臺灣地區(qū)的土地政策與土地的制度創(chuàng)新

臺灣地區(qū)的土地政策與土地的制度創(chuàng)新

一、土地政策改革對臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用在亞洲被稱為“四龍”之一的臺灣，在20世紀(jì)下半葉創(chuàng)造了奇跡。這些經(jīng)濟(jì)奇跡的取得,除臺灣采取了“鼓勵民營事業(yè)發(fā)展”、“鼓勵發(fā)展加工業(yè)”、“改善投資環(huán)境”、“革新外匯體制”、“改革賦稅制度”等一系列政策改革措施外,最關(guān)鍵的就是逐步推行了3次土地改革,即1949年一1969年的第一次土地改革,1979年一1987年的第二次土地改革及1990年以來的第3次土地改革。通過這3次土地政策的大變革,不僅發(fā)展了臺灣的農(nóng)業(yè),促進(jìn)了臺灣農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化,更重要的是為臺灣工業(yè)發(fā)展及其現(xiàn)代化提供了充足的原料和大量的人力資源。知名學(xué)者李國鼎先生曾指出:“就農(nóng)業(yè)發(fā)展而言,臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展成功的諸多因素中,土地改革是最重要的因素?！迸_灣地區(qū)人多地少,后備資源嚴(yán)重不足。臺灣土地總面積為359.6萬公頃,70%為山地和丘陵,30%為平原和盆地。資料顯示,1964年臺灣的人口比1949年增加500萬達(dá)到1200萬,戶均耕地則由1949年的1.39公頃減少至1.06公頃;1975年臺灣人口由1955年的908萬增加為1615萬,人均耕地則由1955年的0.096公頃減少至0.057公頃,到1995年進(jìn)一步減少至0.041公頃。在這種資源約束條件下,臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非但沒有停滯不前,反而節(jié)節(jié)高升。由此可見,土地政策改革在臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著何等重要的作用。那么,臺灣的3次土地改革是如何推進(jìn)的?有哪些成功的經(jīng)驗?zāi)?二、必要的第一個土地改革(一)土地與租佃關(guān)系1895年以前,臺灣地區(qū)由清政府統(tǒng)轄,與大陸的土地制度一樣,實行的是“地主所有,農(nóng)民租佃”的一種土地政策。1895年以后,日本強行占據(jù)了中國的臺灣地區(qū),臺灣的土地狀況發(fā)生了畸變:一方面,在封建統(tǒng)治的壓迫下,大量農(nóng)民破產(chǎn),土地進(jìn)一步向少數(shù)地主集中;另一方面,在殖民統(tǒng)治的重壓下,不少農(nóng)民失去了土地,土地集中加劇,佃農(nóng)數(shù)量劇增。有資料表明,1920年耕地面積在1甲(合14.57畝,0.97公頃)以下的農(nóng)戶25.96萬戶,為總戶數(shù)的64.08%,所擁有的耕地僅為總耕地的14.35%,10甲以上的農(nóng)戶8303戶,為農(nóng)戶數(shù)的2.03%,所擁有的耕地則占總耕地的35.8%。另有資料表明,1921年臺灣42.7%的農(nóng)戶只占有5.7%的可耕地,擁有100公頃以上土地的農(nóng)戶占總?cè)藬?shù)的0.05%以下,其擁有土地面積則占全部耕地的13%。1940年前后,全臺灣地區(qū)租種上等田每甲租率平均達(dá)49.3%;臺中地區(qū)的平均租率每甲則高達(dá)55.1%。1940年因租率而引起的糾紛達(dá)1271件,占當(dāng)年業(yè)佃糾紛總數(shù)的84.6%;因佃權(quán)而引起的糾紛達(dá)220件,占業(yè)佃糾紛總數(shù)的14.6%?？箲?zhàn)勝利后,臺灣回歸祖國。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,到1945年,臺灣地區(qū)共有可耕地面積為827870公頃,其中43.7%的耕地由所有者自己耕種,其余56.3%由佃農(nóng)耕種。此外,抗戰(zhàn)勝利后,國民黨政府接收了各級殖民政府和日據(jù)時期被日本財閥組織公司等沒收占有的18.7萬公頃土地(約181490甲),并將其劃為公地,其中,水田占41%,旱地占59%。到1949年土地改革前,臺灣農(nóng)地中,有45.3%的耕地由佃農(nóng)耕種,其余由所有者耕種;農(nóng)民中佃農(nóng)占40%,自耕農(nóng)占34%,地主占26%。這一狀況表明,臺灣土地問題的核心集中反映在它的租佃制度上。高租率、佃權(quán)不穩(wěn)、轉(zhuǎn)租、押租金、鐵租等問題,不僅使租佃關(guān)系變得異常復(fù)雜,也使得租佃糾紛頻繁發(fā)生,由此導(dǎo)致了農(nóng)村貧困的加劇,造成地主和佃農(nóng)間經(jīng)濟(jì)上的不平等,造成社會的不公正。歸結(jié)起來看,臺灣土地問題實質(zhì)上包括兩個方面的因素:一是分配不公正,二是生產(chǎn)效率低。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律看,沒有一個合理的土地分配,就沒有辦法增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不僅生產(chǎn)效率無從談起,而且,可以說土地改革就成為一句空話。所以,對這一土地制度進(jìn)行改革勢屬必然。