公民知情權(quán)的法律保護(hù)思考

第第頁公民知情權(quán)的法律保護(hù)思考一、問題的提出

2011年7月23日發(fā)生的甬溫線動(dòng)車追尾事故，至今仍牽動(dòng)著國人的心，引發(fā)了社會(huì)各界對中國高鐵建設(shè)的關(guān)注和評(píng)議。①前事不忘，后事之師。在動(dòng)車追尾事故發(fā)生后，民眾最關(guān)心的莫過于事故原因和事故處置工作。關(guān)于事故原因，鐵道部最初公布的是因?yàn)闇刂菽系男盘?hào)指示燈遭雷劈，導(dǎo)致本來應(yīng)該是顯示紅燈，而錯(cuò)誤升級(jí)顯示為綠燈。值班人員對事故的敏感度不強(qiáng)，釀成這場事故。而對事故的真實(shí)原因，國務(wù)院早已組建了調(diào)查小組，總理公開承諾會(huì)認(rèn)真聽取、嚴(yán)肅對待群眾的意見，給群眾一個(gè)負(fù)責(zé)任的交代。事故發(fā)生以后，國務(wù)院立即成立了包括安監(jiān)部門、監(jiān)察部門等單位的獨(dú)立工作的事故調(diào)查組，將通過現(xiàn)場勘查、技術(shù)取樣、科學(xué)分析、專家論證，得出一個(gè)實(shí)事求是的、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的結(jié)論，并將依照國家的法律法規(guī)，嚴(yán)肅追究直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，事故調(diào)查處理的全過程應(yīng)公開透明，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督，并鄭重承諾在9月中旬公布調(diào)查結(jié)果。但令人遺憾的是，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，“7•23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查情況的結(jié)果公布已經(jīng)到了120天的最長時(shí)限要求，但國家安監(jiān)總局等部門卻仍然沒有公布最終的結(jié)果。［1］(編者注:雖然到2011年12月28日，國家安監(jiān)總局公布了動(dòng)車事故的調(diào)查報(bào)告，但這并不影響本文的主旨。)毫無疑問，廣大民眾理所當(dāng)然對這起動(dòng)車事故擁有知曉其原因和處理結(jié)果的權(quán)利，也就是通常所說的知情權(quán)。那么，何謂憲法上的知情權(quán)呢?這就要從分析知情權(quán)的憲法權(quán)利屬性說起。

