公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑研究

第第頁(yè)公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑研究摘要：我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)取得巨大成就，公民的政治參與得到重大進(jìn)展。公民參與行政監(jiān)督作為公民政治參與的重要組成部分為社會(huì)主義民主政治建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。研究公民參與行政監(jiān)督效果的優(yōu)化路徑，對(duì)于提高公民參與行政監(jiān)督的效率，提升行政監(jiān)督效果，促進(jìn)社會(huì)民主政治建設(shè)具有重要作用。

關(guān)鍵詞：公民參與民主政治行政監(jiān)督

一、公民參與行政監(jiān)督的理論要義

（一）公民參與行政監(jiān)督的概念

俞可平認(rèn)為公民參與就是“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。公民參與的主體包括個(gè)體公民和社會(huì)組織；公民參與的方式多種多樣，其結(jié)果是對(duì)公共政策和公共生活產(chǎn)生影響。”蔡定劍認(rèn)為“公眾參與是指公共權(quán)力在做出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。”也有學(xué)者認(rèn)為公民參與，是指公民個(gè)體或公民組織依法投票選舉政治代言人，參與公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和公共事務(wù)的管理，充當(dāng)政府的合作伙伴共同供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，并對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督的活動(dòng)與過(guò)程。①綜合以上各位學(xué)者對(duì)公民參與的定義，我們認(rèn)為公民參與行政監(jiān)督是指公民通過(guò)憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，運(yùn)用法律規(guī)定的渠道和途徑對(duì)政府的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)，本質(zhì)是公民通過(guò)各種手段對(duì)政府的行政活動(dòng)產(chǎn)生影響。

（二）公民參與行政監(jiān)督的特征

主體獨(dú)立性。目前的行政監(jiān)督系統(tǒng)存在兩個(gè)部分。一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通常稱為自我監(jiān)督，主要是各級(jí)行政監(jiān)察部門、紀(jì)律檢查委員會(huì)。二是行政機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括審計(jì)部門、司法部門、民主黨派以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。公民作為行政監(jiān)督系統(tǒng)的外部主體，較于其他主體擁有更強(qiáng)的獨(dú)立性。原因主要是公民作為行政監(jiān)督的外部主體，不受行政機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，不受行政機(jī)關(guān)的利益制約。公民參與行政監(jiān)督，其在行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)秩序之外，具有領(lǐng)導(dǎo)秩序獨(dú)立性及利益獨(dú)立性。

政治合法性。公民參與行政監(jiān)督，既是公民的政治權(quán)利也是公民的法律權(quán)利。我黨的執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織公民依法管理國(guó)家和社會(huì)事物。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在屬性和鮮明特征。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”“更加注重民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。公民參與行政監(jiān)督作為人民當(dāng)家作主的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義人民民主建設(shè)的重要組成部分，具備政治合法性。

群體廣泛性。依據(jù)中華人民共和國(guó)的法律，公民是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法和法律規(guī)范享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人。依據(jù)這一定義，目前在行政監(jiān)督機(jī)關(guān)任職的權(quán)力監(jiān)督人員也是公民。本文主要討論的是除開(kāi)權(quán)力系統(tǒng)人員外的普通社會(huì)公眾。也就是說(shuō)除開(kāi)權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)人員外的具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，享有憲法和法律規(guī)范的權(quán)利和義務(wù)的自然人都是可以參與行政監(jiān)督的公民。因而公民參與行政監(jiān)督具有群體廣泛性。

（三）公民參與行政監(jiān)督優(yōu)化的必要性

增強(qiáng)公民政治參與效能的需要。公民參與行政監(jiān)督作為公民政治參與的重要組成部分，提升公民參與行政監(jiān)督的效率，能夠增強(qiáng)公民政治參與效能。通過(guò)研究公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑，提升公民參與行政監(jiān)督效率，符合社會(huì)主義民主政治發(fā)展的需要，是社會(huì)主義民主政治體制改革的重要構(gòu)成要素。

促進(jìn)公民民主意識(shí)發(fā)展的需要。隨著社會(huì)主義事業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民的民主意識(shí)也有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。公民民主意識(shí)發(fā)展的程度滿足不了社會(huì)及公民自身的實(shí)際需求也是目前存在的一個(gè)實(shí)際情況。公民參與行政監(jiān)督是公民民主意識(shí)的實(shí)踐，是公民民主意識(shí)的內(nèi)容之一。通過(guò)各種途徑的實(shí)踐，提升公民參與行政監(jiān)督的效率效能，有利于公民加深對(duì)民主政治參與的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)公民民主意識(shí)的發(fā)展。