(二)“三七八減租”政策的出臺標(biāo)志著資本主義的繁榮發(fā)展1949年1月起,臺灣政府為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,同時也為了促進(jìn)社會公平,給農(nóng)業(yè)發(fā)展以必要的鼓勵,開始實施第一次土地改革方案。推行這一土地改革政策的原則為:一是減輕佃農(nóng)的地租負(fù)擔(dān);二是允許佃農(nóng)享受到勞動果實的快樂;三是幫助所有耕種者成為土地的主人。由于這一次改革采用了和平漸進(jìn)的方式,帶有明顯的改良性質(zhì),所以,有學(xué)者亦將其稱為“和平土改”,或稱土改3部曲。土地改革計劃分3個階段進(jìn)行,1949年開始至1969年完成,歷時10年。第一階段:三七五減租政策。這一政策的含義,就是將農(nóng)地地租控制在主要農(nóng)作物正品全年收獲量的37.5%以內(nèi),俗稱“三七五減租計劃”。其特點是在不廢除原有租佃制度或不去劇烈地改變他們現(xiàn)狀的前提下,降低所交地租,改善佃農(nóng)的生活。37.5%租率的計算方法為:佃農(nóng)保留總收成的25%,即把每年收成的25%作為土地投入(如種子、化肥等)以后,將剩余部分75%在地主和佃農(nóng)之間平等分配,則地主和佃農(nóng)之間各為37.5%。1949年1月,臺灣當(dāng)局開始安排實施減租計劃；3月1日臺灣省行政會議宣布實行三七五減租;4月14日,臺灣當(dāng)局頒布《臺灣省私有耕地租用辦法》及實施細(xì)則；4月19日,臺灣當(dāng)局頒布《臺灣省私有地租佃管理條例》?！叭呶鍦p租計劃”由臺灣地政局負(fù)責(zé)實施,其任務(wù)是評定耕地全年主要產(chǎn)物的收獲總量,勘查耕地災(zāi)歉,評議減免地租標(biāo)準(zhǔn),完成訂立租約,調(diào)解業(yè)佃糾紛,隨時實地檢查、糾正、處理違法案件。“三七五減租”——這項把地租限制到1949年總收獲量的37.5%的政策,當(dāng)年實施當(dāng)年就收效顯著。但也受到了不少地主的抵制,以至于1950年全省出現(xiàn)了一股“撤佃風(fēng)”。在這種情況下,1951年5月,臺灣當(dāng)局通過了一項減租法案,即《農(nóng)業(yè)地租減至37.5%的法案》,并于同年6月份頒布實行。與此同時,為了鞏固已取得的成果,強化三七五減租政策,臺灣當(dāng)局遂于1951年6月7日公布了《耕地三七五減租條例》,這就使“三七五減租”政策法律化,使其得以依法繼續(xù)推行。該條例對耕地減租依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、主要農(nóng)作物含義、耕地租佃委員會、耕地租約期限、訂立要求、續(xù)訂、終止、減免條件、法律責(zé)任等進(jìn)行了具體規(guī)定。二七五減租的主要內(nèi)容就是所繳地租為主要農(nóng)作物全年收獲的37.5%:(1)規(guī)定地租不能超過主要作物年收入的37.5%;(2)租用耕地必須訂立書面契約;(3)租期不得少于6年；(4)禁止預(yù)收押金和租金;(5)當(dāng)一塊土地出價拍賣時,承租佃農(nóng)擁有優(yōu)先購買權(quán);(6)地主不得非法或任意終止租約,若佃戶連續(xù)兩年未繳地租,地主可終止租約;(7)租約格式由政府統(tǒng)一擬訂,主佃雙方各執(zhí)一份。三七五減租政策的實施取得了明顯的成效:一是大批農(nóng)戶從中受益。1949年6月,訂立書面契約388484件,相當(dāng)于前10年的1.66倍。到1949年底,共簽訂租約391036份,涉及地塊829552塊,面積達(dá)25199公頃,受益佃農(nóng)多達(dá)300057戶。二是降低了地租率。在減租之前,佃農(nóng)的平均地租為50%,減和之后,租金平均減至為12.5%～25%,減少一半以上。三是地價明顯降低。1949年12月,水田地價下降了19.4%,旱地下降了42.2%。第二階段:公地放領(lǐng)政策。這一政策的含義就是把從日本人手里沒收來的“公地”出售給農(nóng)民,地價為一年正產(chǎn)物(即主要作物)的兩倍半,由“承領(lǐng)”農(nóng)民在10年內(nèi)分期攤還。其特點是政府允許符合條件的農(nóng)民對公有耕地進(jìn)行購買,由公有進(jìn)而變?yōu)樗接?。公地放領(lǐng)面積的政策依據(jù)在于:一戶家庭能夠購買的土地面積,部分地是按照能夠維持必要的最低生活水平?jīng)Q定的,包括這塊地的出產(chǎn)能力和家庭人口多少這樣一些因素。為了配合三七五減租政策,倡導(dǎo)實施耕者有其田政策,臺灣當(dāng)局在1951年6月頒布了《臺灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法》,該辦法規(guī)定:(1)放領(lǐng)范圍為公有耕地;(2)放領(lǐng)對象為承租公地的現(xiàn)耕農(nóng)、雇農(nóng)、佃農(nóng)、半自耕農(nóng);(3)放領(lǐng)水田面積為0.5甲-2甲,旱地為1甲-3甲;(4)放領(lǐng)地價由各市縣扶持自耕農(nóng)委員會依照耕地主要作物產(chǎn)品全年收獲總量的2.5倍議定;(5)放領(lǐng)機關(guān)為各縣市政府。公地放領(lǐng)政策的主要成效有:1951年前后,臺灣地區(qū)大約擁有公有耕地18.7萬公頃,占全區(qū)耕地總面積的21%。1951—1976年一共辦理9次,共放領(lǐng)耕地138957公頃,約占耕地總面積的16%,受領(lǐng)農(nóng)戶286287戶,約占農(nóng)戶總數(shù)的33%。其中,1951年至1961年連續(xù)放領(lǐng)5次,放領(lǐng)耕地面積96004公頃,受益農(nóng)戶達(dá)165443戶,平均每戶受領(lǐng)0.6公頃。第三階段:耕者有其田政策。