二、作為憲法權(quán)利的知情權(quán):特質(zhì)解讀

知情權(quán)②(therighttoknow)，又稱“知的權(quán)利”、“知悉權(quán)”、“得知權(quán)”、“了解權(quán)”等。［2］“知(know)”即“知悉”、“獲取”之意，“情(information)”，即“情報(bào)”、“信息”。知情權(quán)即為知悉、獲取各種情報(bào)、信息之權(quán)利。盡管對于知情權(quán)究竟是一項(xiàng)基本權(quán)利，還是一項(xiàng)基本權(quán)利的派生權(quán)，學(xué)術(shù)界并沒有達(dá)成共識(shí);而且，世界上多數(shù)國家的憲法尚未對知情權(quán)作出明確規(guī)定，但知情權(quán)的權(quán)利屬性，可以通過憲法的人民主權(quán)原理與人權(quán)保障原則推導(dǎo)出來?！盎緳?quán)利是設(shè)立主權(quán)權(quán)利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎(chǔ)，對一切國家權(quán)力和國家機(jī)關(guān)具有直接的約束力。”［3］作為現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，知情權(quán)具有不可剝奪的性質(zhì)，其義務(wù)主體是控制和掌握政府信息的各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)依法委托的組織和個(gè)人。從各國民主政治發(fā)展史來看，知情權(quán)之所以成為一項(xiàng)憲法權(quán)利，是因?yàn)槠浔憩F(xiàn)出以下幾個(gè)方面的基本權(quán)利特質(zhì):一方面，知情權(quán)內(nèi)蘊(yùn)著人民主權(quán)的憲法理念，具有憲法權(quán)利的本質(zhì)特征。人民主權(quán)作為憲法的基本原則和邏輯起點(diǎn)，意味著“人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民”［4］。世界各國為保障作為憲法權(quán)利的知情權(quán)，普遍通過確定人民主權(quán)的憲法原則，并逐步擴(kuò)大各類社會(huì)主體的參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)及思想自由、請?jiān)缸杂傻刃问?，間接地確認(rèn)人民和公民的知情權(quán)。如1789年的法國《人權(quán)宣言》第15條規(guī)定:“社會(huì)有權(quán)要求全體公務(wù)人員報(bào)告其工作。”1946年日本憲法序言規(guī)定:“茲宣布主權(quán)屬于國民?！钡?3條規(guī)定:“全體國民作為個(gè)人而受到尊重，對于謀求生存、自由以及幸福的國民權(quán)利，只要不違反公共福利，在立法及其他國政上都必須受到最大尊重。”第19條規(guī)定:“思想及意志自由，不受侵犯。”意大利1947年憲法第1條規(guī)定，“主權(quán)屬于人民，由人民在憲法所規(guī)定的形式和范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)之”等等。另一方面，從憲法所追求的人權(quán)保障價(jià)值目標(biāo)而言，享有知情權(quán)對于現(xiàn)代國家的公民實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和自我發(fā)展具有普適意義。人類的發(fā)展規(guī)律表明，盡可能從多個(gè)來源接受信息、拓寬自己的知識(shí)、發(fā)展人格是人類的基本需求，同時(shí)也是建立自由民主政制的重要前提之一。在立憲國家，一切權(quán)力來源于人民，“憲法所賦予的權(quán)力將永遠(yuǎn)掌握在民眾手中。這項(xiàng)權(quán)力是為了某些特定目的、在特定期限內(nèi)授給他們自己選出的代表的。當(dāng)這種權(quán)力的使用違背他們利益，或不符合他們的愿望時(shí)，他們可以而且無疑會(huì)撤銷他們公仆的資格?！保?］立憲國家的公民充分享有知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)自身利益的前提;國家負(fù)有保障公民知情權(quán)的職責(zé)和義務(wù)，使公民有機(jī)會(huì)獲取對自我實(shí)現(xiàn)和自我發(fā)展至關(guān)重要的各種信息和資源。在某種意義上可以說，知情權(quán)是公民其他基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的必要條件，與人權(quán)譜系中的其他公民基本權(quán)利一樣具有基礎(chǔ)性價(jià)值。再一方面，從憲法限制權(quán)力的核心精神來看，保障公民知情權(quán)是立憲國家實(shí)現(xiàn)民主政府的應(yīng)有之義。作為一種關(guān)于人類社會(huì)應(yīng)如何組織其國家及其政治生活的規(guī)范理論，憲政的精髓在于以憲法和法律來規(guī)范政府的產(chǎn)生、更替及其權(quán)力的行使，藉以防止公民的權(quán)利受到來自國家權(quán)力的侵害，并進(jìn)而確保公共權(quán)力的行使能符合公共利益。在現(xiàn)代立憲國家，真實(shí)民主的根本要義在于公民自治，個(gè)人必須通過知道各種各樣的事實(shí)與意見，方能夠有效地參與國家治理。政府主動(dòng)公開信息，讓公眾了解和參與國家公共活動(dòng)的過程，是實(shí)現(xiàn)公民自治的前提和基礎(chǔ)，也是遏止政府濫用權(quán)力的重要防線?！爸闄?quán)是可積極地要求政府信息等公開的權(quán)利，在此意義上，具有要求國家實(shí)施一定措施的國務(wù)請求權(quán)和社會(huì)權(quán)(由國家給予的自由)的性質(zhì)，這點(diǎn)正是其最大的特征?！保?］因此，保障公民對于公共信息的知情權(quán)，非常必要且重要。

