事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理淺探

今年3月1日起施行的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》明確，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)之一是“全面實(shí)施績(jī)效管理，提高資金使用效益”。這就對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理提出新規(guī)則、新要求，將對(duì)規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)行為、保障事業(yè)單位健康發(fā)展起到積極作用。事業(yè)單位作為使用公共財(cái)政資源的公益組織，有義務(wù)和責(zé)任全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革，有效配置和使用財(cái)政資源，提高財(cái)政資金使用效益，滿足公共服務(wù)需要。一、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理重要作用及進(jìn)展成效預(yù)算績(jī)效是預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，績(jī)可以解釋為預(yù)算資金投入后形成的公共產(chǎn)品或服務(wù)，效可以解釋預(yù)算資金產(chǎn)出所帶來(lái)的影響和效果。借鑒OECD國(guó)家績(jī)效管理成功做法，我國(guó)從2005年開始在部分中央國(guó)家機(jī)關(guān)開展支出項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)，2011年財(cái)政部印發(fā)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理指導(dǎo)意見，在全國(guó)推行預(yù)算績(jī)效管理工作，2018年中央頒布全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見，全面部署和大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)施“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理。（一）預(yù)算績(jī)效管理對(duì)事業(yè)單位具有重要作用事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理，是將項(xiàng)目資金、單位收入和支出資金納入績(jī)效管理，對(duì)支出資金進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，事后績(jī)效評(píng)價(jià)。事業(yè)單位是非營(yíng)利性財(cái)政預(yù)算撥款單位，從事滿足不同社會(huì)需要的公益事業(yè)，要結(jié)合自身特點(diǎn)開展預(yù)算績(jī)效管理。預(yù)算績(jī)效管理對(duì)事業(yè)單位的重要作用主要體現(xiàn)在：一是有助于提高事業(yè)單位資金管理能力。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，客觀上要求全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。事業(yè)單位預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，享有預(yù)算資金安排權(quán)益，負(fù)有資金使用效益責(zé)任。將預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)到每個(gè)項(xiàng)目，責(zé)任到每個(gè)人員，對(duì)預(yù)算資金使用實(shí)施運(yùn)行監(jiān)控，形成“花錢問(wèn)效、無(wú)效問(wèn)責(zé)”項(xiàng)目資金管理模式，并以此約束事業(yè)單位加強(qiáng)自身管理，可以較好保障資金使用效益和配置效率。二是有助于優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算制度。規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，也是事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。在落實(shí)部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付等投入控制和過(guò)程管理改革制度的基礎(chǔ)上，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革，將預(yù)算管理和績(jī)效管理密切結(jié)合，建立項(xiàng)目資金考評(píng)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目資金落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)預(yù)算資金流向進(jìn)行把控，著力提高績(jī)效，可以優(yōu)化預(yù)算管理流程。三是有助于提高事業(yè)單位服務(wù)能力。事業(yè)單位是財(cái)政支持的公益性組織，承擔(dān)著重要的社會(huì)義務(wù)。在財(cái)政收支矛盾緊張的情況下，開展預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)資金進(jìn)行科學(xué)合理安排，按照預(yù)算績(jī)效管理體系規(guī)范運(yùn)行，推行財(cái)務(wù)信息公開，增加預(yù)算透明度，能夠提高資金使用效益，緩解財(cái)政支出壓力。以預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，能夠推進(jìn)行事業(yè)單位政規(guī)范化建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是今后事業(yè)單位預(yù)算管理工作不可缺少的重要內(nèi)容，需要緊抓不放，常抓不懈，充分發(fā)揮其在事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展中的積極作用。（二）事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)取得明顯成效十多年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革持續(xù)推進(jìn)，覆蓋范圍不斷拓寬，管理制度逐步完善。事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理作為我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系的重要組成部分，經(jīng)過(guò)了從無(wú)到有、多維推進(jìn)的發(fā)展歷程，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條基本構(gòu)建完成，預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控全面鋪開，并取得積極效果。一是有效樹立了預(yù)算績(jī)效意識(shí)。經(jīng)過(guò)幾年的工作實(shí)踐，很多事業(yè)單位建立了財(cái)務(wù)牽頭、職能機(jī)構(gòu)共同落實(shí)的工作格局，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮單位內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性。