臺灣當(dāng)局在實施三七五減租、公地放領(lǐng)政策的同時,也著手推進(jìn)耕者有其田計劃。其基本的要求有3條:一是采取溫和的手段;二是在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上使其獲得土地,兼顧地主利益;三是地主所獲地價由政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)向工業(yè)。這一政策措施包括3個方面;首先采取的政策措施是“辦理地籍總歸戶”。1952年至1953年,臺灣省當(dāng)局在中美農(nóng)村復(fù)興聯(lián)合委員會的技術(shù)及經(jīng)費協(xié)助下,對全島科地權(quán)屬狀況進(jìn)行了歸戶登記。其方法是:將地主所有分布在各地的土地予以歸集,制成以地為綱的地籍卡片,以戶為綱的歸戶卡片,由此及于鄉(xiāng)、縣以至于全省,以此作為計算耕地征收保留的依據(jù)。這項工作的目的有兩條:一是為了弄清地權(quán)分配狀況;二是摸清耕地使用狀況;三是防止地主隱瞞耕地,消滅遺漏。第二個要采取的政策措施是完成法案。1952年8月,一個由多個部門委員會草擬的《臺灣省扶持自耕農(nóng)條例草案》送交臺灣“中央政府”審議,經(jīng)過一番討論,將草案標(biāo)題改成了《實施耕者有其田條例》。11月,修改后的草案被提交立法院。1953年1月20日,臺灣當(dāng)局正式以《實施耕者有其田條例》為名公布實行。根據(jù)該條例規(guī)定:(1)實施耕者有其田工作由租佃委員會協(xié)助推行,所稱耕地包括水田及旱地,所指農(nóng)民僅含佃農(nóng)及雇農(nóng);(2)全區(qū)土地分為26個等級,第1級為最肥沃的土地,依次類推,第26等級為最貧瘠土地;(3)一個地主最多允許保留3公頃中等稻田或相當(dāng)于此的土地,超過3公頃的所有被租佃出去的土地,都將由政府購買,然后重新出賣給農(nóng)民;(4)政府補償?shù)刂鞅徽魇盏耐恋刂貎r,其標(biāo)定為征收耕地的主要作物年收成的2.5倍,以實物土地債券7成,公營事業(yè)股票3成,搭配補償;(5)政府征收的耕地,一律放領(lǐng)于現(xiàn)耕佃農(nóng)和雇農(nóng),放領(lǐng)地價與征收地價相同,加算年息的4%,由受領(lǐng)農(nóng)民在10年內(nèi)20次以分期付款方式還清,還清后即為土地的主人;(6)承領(lǐng)人每年的平均負(fù)擔(dān)以不超過同級耕地“三七五減租”后佃農(nóng)現(xiàn)有的負(fù)擔(dān)為準(zhǔn);承領(lǐng)人繳納第1期地價后發(fā)給土地所有權(quán)憑證;(7)凡符合妨害征收放領(lǐng)之5種情形之者,由法院處3年以下有期徒刑。第三個要采取的政策措施是征收放領(lǐng)。耕地征收的程序為:(1)縣(市)政府查明應(yīng)予征收之耕地,編造清冊予以公告,公告期為30日。(2)公告征收之耕地,其所有權(quán)人及利害關(guān)系人認(rèn)為征收有錯誤時,應(yīng)于公告期內(nèi)申請更正。(3)耕地經(jīng)公告期滿確定征收后,應(yīng)由縣(市)政府通知其所有權(quán)人限期呈繳土地所有權(quán)狀及有關(guān)證件,逾期不呈繳者宣告其權(quán)狀證件無效。(4)耕地所有權(quán)人于呈繳土地所有權(quán)狀及有關(guān)證件或其權(quán)狀證件經(jīng)宣告無效后,應(yīng)依本條例規(guī)定領(lǐng)取地價,逾期不領(lǐng)取者依法提存。放領(lǐng)耕地的程序為:(1)縣(市)政府查明應(yīng)行放領(lǐng)耕地之現(xiàn)耕農(nóng)民,編造放領(lǐng)清冊。(2)放領(lǐng)清冊經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))(縣轄市)(區(qū))耕地租佃委員會審議,報請縣(市)耕地租佃委員會審定后,由縣(市)政府予以公告,公告期間為30日。(3)耕地承領(lǐng)人及利害關(guān)系人認(rèn)為放領(lǐng)有錯誤時,應(yīng)于公告期間申請更正。(4)耕地承領(lǐng)人應(yīng)于公告期滿確定放領(lǐng)之口起,于20日內(nèi)提出承領(lǐng)申請,由縣(市)政府審定后,通知承領(lǐng)人限期辦理承領(lǐng)手續(xù),繳清第1期地價。(5)耕地承領(lǐng)人不按前款之規(guī)定辦理者,為放棄承領(lǐng)。通過推行耕者有其田政策,臺灣的農(nóng)民和土地狀況有了很大程度的改善:一是促使地主拋售相當(dāng)數(shù)量的耕地,確保了農(nóng)民購地的現(xiàn)實性。據(jù)統(tǒng)計,從1949年減租政策的貫徹執(zhí)行到“耕者有其田”計劃的強制實行的4年時間,7.8萬戶佃農(nóng)從地主手中直接購地達(dá)41300公頃;二是使大多數(shù)佃農(nóng)成為擁有土地的自耕農(nóng)。1949年自耕農(nóng)與佃農(nóng)的比重為36:39,到1960年則變?yōu)?4:15;三是改變了土地分配狀況。到1953年底,耕地的征收與放領(lǐng)基本完成,全省征收放領(lǐng)耕地面積14.8萬公頃,占全部私有出租土地的55%,被征收地主戶數(shù)為166049戶,,占地主總戶數(shù)的60%;承領(lǐng)農(nóng)戶達(dá)194823戶,占承租私有耕地佃農(nóng)的65%;四是刺激農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1951年臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)已恢復(fù)到戰(zhàn)前最高水平,稻米產(chǎn)量為1485000噸,較1938年增加83000噸。