三、知情權(quán)的規(guī)范分析:域外考察

盡管近代憲法將言論自由和出版自由作為公民基本權(quán)利加以肯定和保護(hù)，但是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，公眾與重要信息的距離漸行漸遠(yuǎn)，而且這種傾向隨信息化社會(huì)的發(fā)展日益加劇。如何能自由獲取日常生活乃至國家政治的信息，由此成為人們關(guān)心的重要課題，知情權(quán)也隨之作為一種重要的現(xiàn)代人權(quán)備受關(guān)注?？疾煲呀?jīng)制定信息公開法的國家的憲法，對知情權(quán)進(jìn)行明文規(guī)定的并不多見，如美國、法國、日本、英國等都有信息公開制度，但均未在憲法及信息公開法中對知情權(quán)的憲法權(quán)利屬性進(jìn)行明確規(guī)定。從規(guī)范層面而言，保障公民知情權(quán)的最初萌芽，可追溯到1766年瑞典制定的《關(guān)于著述與出版自由的1766年12月2日之憲法法律》，該法規(guī)定，廢止以往對出版物的事前審查，允許自由印刷并傳播政府文件。其后，該法幾經(jīng)修改，最終確認(rèn)公民有為出版而閱讀公文書的權(quán)利，一切國家機(jī)關(guān)均稱為公開的對象，在世界上首開“信息公開法”之先河。③雖然美國的知情權(quán)立法晚于瑞典，但對西方國家的影響不可小覷。1966年，美國通過《信息自由法》，成為世界信息公開史上具有里程碑意義的事件。其主要內(nèi)容是，聯(lián)邦政府的記錄和檔案原則上向所有的人開放，但是有九類政府情報(bào)可免于公開。

公民可向任何一級(jí)政府機(jī)構(gòu)提出查閱、索取復(fù)印件的申請。政府機(jī)構(gòu)則必須公布本部門的建制和本部門各級(jí)組織受理情報(bào)咨詢、查找的程序、方法和項(xiàng)目，并提供信息分類索引。公民在查詢情報(bào)的要求被拒絕后，可以向司法部門提起訴訟，并應(yīng)得到法院的優(yōu)先處理。隨后在“沙利文訴紐約時(shí)報(bào)案”和“水門事件”的促成下，1974年又通過了對《信息自由法》的修正案，大大擴(kuò)大了負(fù)有公開義務(wù)的行政機(jī)關(guān)的范圍。1976年通過《陽光下的政府法》，公眾可以依據(jù)該法觀察會(huì)議的進(jìn)程，取得會(huì)議的文件和信息。1996年通過《電子信息自由法》，要求政府機(jī)關(guān)須以電子數(shù)據(jù)方式為公眾提供索引材料，以便利公眾提出信息申請、獲取相關(guān)信息，并解決了政府記錄電子化而帶來的電子情報(bào)公開問題及對公眾關(guān)于情報(bào)公開的申請答復(fù)遲緩的問題。至此，盡管在憲法中沒有明確規(guī)定知情權(quán)，但對公民知情權(quán)保障已形成一個(gè)較為完備的法律體系。經(jīng)過30多年的適用，美國的信息自由法律體系日趨完備，成為各國實(shí)現(xiàn)信息公開、保障公民知情權(quán)的仿效典范。迄今為止，包括芬蘭、丹麥、加拿大、法國、意大利、韓國、日本、哥倫比亞、南非等在內(nèi)的30多個(gè)國家也相繼制定了有關(guān)的法律。是否制定信息公開法并采取有效制度措施保障公民的知情權(quán)，正被視為評(píng)價(jià)現(xiàn)代國家民主化程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。德國基本法是第一次以根本法形式明確認(rèn)可知情權(quán)的憲法文本。德國基本法第五條言論自由第一款規(guī)定:“人人有以語言、文字及圖畫自由表示及傳布其意見之權(quán)利，并有自一般公開之來源接受知識(shí)而不受阻礙之權(quán)利。出版自由及廣播與電影之報(bào)導(dǎo)自由應(yīng)保障之。檢查制度不得設(shè)置。”但此處對“獲得信息”的保障，實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)和保障言論自由。