通過(guò)層層梳理職能責(zé)任、發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃等，圍繞落實(shí)規(guī)劃及重點(diǎn)工作任務(wù)等合理安排預(yù)算，有效解決資金安排與工作任務(wù)不對(duì)應(yīng)等問(wèn)題，推動(dòng)了資金支出與事業(yè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，有效保障了事業(yè)發(fā)展需要。二是預(yù)算績(jī)效管理水平逐步提升。在預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中，全面衡量和評(píng)價(jià)單位預(yù)算績(jī)效和履職全貌，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理相結(jié)合，針對(duì)相關(guān)單位業(yè)務(wù)費(fèi)與核心業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度不高等問(wèn)題，調(diào)整壓減單位預(yù)算，促進(jìn)了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，打破了資金分配固化格局，統(tǒng)籌單位資金資源。三是公共服務(wù)效能有所增強(qiáng)。通過(guò)開展事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)一步推動(dòng)了單位明確工作目標(biāo)，細(xì)化衡量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化目標(biāo)引導(dǎo)約束。激勵(lì)單位調(diào)整完善制度，改進(jìn)技術(shù)和管理。采取預(yù)算績(jī)效自評(píng)、外部客觀評(píng)價(jià)、績(jī)效信息公開多種措施，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理責(zé)任傳導(dǎo)，推動(dòng)單位提高行政管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題由于事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理融合業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資源和資產(chǎn)等多個(gè)方面，涉及多元主體和多層管理架構(gòu)，管理過(guò)程長(zhǎng)，操作細(xì)節(jié)多，推進(jìn)中還面臨制度性變革等諸多困難與挑戰(zhàn)，在預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐中還存在許多需要研究解決的問(wèn)題。（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足、重視不夠有的事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)預(yù)算績(jī)效認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，工作思路不夠清晰，推進(jìn)機(jī)制不夠順暢，對(duì)構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理體系，缺乏行之有效的措施。單位內(nèi)部部分人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理政策了解不多，職責(zé)劃分不清，存在著預(yù)算績(jī)效管理只是財(cái)務(wù)部門職責(zé)的片面認(rèn)識(shí)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作積極主動(dòng)少而被動(dòng)應(yīng)付多。如何在實(shí)際工作中融入預(yù)算績(jī)效管理理念和方法，將單位預(yù)算績(jī)效管理與項(xiàng)目管理結(jié)合、與全面績(jī)效貫通，需要進(jìn)一步探索研究。（二）對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置提煉不到位、核心職責(zé)不突出有的事業(yè)單位年度核心工作目標(biāo)分散，單位預(yù)算資金安排與單位職能和績(jī)效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高，效益指標(biāo)目標(biāo)值軟化，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不清，難以計(jì)量和比較，導(dǎo)向約束作用不強(qiáng)，可評(píng)價(jià)性不高。有的單位對(duì)未來(lái)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目發(fā)展等缺乏前期評(píng)估準(zhǔn)備，在預(yù)算編制過(guò)程中，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門研究溝通不充分，業(yè)財(cái)信息收集分析不完整，僅按上年類似項(xiàng)目預(yù)算資金一定比例進(jìn)行申報(bào)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置簡(jiǎn)單重復(fù)。（三）對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控實(shí)施需改進(jìn)、效果有待提升績(jī)效監(jiān)控是通過(guò)定期采集績(jī)效運(yùn)行數(shù)據(jù)并跟蹤分析，反映績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正，確保績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。由于績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系尚未完全建立，績(jī)效監(jiān)控難以全面反映項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)偏差和預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題。在監(jiān)控內(nèi)容上，沒(méi)有體現(xiàn)出不同項(xiàng)目支出在政策導(dǎo)向、產(chǎn)出目標(biāo)、執(zhí)行規(guī)律等方面的特點(diǎn)，缺少監(jiān)控個(gè)性化設(shè)計(jì)，監(jiān)控層次不夠清晰，監(jiān)控的針對(duì)性有待提高。在監(jiān)控方法上，很多單位在開展監(jiān)控時(shí)，過(guò)多注重資料收集、數(shù)據(jù)填報(bào)、材料報(bào)送等程序性工作，缺乏對(duì)目標(biāo)未完成、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢等問(wèn)題的深入分析，監(jiān)控報(bào)告內(nèi)容單薄。在監(jiān)控時(shí)效上，信息化水平較低，無(wú)法實(shí)時(shí)采集、留存數(shù)據(jù)，不能動(dòng)態(tài)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展、資金支出情況，難以掌握項(xiàng)目運(yùn)行全過(guò)程，而且發(fā)現(xiàn)問(wèn)題存在一定滯后性，不利于監(jiān)控結(jié)果及時(shí)應(yīng)用。三、改進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理探討事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理今后的改進(jìn)方向應(yīng)著重完善運(yùn)行機(jī)制，提高管理質(zhì)量，注重結(jié)果應(yīng)用，增強(qiáng)激勵(lì)約束。