三、第二，不停止(一)臺灣當(dāng)局致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“4.第一次土地改革促使農(nóng)地利用的集約度提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)也得到改進(jìn),因而發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加了農(nóng)民收益,改善了農(nóng)民生活,也促進(jìn)了工商業(yè)的成長。對此,知名學(xué)者李國鼎作了高度概括,他指出:一方面達(dá)成了農(nóng)業(yè)部門內(nèi)土地之重分配,并使所得分配趨于平均;另一方面則促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高了農(nóng)村的購買力,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。然而,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,第一次土地改革所擬定的土地政策暴露出種種的不適應(yīng),突出的問題是分散的小塊土地所有制,影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大和農(nóng)業(yè)效率的提高:一是家庭農(nóng)場不斷增加,影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營面積,降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。1952年臺灣地區(qū)的家庭農(nóng)場為68萬個,1980年則增至87.2萬個,30年增加了19.2萬個。農(nóng)場數(shù)量的增長,必然縮減單個農(nóng)場經(jīng)營面積。據(jù)統(tǒng)計,1952年臺灣家庭農(nóng)場經(jīng)營面積在1公頃以下的為46.4%,1975年則增至71.42-%,30年增加了25個百分點;二是農(nóng)廣人口增多和繼承分產(chǎn)的推進(jìn),加速了土地的細(xì)碎性。截至1964年12月,臺灣省總?cè)丝跒?200多萬人,較1949年增加約500萬;農(nóng)家戶數(shù)為834827戶,較1949年增加213952戶、;耕地總面積為882239公頃,較1949年增加17375公頃;每一農(nóng)戶平均耕地由1949年1.39公頃下降為1.06公頃,較1949年減少0.33公頃;人均耕地由1949年的0.117公頃下降為0.072公頃,較1949年減少0.045公頃;三是工業(yè)化加速發(fā)展和城市化的不斷擴張,引致耕地總量銳減,加劇了地塊的細(xì)碎化。1969～1981年,水田轉(zhuǎn)非16.8萬公頃,1981年至1990年水田又減少了2.6萬公頃。很顯然,臺灣地區(qū)第一次土地改革政策所造就的“家庭農(nóng)場”式的農(nóng)戶經(jīng)營模式(平均每戶耕地不到1公頃)其潛力畢竟是有限的,且勞動生產(chǎn)力低下,產(chǎn)品成本高昂。為改變這些制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的不利因素,臺灣當(dāng)局開始采取一些補救措施:一是推進(jìn)農(nóng)地重劃政策。這一工作從1960年開始推行。政策含義即指將不規(guī)則或畸零土地劃零為整,在重劃的土地上修建標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村道路和給排水系統(tǒng),擴大地塊面積,提高機械化的操作性。1960年到1971年,臺灣地區(qū)先后推行“八七”災(zāi)區(qū)重劃、示范重劃、第1期10年農(nóng)地重劃等項目,共辦理土地259806公頃；二是共同經(jīng)營。這一工作從1970年開始推行。政策含義指土地相毗連的農(nóng)戶,或種植、養(yǎng)殖、畜牧等相鄰近的農(nóng)戶結(jié)合起來,根據(jù)不同的分工,通過“合耕分營”或“合營分耕”、“合耕合營”等形式,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。這種共同經(jīng)營形式,一般由20至30戶合作組成一個共同經(jīng)營的生產(chǎn)單位,耕地面積通常在15～20公頃左右。到1976年,臺灣地區(qū)先后成立了蔬菜社、花卉社、林業(yè)社、鰻魚社、家畜社、蔗農(nóng)社、青果社等共同經(jīng)營組織;三是委托經(jīng)營。政策含義是由農(nóng)戶將其農(nóng)場的部分作業(yè)或全部作業(yè)委托給另一農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代耕代營;四是專業(yè)區(qū)。政策含義為按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點將其劃分為水稻、玉米、芒果、畜牧等不同的生產(chǎn)區(qū)域,每一個生產(chǎn)區(qū)域只能生產(chǎn)一種特定的產(chǎn)品。到1978年6月底,臺灣地區(qū)共有專業(yè)區(qū)380處,耕地面積為14.8萬公頃,參加總農(nóng)戶為264000戶,占總農(nóng)戶884592戶的29.8%。這些種種措施,由于只是一種資本主義初級形態(tài)的企業(yè)化經(jīng)營形式,加上農(nóng)業(yè)技術(shù)、勞動器具、生產(chǎn)資金等一系列難以解決的問題,致使其進(jìn)展緩慢,反應(yīng)冷淡,效果并不顯著,尚不足以扭轉(zhuǎn)臺灣此時走下坡路的農(nóng)業(yè)局面。