實(shí)現(xiàn)和保障言論自由，需要一系列的權(quán)利基礎(chǔ)，其中包括對新聞出版自由的保障和對言論所承載的信息獲得途徑的保障。由此可見，德國基本法中出現(xiàn)的對“知情權(quán)”的保護(hù)是由憲法規(guī)定的言論自由權(quán)所衍生推導(dǎo)出來的一項(xiàng)次級(jí)權(quán)利。德國基本法第17條規(guī)定:“每個(gè)人都有由其個(gè)人或同他人共同用書面形式向有關(guān)當(dāng)局和議會(huì)提出請求和訴愿的權(quán)利。”第45條還有關(guān)于設(shè)立“請?jiān)肝瘑T會(huì)”的制度規(guī)定。此外，德國還通過法院組織法、憲法法院法、行政法院法、財(cái)政法院法、勞工法院法、社會(huì)法院法等系列組織法的形式來保障當(dāng)事人的知情權(quán)。同時(shí)，德國還以憲法判例的形式體現(xiàn)和保障公民和社會(huì)組織的知情權(quán)。日本和美國一樣未在憲法中明確規(guī)定公民享有知情權(quán)。一般認(rèn)為，知情權(quán)在日本得到承認(rèn)的理論基礎(chǔ)有兩個(gè):一是基于日本國憲法所采用的“國民主權(quán)”原理;二是對日本國憲法第21條所規(guī)定的“表達(dá)自由”和第13條所規(guī)定的“追求幸福的權(quán)利”以及第15條規(guī)定的“國民的參政權(quán)”的解釋。事實(shí)上，知情權(quán)在日本最初得到具有法律效力的承認(rèn)是通過判例對憲法進(jìn)行解釋實(shí)現(xiàn)的。這就是1969年日本最高裁判所在“博多車站(電視錄像帶提交命令案)”的判決理由中，通過對憲法第21條的解釋，第一次明確認(rèn)可日本國民的知情權(quán)，指出“在民主主義社會(huì)中，報(bào)道機(jī)關(guān)的報(bào)道為國民參與國政提供重要的判斷資料，服務(wù)于國民的‘知情權(quán)’”，使知情權(quán)成為日本新近發(fā)展的三大新人權(quán)之一。［7］

從國際法的層面而言，在1946年聯(lián)合國大會(huì)通過的第59(1)號(hào)決議中，知情權(quán)被宣布為基本人權(quán)之一，該決議宣稱:“查情報(bào)自由是基本人權(quán)之一，且屬聯(lián)合國所致力維護(hù)之一切自由之關(guān)鍵?！甭?lián)合國大會(huì)1948年頒布的《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定:“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由;此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！?966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第18條規(guī)定:“人人有權(quán)享受思想、良心和宗教自由。”第19條規(guī)定:“人人有權(quán)持有主張，不受干涉?！薄叭巳擞凶杂砂l(fā)表意見的權(quán)利;此項(xiàng)權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介?！?978年聯(lián)合國《關(guān)于新聞工具有助于加強(qiáng)和平與國際了解、促進(jìn)人權(quán)、反對種族主義、種族隔離及戰(zhàn)爭煽動(dòng)的基本原則宣言》則是關(guān)于知情權(quán)的系統(tǒng)的國際人權(quán)法文件。該文件第2條重申，“享有主張、發(fā)表意見和新聞等自由的權(quán)利，被公認(rèn)為人權(quán)和基本自由之不可分割部分”。該宣言是迄今為止最為重要的對知情權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定的國際人權(quán)法文件。此后，許多國家紛紛將知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)在憲法制度上加以確認(rèn)和保障。如南非1996年的新憲法將知情權(quán)明確進(jìn)行規(guī)定，并要求立法機(jī)關(guān)制定法律使之生效，“每個(gè)人有權(quán)獲得國家擁有的任何信息以及為另外人持有但為行使或保護(hù)任何權(quán)利所必需的任何信息。必須制定全國性法律以使該項(xiàng)權(quán)利生效?！奔幢闶窃趹椃]有直接確認(rèn)知情權(quán)的國家，也通過制定專門的信息公開法或自由法、隱私權(quán)法的形式確定知情權(quán)及其法律界限，如芬蘭于1951年制定了《公文書公開法》，丹麥與法國也相繼制定了《行政公文書公開法》等對信息公開制度進(jìn)行規(guī)定。