提升行政監(jiān)督實(shí)施效果的需要。行政監(jiān)督制度不斷得到完善，行政監(jiān)督理論研究不斷豐富和深入，國(guó)內(nèi)的行政監(jiān)督事業(yè)已取得重大突破。尤其是十八大以來(lái)，行政監(jiān)督的效果尤為矚目。這與黨和國(guó)家的廉政建設(shè)決心、民主政治改革是分不開(kāi)的。公民參與行政監(jiān)督是民主政治不可分割的部分?；谄渲黧w獨(dú)立性、政治合法性以及群體廣泛性的特征，其在行政監(jiān)督上具有優(yōu)越性，能夠有效地提升行政監(jiān)督實(shí)效。

二、公民參與行政監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)剖析

社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，公民政治參與的范圍形式都有了巨大進(jìn)步。公民參與行政監(jiān)督也取得了較大成就。目前，公民參與行政監(jiān)督的渠道主要有以下幾種：信訪舉報(bào)、成為特邀監(jiān)督員、民主評(píng)議政風(fēng)、案件公開(kāi)審理、各式聽(tīng)證會(huì)、參與網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。公民通過(guò)這些渠道參與行政監(jiān)督對(duì)政府的行政活動(dòng)產(chǎn)生較大積極影響。筆者也看到，公民參與行政監(jiān)督雖然有了較大發(fā)展，但仍然存在一定的問(wèn)題。

（一）公民參與行政監(jiān)督存在的問(wèn)題

公民參與行政監(jiān)督的積極性不高。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)取得了重大成就。但受諸多因素的影響，公民對(duì)自身的民主政治權(quán)利并不熱衷。公民對(duì)于享有憲法和法律規(guī)定的民主政治的相關(guān)權(quán)利并不積極，公民的政治參與熱情還有待提升。公民參與行政監(jiān)督作為公民政治參與的重要組成部分，受此大環(huán)境的影響，公民參與行政監(jiān)督的積極性也不高。在實(shí)際社會(huì)中，公民是非常關(guān)注行政監(jiān)督的。對(duì)于現(xiàn)在取得的一系列的行政監(jiān)督的成績(jī)是非常肯定的。但是也要看到，公民自身并不樂(lè)于參與到行政監(jiān)督中來(lái)。

公民參與行政監(jiān)督遭打擊報(bào)復(fù)。本文所討論的公民是權(quán)力秩序上的弱勢(shì)群體。目前現(xiàn)行的公民參與行政監(jiān)督的制度機(jī)制所存在的諸多問(wèn)題，導(dǎo)致公民參與行政監(jiān)督經(jīng)常會(huì)遭到監(jiān)督對(duì)象的打擊報(bào)復(fù)。公民參與行政監(jiān)督遭受監(jiān)督對(duì)象打擊報(bào)復(fù)也是公民參與行政監(jiān)督積極性不高的一個(gè)重要原因。公民參與行政監(jiān)督的一個(gè)途徑就是“信訪舉報(bào)”，在對(duì)公民的“信訪舉報(bào)”的處理上基本還是將相關(guān)情況遣回至監(jiān)督對(duì)象的原單位。監(jiān)督對(duì)象有途徑可以獲知信訪舉報(bào)人的相關(guān)信息，從而利用自身的權(quán)力等資源對(duì)信訪舉報(bào)的公民實(shí)施打擊報(bào)復(fù)。這是公民參與行政監(jiān)督遇到的一個(gè)重大難題。

公民參與行政監(jiān)督的渠道不暢。隨著民主政治以及公民意識(shí)的發(fā)展，公民參與行政監(jiān)督的渠道已較為全面。目前公民參與行政監(jiān)督的主要渠道有：“信訪舉報(bào)”，“民主評(píng)政議政”、“特邀監(jiān)督人”、“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”、“網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督”等。這些渠道從理論上基本能夠滿足公民參與行政監(jiān)督的需求，但是這些渠道建設(shè)尚不完善，公民通過(guò)這些渠道參與行政監(jiān)督仍碰到許多問(wèn)題。這些問(wèn)題及困境均是由目前的這些渠道并不通暢所造成的。例如，就“信訪舉報(bào)”渠道而言，該渠道首先是有一定的門檻限制，其次是核實(shí)不精確，最后后期處理上往往是將事件發(fā)回涉事單位處理。