在這種情況下,臺灣當(dāng)局從1970年末開始醞釀第二次土地改革政策方案。這表明,臺灣的土地政策又將開始跨入一個新階段。(二)從居民身份到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)1979年,臺灣當(dāng)局初步提出在農(nóng)村實行“第二次土地改革”。其主主要內(nèi)容包括:加速農(nóng)地重劃,輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)非,擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,進(jìn)一步推行和發(fā)展“共同經(jīng)營”、“專業(yè)區(qū)”、“委托經(jīng)營”等方式。1982年底,臺灣當(dāng)局正式公布了《第二階段土地改革方案》,主要措施有:第一,為擴大家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,政府為農(nóng)戶提供了購地貸款。臺灣地區(qū)從1980年起,由臺灣“中國農(nóng)民銀行”為農(nóng)民辦理購地貸款。到1986年共計貸出新臺幣14.54億元,貸款農(nóng)戶為3392戶。凡付足購地總價20%者,均可申請購地貸款。貸款期限最長為15年,年利率為7.5%。這一購地措施為購地農(nóng)戶平均增加了47%的耕地面積。第二,繼續(xù)推行共同經(jīng)營、委托經(jīng)營和合作經(jīng)營。1964年臺灣就出現(xiàn)水稻共同栽培班,1976年又?jǐn)U大成農(nóng)場經(jīng)營班,后來演變?yōu)椴煌问降墓餐?jīng)營。到1986年,水田、旱地、專業(yè)區(qū)及合作農(nóng)場的共同經(jīng)營面積為122989公頃,有6100多個班,參加農(nóng)戶達(dá)192298戶。第三,進(jìn)一步加速辦理農(nóng)地重劃。1960年以來,臺灣先后進(jìn)行了4個階段的農(nóng)地重劃工作:第一階段(1960～1961)重劃面積為4179公頃;第二階段(1962～1971)重劃面積為25.5萬公頃;第三階段(1972～1976)重劃面積為3100公頃;第四階段(1977～1980)重劃面積為17290公頃。在此基礎(chǔ)上,臺灣當(dāng)局在1980年12月頒布了《農(nóng)地重劃條例》,以此作為各地進(jìn)一步實施農(nóng)地重劃的法律依據(jù)。到1983年,臺灣農(nóng)地重劃面積達(dá)到總耕地面積的38.5%。第四,加強推行農(nóng)業(yè)機械化。1977年11月,臺灣當(dāng)局頒布了《糧食問題改進(jìn)措施》,該措施規(guī)定:“設(shè)置農(nóng)業(yè)機械化基金,合理降低農(nóng)機售價。”1978年,臺灣當(dāng)局在核定“設(shè)置農(nóng)業(yè)機械化,促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面機械化計劃”的基礎(chǔ)上,開始實施投放貸款計劃。第一期4年計劃提供貸款資金為81億元新臺幣,農(nóng)民購買各類農(nóng)機達(dá)15萬余臺。這時期,政府推行農(nóng)業(yè)機械化的目標(biāo)為:提高機器質(zhì)量,降低產(chǎn)品成本;增加農(nóng)場機械和農(nóng)機中心的數(shù)量;組建機器維修服務(wù)隊;加強研究和培訓(xùn)工作:在整體的稻米農(nóng)場區(qū)和專門產(chǎn)品基地促進(jìn)機器的集中使用。第五,及時修訂相關(guān)法令。這一時期,修訂的法令主要有:《限制建地擴展執(zhí)行辦法》、《實施都市計劃以外地區(qū)建筑管理辦法》、《區(qū)域計劃法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》、《實施區(qū)域計劃地區(qū)建筑管理辦法》、《山坡地開發(fā)建筑管理辦法》等。這些政策措施又一次促進(jìn)了臺灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展,使農(nóng)民獲得了更高的生產(chǎn)力。特別值得一提的是農(nóng)地重劃政策,它對臺灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展功不可沒。其主要成效為;(1)改善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),擴大了耕作面積;(2)改進(jìn)了農(nóng)場經(jīng)營條件,完善了農(nóng)田水利設(shè)施；(3)進(jìn)一步明確了土地權(quán)利,改善了人際關(guān)系;(4)促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,縮小了城鄉(xiāng)差別。四、臺灣當(dāng)局土地制度改革之路徑(一)土地改革的內(nèi)外壓力。1987年臺灣地區(qū)第二次土地改革基本結(jié)束,同時也收到了預(yù)期的效果。通過推行第二次土地改革,臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)獲得了長足的發(fā)展。