四、公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn):政府信息公開的憲法意義

盡管知情權(quán)具有憲法基本權(quán)利的屬性，但是世界各國的憲法中對其進(jìn)行明文規(guī)定的并不多見，多數(shù)國家是通過在信息公開法中確認(rèn)知情權(quán)的內(nèi)容而進(jìn)行規(guī)定的。事實(shí)上，早在17世紀(jì)西方學(xué)者就開始探討國家行為公開與公眾知情權(quán)之間的關(guān)系。英國思想家洛克指出，“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時(shí)的命令和未定的決議來進(jìn)行統(tǒng)治……因?yàn)椋挥羞@樣才能使人民知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，并將統(tǒng)治者限制在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)?！保?］當(dāng)代學(xué)者馬克思•韋伯則指出，統(tǒng)治圈越大，就越難保密，保密重點(diǎn)放在“官方秘密”上就是“統(tǒng)治階級(jí)企圖加強(qiáng)其統(tǒng)治，自感其統(tǒng)治受到威脅的標(biāo)志”［9］。由是觀之，政府信息公開與公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)密切相關(guān)。作為現(xiàn)代社會(huì)成員對信息資源的一種普遍的利益需求和權(quán)利意識(shí)的表達(dá)，知情權(quán)是指公民有獲取信息的權(quán)利和自由，其核心是政府信息公開請求權(quán)?！叭嗣駥φ畔⒂兄闄?quán)，政府對人民有公開其政務(wù)信息的義務(wù)。否則，主人就不是主人，公仆就不是公仆了?！保?0］

政府信息公開，是指國家行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)或委托的組織，在行使國家行政權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請而向特定的個(gè)人或組織公開的制度。各國憲政發(fā)展的實(shí)踐表明，信息公開是民主政治的應(yīng)有之義，信息公開對于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有著重要的意義。而且，政府信息公開能夠有效監(jiān)督和控制政府行政權(quán)力，防止行政權(quán)的異化和腐敗，促使其在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。從保障公民知情權(quán)的角度來看，政府信息公開制度的憲法意義主要體現(xiàn)在:首先，政府信息客觀、公正及盡可能公開，是建立起公民對政府信任的前提。只有在政府與公眾間建立起相互信任的關(guān)系，才能喚起廣大民眾參與國家政治生活的熱情;同時(shí)，也只有公開，公民才能擁有充分的知情權(quán)，進(jìn)而有效地參政議政?！皼]有知情權(quán)的保障，民主主義就不可能得到真正實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橹鳈?quán)者不能獲得有關(guān)政治的信息就不可能作出準(zhǔn)確的判斷?！保?1］政府主動(dòng)公開信息，讓公眾了解和參與行政活動(dòng)的過程，本身就是參與民主的基本環(huán)節(jié)。其次，政府信息公開內(nèi)在要求政府行為遵循法治軌道，暢行法治理念，這在客觀上為公民的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)提供了良好的社會(huì)氛圍。政治的根本要義在于其大眾性或公共性，“政治是一種媒介，有了政治，自發(fā)的團(tuán)結(jié)共同體的成員就可以意識(shí)到他們相互之間的依賴性，就可以作為公民把已有的相互承認(rèn)的關(guān)系有意識(shí)、有意志地發(fā)展和塑造成為一個(gè)自由和平等的法人聯(lián)合體。”［12］

法治為全體公民享受政治共同體的平等關(guān)懷創(chuàng)設(shè)了規(guī)范和制度，從而成為公民充分行使知情權(quán)的前提。最后，政府信息公開有助于形成溝通合作的新型國家與公民關(guān)系模式，促進(jìn)國家更好地履行保障公民知情權(quán)的義務(wù)?！耙ＷC國家的長治久安，保障每個(gè)人都能過上有尊嚴(yán)的生活，國家就應(yīng)當(dāng)服務(wù)于所有的人，而不管統(tǒng)治者是多數(shù)人還是少數(shù)人?！保?3］美國學(xué)者阿倫特就把國家治理看作是政府和公民參與者的相互合作，倡導(dǎo)“第三條道路”的民主理論家吉登斯也認(rèn)為，“政府可以同公民社會(huì)中的機(jī)構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系，采取共同行動(dòng)來推動(dòng)社會(huì)的復(fù)興和發(fā)展”，“國家和公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時(shí)充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者。”［14］而信息社會(huì)國家與公民間合作伙伴關(guān)系的形成，首先必須保證公民對國家和政府的行為有充分的知情權(quán)，建立起政府信息公開制度，擴(kuò)展國家與個(gè)人之間公共領(lǐng)域的空間，為二者的互動(dòng)提供更多途徑與渠道，創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)和條件。唯有如此，公民知情權(quán)方能落到實(shí)處，國家權(quán)力與公民權(quán)利也才能良好互動(dòng)。