公民參與行政監(jiān)督的效果不佳。近幾年來(lái)，公民參與行政監(jiān)督的渠道不斷拓展，公民參與行政監(jiān)督的效果有了一定的提升。但在各方面因素的制約下，總的來(lái)說(shuō)公民參與行政監(jiān)督的效果尚待提高，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一方面，公民通過(guò)“信訪舉報(bào)”渠道參與行政監(jiān)督。因其“信訪舉報(bào)”數(shù)量龐大性，核實(shí)需要大量時(shí)間和人手。立案調(diào)查也只能是選擇那些情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的優(yōu)先辦理。案件周期長(zhǎng)，立案率較低是該渠道效果欠缺的表現(xiàn)；另一方面，公民參與行政監(jiān)督的其他途徑（如：網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、民主評(píng)政議政等），則因其形式大于內(nèi)容，公民的監(jiān)督不能得到有效地落實(shí)和反饋。

（二）公民參與行政監(jiān)督存在問(wèn)題的原因

公民參與行政監(jiān)督的意識(shí)有待提升。哲學(xué)上，意識(shí)是客觀存在于人腦的反映，意識(shí)能夠反作用于客觀存在，意識(shí)對(duì)于客觀存在具有能動(dòng)作用。公民參與行政監(jiān)督的意識(shí)，是公民參與行政監(jiān)督的客觀實(shí)際在公民腦海中的反映。這種意識(shí)能夠?qū)駞⑴c行政監(jiān)督產(chǎn)生能動(dòng)作用。因而，該意識(shí)對(duì)于公民參與行政監(jiān)督的行為具有重要影響。正是公民參與行政監(jiān)督意識(shí)尚且存在缺陷，所以導(dǎo)致公民參與行政監(jiān)督的意愿不強(qiáng)，積極性不高。意識(shí)存在缺陷，使得公民不愿去了解關(guān)于參與行政監(jiān)督的相關(guān)知識(shí)和情況，也不關(guān)注行政監(jiān)督的各種態(tài)勢(shì)，更不會(huì)去提升參與行政監(jiān)督自身素養(yǎng)。

公民自身的素質(zhì)有待增強(qiáng)。在公民參與行政監(jiān)督的實(shí)際中，公民自身的素質(zhì)問(wèn)題在公民參與行政監(jiān)督的過(guò)程中引發(fā)了多種問(wèn)題。公民自身的知識(shí)理論素養(yǎng)以及對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的了解情況，對(duì)于公民參與行政監(jiān)督具有重要影響。這種素養(yǎng)決定了公民是否能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，是否能甄別問(wèn)題的性質(zhì)及嚴(yán)重程度；在對(duì)待發(fā)現(xiàn)的不同問(wèn)題時(shí)是否能夠采用最合適的參與監(jiān)督渠道；公民參與行政監(jiān)督所取得的結(jié)果理想程度如何，如果結(jié)果不理想該如何處理，這些都與公民自身的素質(zhì)有關(guān)。正是因?yàn)楣褡陨淼乃刭|(zhì)尚不能滿足公民參與行政監(jiān)督的實(shí)際需要，從而公民在參與行政監(jiān)督中產(chǎn)生了各式問(wèn)題。

公民參與行政監(jiān)督的制度法規(guī)尚待完善。公民參與行政監(jiān)督的制度法規(guī)尚不健全是公民在參與行政監(jiān)督過(guò)程中產(chǎn)生諸多問(wèn)題的原因之一。關(guān)于公民參與行政監(jiān)督的制度法規(guī)，嚴(yán)格來(lái)講在我國(guó)還尚未建立。目前，僅在憲法和一些政治報(bào)告中有所體現(xiàn)。如憲法規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事物”，十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)民主政治建設(shè)，強(qiáng)化民主監(jiān)督、民主選舉等。公民參與行政監(jiān)督單獨(dú)具體的法律法規(guī)還處在空白狀態(tài)。因而，公民參與行政監(jiān)督無(wú)法可依，使得公民參與行政監(jiān)督底氣不足，得不到法律的保護(hù)。