隨著臺灣地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境急速變化和經(jīng)濟(jì)全球化的廣泛滲透,臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營與農(nóng)地政策暴露出種種新的問題,這些問題嚴(yán)重影響全島的精細(xì)農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)的縱深發(fā)展,及至涉及其他的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從農(nóng)地政策角度看,主要存在5大問題:一是農(nóng)地承受人身份受限制,加速農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的老化;二是租佃制度僵化,降低土地利用效率；三是農(nóng)地流通受阻,不利于擴大經(jīng)營規(guī)模;四是農(nóng)業(yè)丘塊細(xì)小化,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清;五是農(nóng)舍零亂興建,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度看,主要有7個方面的問題:一是兼業(yè)化的深化與農(nóng)業(yè)勞動力的老化；二是稻作機械化過剩與其他作物機械化不足的矛盾現(xiàn)象;三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“米的過剩”與“畜產(chǎn)物、飼料物”生產(chǎn)的不足的生產(chǎn)構(gòu)造的不均衡現(xiàn)象;四是農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的逐漸零細(xì)化；五是農(nóng)家所得偏低:六是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的單一化；七是農(nóng)地利用率的降低。這兩個角度所凸現(xiàn)的問題,敦促臺灣當(dāng)局審時度勢,由此開始進(jìn)行了第三次土地政策變革。(二)土地改革的基本內(nèi)容1990年以來,臺灣當(dāng)局的土地改革政策并沒有停上不前,相反,則是根據(jù)經(jīng)濟(jì)全球化及全島的經(jīng)濟(jì)社會變化情況,進(jìn)行了適時的調(diào)整、改革與創(chuàng)新:第一,修訂土地法中不適宜的條款。1990年前臺灣地區(qū)《土地法》第30條規(guī)定:“私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移,其承受人以能自耕者為限,并不得轉(zhuǎn)移為共有,但因繼承而轉(zhuǎn)移者,得為共有。違反前項規(guī)定者,其所有權(quán)轉(zhuǎn)移無效?！?990年臺灣當(dāng)局對此條進(jìn)行了修訂,廢除了私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須為自耕農(nóng)的限定。這一新規(guī)定打破了土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移幾十年一成不變的定勢,開闊了農(nóng)地制度改革的思路。第二,宣布停止實施耕者有其田條例。1953年頒布的《實施耕者有其田條例》,曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但作為一個階段性工作事實上己完成歷史使命,繼續(xù)沿用已嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)制度的改革與完善,導(dǎo)致農(nóng)地制度僵化,所以應(yīng)當(dāng)予以廢止。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之變化,臺灣當(dāng)局遂于1991年7月31日宣布廢止了使用長達(dá)38年之久的《實施耕者有其田條例》。隨之,配套法規(guī)《實施耕者有其田條例臺灣省施行細(xì)則》也失去法律效力。第三,擬定“農(nóng)地釋出方案”。1993年8月,臺灣農(nóng)業(yè)委員會批準(zhǔn)了《臺灣農(nóng)地釋出方案》。其內(nèi)容主要有:一是農(nóng)地變更使用須經(jīng)整體規(guī)劃后始得運行,以避免零星變更使用;二是農(nóng)地變更應(yīng)適當(dāng)規(guī)劃配置公共設(shè)施、環(huán)保設(shè)施或綠化隔離帶;三是各目的事業(yè)產(chǎn)生之廢污水禁止排放到農(nóng)業(yè)給排水系統(tǒng)之內(nèi);四是凡農(nóng)地變更使用之辦理,須在相關(guān)設(shè)施設(shè)置完成后,方得辦理用地變更之手續(xù);五是農(nóng)地變更所得利益應(yīng)繳交回饋金,50%用于農(nóng)業(yè)建設(shè),50%用于地方政府從事地方及鄉(xiāng)村建設(shè),并應(yīng)支援辦理農(nóng)地使用管制經(jīng)費;六是變更農(nóng)地之內(nèi)部公共設(shè)施由開發(fā)者負(fù)擔(dān),區(qū)外公共設(shè)施則由開發(fā)者與地方政府協(xié)議負(fù)擔(dān);七是將不適合作農(nóng)業(yè)用地的調(diào)整其使用分區(qū),使土地管制與實際情況相互結(jié)合；八是放寬農(nóng)地變更限制,特定農(nóng)業(yè)區(qū)為配合政府之重要建設(shè)需要,亦得變更使用；九是除特定農(nóng)業(yè)區(qū)由政府農(nóng)業(yè)主管機關(guān)同意變更使用外,其余則授權(quán)省縣農(nóng)業(yè)主管機關(guān)變更使用;十是實施農(nóng)地釋出總量控制,即第·監(jiān)測點依經(jīng)建會估計之農(nóng)地變更需要總量為4.8萬公頃。