(nèi)部人員臃腫的情況。主要原因是未結合部門的工作實際、職能分工等進行定編定崗，或是內(nèi)部人員的職能劃分不明確，導致職能重復、責任交叉。由此，既不利于提升工作效率，又給人員的管理工作造成一定的困難，導致政府部門的行政運行成本相對較高。（四）行政運行成本歸集方式不當部分政府部門在推進行政成本管理過程中，缺乏精細化的理念，在成本歸集過程中沒有準確分類進行歸集。例如，專項經(jīng)費、日常運營費用未進行有效的區(qū)分。又如，在進行成本支出過程中，未明確支出的目的，僅是判定經(jīng)費支出是否合理，導致成本核算不準確，也不利于在成本管控過程中對成本支出的結構進行分類管理，難以找出成本管控不力的癥結所在，無法開展有效控制。三、政府部門行政運行成本管理的創(chuàng)新路徑進一步深入到政府部門對其行政運行成本支出展開分析，結合新會計準則制度的實施，有序探索成本管理的創(chuàng)新路徑，能夠促進資源優(yōu)化配置，提升資金、資源使用效率。（一）強化行政成本管理意識政府部門的管理層及工作人員必須意識到政府部門的公共職能，樹立構建節(jié)約型政府的理念，強化成本管理意識，積極配合財務部門的工作。及時對當前實施成本管理中存在的不足進行改進，從而有序提升資金、資源使用效率。部門內(nèi)部通過組織培訓、宣傳等，調(diào)動全員積極配合成本管理工作，包括配合財務部門進行資產(chǎn)盤點、資源歸集等，嚴格按照相應的流程規(guī)范行為，減少資源的浪費。在實施成本管理過程中，要堅持和遵循成本效益原則，對行政運行過程中的各個流程進行優(yōu)化與重構，簡化工作流程，強化內(nèi)部控制，提升資金使用效率，提高為公眾服務的工作效率[4]。同時，要有效地開展行政成本管理，政府部門要結合自身的職能定位進行人員的定編定崗，持續(xù)推進人員結構的優(yōu)化，既能夠有效提升為社會公眾的服務效率，又能夠?qū)崿F(xiàn)運行成本的有效降低，推進節(jié)約型政府的建設。（二）樹立正確的行政理念近年來，隨著政府機構的改革持續(xù)推進，有序地對各機構的職能進行了明確界定，但不可避免地依舊存在著部分職能交叉、管轄重疊的情況。由此，在實施行政運行成本管理過程中，無論是管理層還是工作人員，必須要有效地樹立正確的行政理念，基于成本效益的原則，在實施成本支出過程中，聚焦于支出目的、支出所產(chǎn)生的效用，對于必須支出的項目，嚴格按照流程進行申請、審批、領用。在推進政府部門的行政運行過程中，要樹立開源節(jié)流的管理理念，將每一筆資金真正用在服務于民的事項中，強化成本意識，有序地提升資金使用效率。行政部門的工作人員要積極配合財務部門開展資產(chǎn)的盤點與管理工作，對各項資產(chǎn)實施全流程管理，避免出現(xiàn)重復采購、閑置而導致的資金浪費情況[5]。部門間相互配合與協(xié)作，通過集中設置窗口部門，降低公共運行成本，亦能夠提高行政效率。（三）分事行權與行政運行成本界定創(chuàng)新行政部門在實施成本管理過程中，要強化內(nèi)部控制，從分事行權的視角進行支出界定，能夠進一步提高資金配置，提高成本管理的精細化。在對成本支出進行動態(tài)跟蹤過程中，按照支出事項進行界定，從發(fā)生目的、要素投入兩個維度展開。在對成本支出進行歸集過程中，基于資金投入方向和目的能夠有效地為成本支出所產(chǎn)生的社會效益進行界定，細化解釋政府部門“做了什么”“為誰提供了怎樣的服務”等，由此，從創(chuàng)造社會效益的視角，對成本支出進行分事項界定。結合政府部門的職能，一般能夠分為“行政運行”“事業(yè)運行”“機關服務”“窗口服務”“民生保障”等功能科目。且對于工作更為細化的政府部門，能夠進一步對各類費用支出、資源耗費進行細化，從而有序地監(jiān)督各項成本支出所對應的公共事項。