三、公民參與行政監(jiān)督的優(yōu)化路徑

（一）推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，培育公民參與行政監(jiān)督的政治環(huán)

提升公民參與監(jiān)督的效果，就要繼續(xù)推進(jìn)公民政治參與的頂層社會(huì)。一是要不斷完善公民參與行政監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)高層關(guān)于公民參與行政監(jiān)督的政治主張、方針、政策，既要全面性整體性，又要具體性可操作性。既要全局性的指導(dǎo)，又能讓各個(gè)層級(jí)、領(lǐng)域、群體明確自身能夠做什么、怎么做。二是要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的具體落實(shí)。公民參與行政監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)無(wú)論如何完美，但只停留在文件上仍無(wú)益于公民參與行政監(jiān)督。故需要推進(jìn)和落實(shí)公民參與行政監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，培育公民參與行政監(jiān)督的政治環(huán)境。

（二）轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化公民參與行政監(jiān)督意識(shí)

思想觀念是個(gè)人的上層監(jiān)督，支配和影響個(gè)人的基礎(chǔ)行為。提升公民參與行政監(jiān)督效率效能，需要相關(guān)群體及時(shí)轉(zhuǎn)變和更新思想觀念。具體而言，從公民參與行政監(jiān)督的相關(guān)利益主體考量，兩類人群亟須轉(zhuǎn)變思想觀念。一類是政府行政權(quán)力機(jī)關(guān)；政府行政權(quán)力機(jī)關(guān)站在權(quán)力的制高點(diǎn)，需要其轉(zhuǎn)變思想觀念。認(rèn)識(shí)公民參與行政監(jiān)督的重要性，開(kāi)拓和放寬公民參與行政監(jiān)督的渠道，及時(shí)全面精確地開(kāi)放相關(guān)信息。同時(shí)需要認(rèn)真對(duì)待和處理公民參與行政監(jiān)督的結(jié)構(gòu)。一類是公民自身；公民應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到參與行政監(jiān)督所設(shè)計(jì)的利益與自身的利益息息相關(guān)，要積極主動(dòng)地參與行政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、指出問(wèn)題、協(xié)助解決問(wèn)題，維護(hù)黨和國(guó)家的利益也是維護(hù)自身的利益。

（三）加強(qiáng)宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督自身素質(zhì)

公民自身素質(zhì)是影響公民參與行政監(jiān)督的效果。故需要加強(qiáng)宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督的自身素質(zhì)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)公民參與行政監(jiān)督相關(guān)事項(xiàng)的宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督的知識(shí)理論素養(yǎng)。讓公民對(duì)參與行政監(jiān)督有一個(gè)整體上、理論上的認(rèn)識(shí)。有水平有能力發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)公民參與行政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育，提升公民參與行政監(jiān)督的法律涵養(yǎng)，讓公民在參與行政監(jiān)督過(guò)程中能夠懂法、理法、用法，讓公民參與行政監(jiān)督時(shí)有法可依有據(jù)可循。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)公民參與行政監(jiān)督渠道的宣傳教育，加深公民對(duì)參與行政監(jiān)督渠道的理解，能夠合理地選擇渠道、運(yùn)用渠道從而提高公民參與行政監(jiān)督的效果。

（四）完善制度建設(shè)，加強(qiáng)公民參與行政監(jiān)督保障

目前國(guó)家現(xiàn)行的憲法和法律為公民政治參與提供了一定的法律依據(jù)，規(guī)范了公民參與行政監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，有效地提高了公民參與行政監(jiān)督的效果。并要依據(jù)憲法的最高法律原則制定公民參與行政監(jiān)督下的法律，制定一套專門具體的《公民參與行政監(jiān)督法》。該法應(yīng)對(duì)各個(gè)主體的性質(zhì)地位、對(duì)象和程序加以明確，同時(shí)也要明確公民參與行政監(jiān)督中的保密和保護(hù)。有健全完善、具體可操作性法律的存在，公民參與行政監(jiān)督才有法可依，公民在參與行政監(jiān)督時(shí)才能有底氣，才敢參與行政監(jiān)督，也只有這樣，公民參與行政監(jiān)督的客體及其他監(jiān)督主體才會(huì)重視公民參與行政監(jiān)督，認(rèn)真對(duì)待公民參與行政監(jiān)督。

注釋：

①謝玉輝.芻議我國(guó)公民參與行政監(jiān)督的現(xiàn)狀[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2009.

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