第二監(jiān)測點由農(nóng)委會所估計可釋出農(nóng)地面積為16萬公頃;各目的事業(yè)變更用地總量,由各該中央主管機關(guān)予以監(jiān)控;由經(jīng)建會會同有關(guān)單位每五年檢討一次,并視實際情況檢討修正變更用地需求總量與可釋出農(nóng)地面積。第四,出臺修正非都市土地使用管制規(guī)則。1976年臺灣當(dāng)局制定了《非都市土地使用管制規(guī)則》,對農(nóng)地使用實行管制。為配合農(nóng)地釋出方案的施行,1994年5月23口臺灣當(dāng)局頒布了修正后的《非都市土地使用管制規(guī)則》,主要內(nèi)容有:①非都市土地的使用,須按其編定使用地的類別,實行使用管制,森林區(qū)、山坡地保育區(qū)及風(fēng)景區(qū)暫未編定用地的,適用林業(yè)用地的管制辦法;②各種使用地的容許使用項目按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;③各種使用地必要時可變更編定,變更編定須按規(guī)定辦理;④原有使用或原有建筑物不合土地使用分區(qū)規(guī)定的,在政府令其變更使用或拆除建筑物前,保持原來的使用,原有建筑物除準(zhǔn)修繕外,不準(zhǔn)增建或改建,如土地或房屋對公眾安全、衛(wèi)生、福利有妨害的,得令其限期變更使用或停止使用,遷移、拆除或改建;⑤非都市土地的使用管制由市縣政府負(fù)責(zé)辦理:⑥依法可作建筑使用土地,其建筑管理,依實施區(qū)域計劃地區(qū)建筑管理辦法的規(guī)定辦理。第五,修訂國土綜合開發(fā)計劃。針對政府失靈問題,臺灣當(dāng)局于1996年11月對1988年的《國土綜合開發(fā)計劃(1987-2000)》進(jìn)行了全面修訂,其中一個重點就是:確立了農(nóng)地保護(hù)政策的新理念——農(nóng)地發(fā)展引入市場經(jīng)濟(jì),以市場經(jīng)機制來經(jīng)營農(nóng)地,從而達(dá)到有效保護(hù)農(nóng)地的目的。主要內(nèi)容有:(1)將國土劃定為限制發(fā)展地區(qū)和可發(fā)展地區(qū)兩大類。前者根據(jù)相關(guān)法律,經(jīng)由縣市綜合開發(fā)計劃主管機關(guān),將其劃定為限制發(fā)展地區(qū),并依各該計劃內(nèi)容管理之;后者則采取申請許可方式進(jìn)行管理。(2)限制發(fā)展區(qū)政策。為環(huán)境保育與確保安全、衛(wèi)生之生活與工作環(huán)境,應(yīng)以計劃體系分層限制不宜發(fā)展地區(qū)。包含:①生態(tài)敏感地區(qū):國家公園、自然保留區(qū)、野生動物保護(hù)區(qū)、海岸地區(qū)、特殊景觀地區(qū);②文化景觀敏感地區(qū):文化占跡保存區(qū);③資源生產(chǎn)敏感地區(qū):水源保護(hù)區(qū);④大然災(zāi)害敏感地區(qū):潛在災(zāi)害區(qū);⑤國防用地;⑥其他。(3)可發(fā)展區(qū)政策。為整合生活圈之間的發(fā)展需要,并配合各生活圈自然條件、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,以發(fā)展總量引導(dǎo)生活圈發(fā)展。這個量化目標(biāo)經(jīng)由國土綜合開發(fā)計劃與縣市綜合發(fā)展計劃訂定,上下位階性計劃回饋修正確立。第六,全面修訂農(nóng)業(yè)發(fā)展條例。針對近年來農(nóng)地政策面臨的種種新問題,臺灣當(dāng)局于2000年1月對1973年頒布的《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》進(jìn)行了全面修訂,這是21世紀(jì)臺灣農(nóng)地發(fā)展的行動綱領(lǐng)。該條例將“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實農(nóng)地農(nóng)用”政策。主要內(nèi)容有:一是界定不同農(nóng)業(yè)用地,將農(nóng)地分為“重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地”、“保育用地”與“次要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地”等幾大類。亦即將臺灣地區(qū)157萬公頃中特定農(nóng)業(yè)區(qū)等的農(nóng)牧用地劃為重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地(71.5萬公頃);保育區(qū)及森林區(qū)劃為保育用地(51.8萬公頃);一般農(nóng)業(yè)區(qū)等生產(chǎn)力較低或都市發(fā)展邊緣的農(nóng)地劃為次要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地(33.9萬公頃);二是每年檢討一次農(nóng)地利用綜合規(guī)劃計劃;三是農(nóng)地分割下限放寬為每人0.25公頃,繼承者除外,農(nóng)地可自由轉(zhuǎn)移,不受都市計劃法規(guī)之限制;四是私人取得農(nóng)地的面積合計不得超過25公頃;五是無自用農(nóng)舍的農(nóng)民可在自有農(nóng)地上興建農(nóng)舍,但5年內(nèi)不得移轉(zhuǎn);六是允許農(nóng)地在農(nóng)地農(nóng)用原則F自由買賣;七是廢除自耕能力證明書的規(guī)定；八是政府在15年內(nèi)籌足農(nóng)業(yè)發(fā)展基金1500億新臺幣,用于改善農(nóng)民福利及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。