五、我國公民知情權(quán)的憲法保護(hù):從完善政府信息公開制度開始

盡管在我國，憲法沒有直接規(guī)定公民享有知情權(quán)，但是保障公民知情權(quán)的理念與原則在憲法和其他法律中均有一定程度的體現(xiàn)，可以從憲法的相關(guān)條文中推導(dǎo)出來，這說明知情權(quán)在我國是有憲法基礎(chǔ)的。我國現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途經(jīng)和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。”而人民行使參政議政權(quán)的前提則是知曉國家活動(dòng)和社會(huì)公共事務(wù)，只有公民知情權(quán)得到保障的前提下，人民才可以更好地行使管理國家公共事務(wù)的權(quán)利。由此可見，公民參政、議政權(quán)的行使前提就是知情權(quán)得到保障。

憲法第73條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)代表在全國人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！睆闹锌梢酝茖?dǎo)出人大代表代表人民享有對國家公共事務(wù)的知情權(quán)。憲法第22條規(guī)定:“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)?！贝艘?guī)定為公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)提供了物質(zhì)條件。憲法第27條第2款規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！睉椃ǖ?1條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”公民行使監(jiān)督、批評(píng)、建議以及申訴、控告、檢舉權(quán)的前提是對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有關(guān)活動(dòng)的知情，保障公民這六種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須首先保障公民的知情權(quán)，否則將是一紙空文。此外，憲法第35條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！睉椃ǖ?1條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！边@些規(guī)定都充分體現(xiàn)了我國憲法保障公民知情權(quán)的精神。在政府信息公開的地方立法中，2002年11月6日，廣州市政府通過了我國第一個(gè)政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》，這是我國地方政府制定的第一部全面系統(tǒng)地規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章，也是我國第一次以地方立法規(guī)章形式全面規(guī)范和要求政府必須公開政府信息。

該規(guī)定第1條指出:“為保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動(dòng)的透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本規(guī)定?！泵鞔_提出了知情權(quán)概念。2004年1月，《上海市政府信息公開規(guī)定》經(jīng)上海市政府常務(wù)會(huì)議審議通過，這是第一個(gè)在全國省級(jí)政府中制定的政府信息公開規(guī)章。該規(guī)定在第1條也作出了對知情權(quán)的確認(rèn):“為了建立公正透明的行政管理體制，保障公民、法人和其它組織的知情權(quán)，維護(hù)其自身合法權(quán)益，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，依據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本規(guī)定。”隨后，湖北省、杭州市等有關(guān)政府信息公開立法的地方政府規(guī)章，也都有確認(rèn)知情權(quán)之規(guī)定。2007年1月17日，國務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過《政府信息公開條例》，并于2008年5月1日起實(shí)施。該條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。為了防止政府機(jī)關(guān)不履行公開政府信息義務(wù)，該條例還規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作的考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議;政府信息公開工作的主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)信息公開實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;建立政府信息公開工作年度報(bào)告制度;公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)，收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理;行政機(jī)關(guān)違反該條例規(guī)定，不履行政府信息公開義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

我國對公民知情權(quán)的保護(hù)，以及政府信息公開制度的完善還有很多實(shí)踐層面的問題需要解決。加強(qiáng)和健全我國公民知情權(quán)保障與政府信息公開建設(shè)，至少可以從以下幾方面的憲法制度和操作層面進(jìn)行:第一，知情權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)直接而明確地寫入我國憲法文本，使知情權(quán)問題在我國獲得根本法地位和最高的法律效力，從而成為各類法律及其制度規(guī)制和解決各類知情權(quán)問題的憲法依據(jù)。第