分事項對各項成本支出進行明確界定，能夠?qū)崿F(xiàn)將成本支出與經(jīng)濟科目進行有序的匹配，動態(tài)地了解政府部門的行政運行情況，包括資金是“怎樣花出去的”“資金花費在哪些方面”“成本支出創(chuàng)造了哪些社會效益”等，通過精細化地對成本支出進行管理，動態(tài)跟蹤每一項支出具體的用途，能夠強化政府部門的內(nèi)部控制，在一定范圍內(nèi)公開經(jīng)費支出，使社會公眾監(jiān)督與知曉。同時，在基于要素投入的維度，對各項成本資源耗費進行分類界定過程中，已按照“用到哪里”“做了什么”進行細分，能夠提高賬目管理的效率，做到每一筆支出明確、清晰。例如，在為社會公眾提供服務，行政運行過程中會產(chǎn)生職工薪酬、辦公用品、管理運作等一系列費用的支出，按照其發(fā)生的期間進行歸集，將其主要分為人員成本、設施成本、運行成本三類。通過對成本支出的界定與管控進行創(chuàng)新分類，能夠動態(tài)跟蹤每一筆經(jīng)費支出目的、投向，從而有效防范資金被挪用、占用的情況，提升運作資金的使用效率。（四）分級授權與行政運行成本歸集創(chuàng)新政府部門在運行過程中，成本支出往往是以單位進行歸集，在實施預算管理、成本控制等進程中，存在機構較大、人員較多，導致成本歸集無法精細化的情況。由此，采用分級授權的方式進行成本歸集，能夠?qū)⒊杀局С雠c工作履行、崗位職責等相匹配，同時也能夠便于實施績效考核制度，清晰地了解資金支出的每一個環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的社會效益。例如，在政府部門中內(nèi)部設有多個處室、各處室設置了不同的崗位，因此，在實施全面預算管理過程中，按照政府部門的機構設置實際，沿著“單位整體→處事→崗位”開展預算編制。這樣既能夠?qū)挝坏墓ぷ髂繕诉M行細化、分解，又能夠責任至崗位、責任到人員，使資金撥付、資金使用、成本歸集、績效考核等能夠融為一體，有序地調(diào)動各處室、各崗位的工作積極性，更好地為社會公眾提供公共服務。分級授權的成本歸集是按照各處室、各崗位的工作職責所展開，能夠沿著成本歸集的路徑，實施事前、事中、事后全流程的成本管控工作，亦能夠有序地防范資金被挪用、占用，職務舞弊等行為。另外，在實施成本歸集過程中，強化內(nèi)部控制，嚴格不相容崗位設置，加強成本歸集與控制同步進行，有序提升政府部門行政運行成本管控水平。（五）分崗設權與行政運行成本管控創(chuàng)新政府部門在運行過程中，要優(yōu)化內(nèi)部人員的管理，強化崗位責任制，將分崗設權與成本管控有機地結合起來，既能夠有序地提升行政運行效率，為社會公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務，又能夠使成本管控與崗位設置相結合，進一步提升成本管控水平。在實施分崗設權的成本管控過程中，要基于目標導向為前提，明確成本支出的目標，強化內(nèi)部管理水平。既要維持政府業(yè)務履職正常進行，又要通過崗位職責劃分，明確成本的歸集，便于進一步實施績效評價。基于成本支出形式進行過程跟蹤，例如，資產(chǎn)購置、政府采購等要以合法合規(guī)為前提，保證信息的真實完整性，所有的支出活動必須全程留痕，相關人員進行審批授權，并承擔相應的責任，從而使行政運行成本實現(xiàn)高度可控。在分崗設權進行成本管控過程中，能夠有效地明確成本支出的主體責任、使用責任，以便于后期進行成本的分析與管理。同時，將崗位作為成本歸集的最小單位，更為具體化，能夠加強成本的預算控制、歸口控制，提高成本管控向精細化方向發(fā)展。以行政活動作為主線，對成本實施全方位的過程跟蹤，明確責任，能夠提高工作人員的履職能力與擔當意識，尤其是以事前作為管控的重點，防范資金被占用、挪用、浪費的情況。四、結束語綜合來看，