五、第一次土地政策變革:化整為零、約束化為調(diào)整臺灣地區(qū)50多年來的三次土地政策變革,對臺灣的農(nóng)業(yè)、工業(yè)乃至整個社會都產(chǎn)生了十分重要的作用,形成了獨特的“臺灣模式”。在這一模式中,第一次土地改革尤為突出,從上個世紀(jì)70年代就已經(jīng)成為許多渴望提高農(nóng)業(yè)發(fā)展速度國家所仿效的模式。因此,研究和總結(jié)臺灣地區(qū)的3次土地政策變革具有重要意義。(1)臺灣地區(qū)的土地政策變革始于1949年,現(xiàn)今的臺臺灣地區(qū)已進(jìn)入第三次土地政策變革時代。(2)臺灣地區(qū)的三次土地政策變革,均以解放農(nóng)村勞動生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo),始終奉行“耕者有其田”的最高原則,既相互銜接,又各有側(cè)重,由此構(gòu)筑了一系列有針對性的政策措施,進(jìn)而實現(xiàn)了土地改革的目標(biāo),收到了可觀的經(jīng)濟(jì)、社會效益。從改革的目的上看,第一次土地政策變革的目的是為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,促進(jìn)社會公平;第二次土地政策變革的目的是為了擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,推行農(nóng)業(yè)機械化;第三次土地政策變革的目的是為了滿足建設(shè)和非農(nóng)業(yè)部門的用地需求,改善投資環(huán)境,提高農(nóng)民所得。從改革的重點上看,第一次土地政策變革的重點是解決農(nóng)地所有權(quán)的分配問題,以消除地主憑借所有權(quán)對佃農(nóng)的剝削;第二次土地政策變革的重點是解決農(nóng)地的利用問題,以促進(jìn)農(nóng)地利用技術(shù)進(jìn)步;第三次土地政策變革的重點是解決農(nóng)地市場化問題,以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO之需要。從改革模式上,第一次土地政策變革是將土地“化整為零”,打破“大地主、小佃農(nóng)”的局面;第二次土地政策變革是將土地“化零為整”,造就“小地主、大佃農(nóng)”的局面;第三次土地政策變革則在此基礎(chǔ)上,構(gòu)筑適合臺灣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“土地規(guī)模經(jīng)營”新模式。從農(nóng)地保護(hù)與限制上看,第一次土地政策變革是推行“農(nóng)地農(nóng)有”政策,第二次是推行“農(nóng)地農(nóng)有”和“農(nóng)地農(nóng)用”二者并用政策;第三次土地政策變革則是謀求“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用與地盡其利”三者并用的政策。從觀念上看,與前兩次相比,第三次土地改革政策變革發(fā)生了重大變化:一是農(nóng)業(yè)主管機關(guān)已放棄全面保護(hù)農(nóng)地的立場,不再堅持優(yōu)良農(nóng)地不得變更為非農(nóng)業(yè)使用的原則;二是主張并同意農(nóng)地變更使用由過去供給引導(dǎo)變?yōu)橛尚枨髞碇鲗?dǎo),減少政府對市場機制的干預(yù);三是從嚴(yán)格管人(自耕能力證明核發(fā))輕松管地(農(nóng)地非農(nóng)使用缺乏監(jiān)督與罰責(zé))的政策,改變?yōu)殚_放農(nóng)地自由買賣,但嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)地農(nóng)用與落實農(nóng)地管理的管地不管人政策。從執(zhí)行上看,第一次土地政策變革,具有一定的強制性,非此不足以達(dá)到“耕者有其田”之目的;第一次土地政策變革是完全自愿,是否參加共同或委托經(jīng)營由農(nóng)民自己決定;第三次土地政策變革,具有一定的強制性,但強度顯然要弱于第一次變革,側(cè)重的是規(guī)范和引導(dǎo)。(3)臺灣地區(qū)土地改革政策的積極影響是客觀存在的,但也有許多不完善之處。就第一次土地政策改革而言,起積極的影響可概括為兩個方面:一方面土地改革使臺灣地區(qū)的農(nóng)村階級結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化,另一方面大大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。對此,很多專家學(xué)者都有過論述。事實上,土地改革也導(dǎo)致了臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會狀況的改變。公立臺灣大學(xué)Y.T.張教授在1964年的一項調(diào)查佐證了這一結(jié)論。他從12個方面概括了土地改革對臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所作出的貢獻(xiàn):1、地主所有制的消亡;2、生產(chǎn)量的提高;3、農(nóng)場經(jīng)營的多樣化;4、家禽、家畜逐年上升;5、農(nóng)民收入分配增加;6、家庭投資擴大,城鎮(zhèn)儲蓄增加；7、生活水平提高,消費支出增加;8、家用電器增長迅猛;9、教育成為農(nóng)戶的重要內(nèi)容