（一）完善預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制我國(guó)已將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的高度來(lái)謀劃部署，而政府公信力和執(zhí)行力的提高，離不開事業(yè)單位高質(zhì)量的公共服務(wù)。事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化全員預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，建立健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，明確財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門各自職責(zé)，做好項(xiàng)目?jī)?nèi)容精準(zhǔn)對(duì)接，合理規(guī)劃資金支出進(jìn)度和項(xiàng)目落實(shí)步驟，分工協(xié)作，合力跟蹤預(yù)算資金運(yùn)行軌跡，追蹤預(yù)算資金使用績(jī)效。同時(shí)，將預(yù)算績(jī)效管理與其他公共管理改革銜接，理清業(yè)務(wù)績(jī)效、人事績(jī)效、預(yù)算績(jī)效管理之間的關(guān)系，加強(qiáng)融合管理，提高管理成效。評(píng)價(jià)結(jié)果相互印證、相互支撐，全面優(yōu)化單位運(yùn)行成本控制，提升管理效率、履職效能和社會(huì)效應(yīng)，不斷提高可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度。（二）優(yōu)化預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制事業(yè)單位要依據(jù)政策要求和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)估方法，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性等。在預(yù)算編制階段，以資金配置、機(jī)制建設(shè)等為切入點(diǎn)，在彈性績(jī)效框架內(nèi)配置單位資源，明確預(yù)算資金與單位發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃、履職、項(xiàng)目之間的銜接關(guān)系，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)單位整體績(jī)效的支撐作用。將單個(gè)項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估有效嵌入單位整體事前評(píng)估，有效解決項(xiàng)目之間重復(fù)投入、預(yù)算固化等問(wèn)題，增強(qiáng)單位預(yù)算的宏觀統(tǒng)籌能力。（三）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，一是全面設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。將單位職能和戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換為明確、具體、可衡量的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)期效果要明確經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響，以及服務(wù)象滿意度等，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)和依據(jù)。二是科學(xué)管理績(jī)效目標(biāo)。落實(shí)業(yè)務(wù)部門績(jī)效目標(biāo)編制的主體責(zé)任，業(yè)務(wù)部門提出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)建議，編制的預(yù)期產(chǎn)出要包含公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等，由單位集體研究論證。三是主動(dòng)公開績(jī)效目標(biāo)。經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算不得隨意調(diào)整，重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)要隨預(yù)算主動(dòng)公開，促進(jìn)編報(bào)質(zhì)量提高，接受社會(huì)監(jiān)督。（四）統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控嚴(yán)密的運(yùn)行監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理的有力抓手，應(yīng)合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，既監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，又監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。一是分門別類監(jiān)控。事業(yè)單位服務(wù)領(lǐng)域遍及全社會(huì)，服務(wù)項(xiàng)目涉及各行業(yè)。對(duì)于民生類項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注資源配置情況，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控應(yīng)從多維度衡量社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)程度；對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，聚焦影響項(xiàng)目收入、利潤(rùn)水平的變化；對(duì)于基建類項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注工作保障及影響施工因素等方面，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、目標(biāo)總體和年度目標(biāo)的匹配度等重點(diǎn)監(jiān)控。二是及時(shí)分析研判。對(duì)低于時(shí)間進(jìn)度的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，必要時(shí)做好預(yù)算調(diào)整工作，做到邊監(jiān)控、邊調(diào)整，糾正偏差，即知即改，避免資金閑置，有效進(jìn)行資源配置。三是實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。對(duì)項(xiàng)目和資金進(jìn)行全面監(jiān)控，動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行情況，加強(qiáng)項(xiàng)目和資金管理，優(yōu)化資源配置，督促有關(guān)政策措施落實(shí)到位，保障績(jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。（五）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用對(duì)年初編制績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，事業(yè)單位采取定量與定性相結(jié)合的方法，圍繞項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、服務(wù)對(duì)象滿意度等，進(jìn)行績(jī)效自我評(píng)價(jià)。應(yīng)針對(duì)評(píng)價(jià)總體要求、自身職能、服務(wù)對(duì)象特