增值稅征收范圍的擴(kuò)大對(duì)稅收的影響

增值稅征收范圍的擴(kuò)大對(duì)稅收的影響

為了進(jìn)一步完善稅制，建立增值稅和稅收制度，減少生產(chǎn)服務(wù)的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)的發(fā)展，擴(kuò)大稅收征收范圍已成為必然趨勢(shì)。國(guó)務(wù)院《2010年立法工作計(jì)劃》將增值稅法列為力爭(zhēng)年內(nèi)完成的重點(diǎn)立法項(xiàng)目。此次立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是擴(kuò)大增值稅的征稅范圍(簡(jiǎn)稱“增值稅擴(kuò)圍”),即將征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)納入增值稅的征收體系內(nèi),最終目標(biāo)是用增值稅來代替營(yíng)業(yè)稅。實(shí)行全面型增值稅雖然能夠切實(shí)地解決現(xiàn)行稅制的弊端,也符合我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的稅改目標(biāo),以及國(guó)際上增值稅征收范圍廣泛性趨勢(shì),但同時(shí)也是一項(xiàng)比較系統(tǒng)和復(fù)雜的改革工程。本文認(rèn)為,增值稅擴(kuò)圍應(yīng)首先將交通運(yùn)輸業(yè)納入增值稅的征收范圍。一、交通運(yùn)輸業(yè)改革的影響增值稅與營(yíng)業(yè)稅是我國(guó)貨物與勞務(wù)稅的兩大稅種,增值稅擴(kuò)圍改革必將影響兩個(gè)稅種之間的組合和配置,進(jìn)而引起整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的變化。換言之,增值稅擴(kuò)圍改革實(shí)質(zhì)上是增值稅與營(yíng)業(yè)稅兩個(gè)稅種之間的配套改革和聯(lián)結(jié)關(guān)系的改變,擴(kuò)圍范圍大小的選擇將直接影響每個(gè)稅種的稅收功能及稅制結(jié)構(gòu)總體效應(yīng)的發(fā)揮。因此,在重新選擇增值稅征收范圍時(shí),須充分考慮到相關(guān)客觀條件的約束性,以對(duì)現(xiàn)行稅制體系框架以及既有稅制改革沖擊最小、正向效應(yīng)最大為指導(dǎo)原則,把握好增值稅征收范圍重新調(diào)整的幅度?；谖覈?guó)目前整體貨物與勞務(wù)稅體系結(jié)構(gòu)、增值稅征管能力、分稅制財(cái)政體制運(yùn)行現(xiàn)狀,以及保持稅制的穩(wěn)定性和連續(xù)性等因素的制約,在增值稅從橫向上還不能形成相對(duì)統(tǒng)一、廣泛的課征體系情況下,現(xiàn)階段增值稅擴(kuò)圍應(yīng)采取分步到位的漸進(jìn)方式,即選擇與增值稅鏈條聯(lián)系緊密、并且能在很大程度上解決稅負(fù)不公問題的行業(yè),暫不適宜將營(yíng)業(yè)稅的征稅行業(yè)全部一次性納入?，F(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅征收范圍包括在我國(guó)境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)行為,涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)中第三產(chǎn)業(yè)這一廣泛的領(lǐng)域。從營(yíng)業(yè)稅征收的9個(gè)行業(yè)來看,交通運(yùn)輸業(yè)基本具備了擴(kuò)大征收范圍的條件,或易于創(chuàng)造條件,操作起來相對(duì)容易,因而近期應(yīng)將交通運(yùn)輸業(yè)作為增值稅擴(kuò)圍的重點(diǎn)。究其原因:其一,符合征收增值稅行業(yè)的基本特征。交通運(yùn)輸業(yè)是先行于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),與貨物銷售的關(guān)系最為密切,是生產(chǎn)過程的延伸和流通中不可分割的一部分,與其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貨物流通企業(yè)密切相關(guān)。由于營(yíng)業(yè)稅是按交易次數(shù)征收,對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)重復(fù)征稅問題比較嚴(yán)重,不利于交通運(yùn)輸業(yè)的專業(yè)化發(fā)展。因此,對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)征收增值稅能更好地體現(xiàn)增值稅的立稅原則,這也是幾乎所有實(shí)施增值稅的國(guó)家都將其納入征收范圍的基本依據(jù)。其二,體現(xiàn)以票控稅的征管要求。以票控稅是增值稅征管的重要手段。納入增值稅擴(kuò)圍的行業(yè)必須能夠嚴(yán)格使用增值稅專用發(fā)票,交通運(yùn)輸業(yè)有“公路內(nèi)河貨物運(yùn)輸發(fā)票稅控系統(tǒng)”作支持,貨物運(yùn)輸發(fā)票能夠作為增值稅一般納稅人計(jì)算繳納增值稅時(shí)抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額的憑證,而征收營(yíng)業(yè)稅的其他行業(yè)不具有規(guī)范發(fā)票可以作為抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額的憑證。其三,與增值稅轉(zhuǎn)型改革相適應(yīng)。交通運(yùn)輸業(yè)是資本有機(jī)構(gòu)成較高的行業(yè),其經(jīng)營(yíng)支出主要用于購(gòu)置運(yùn)輸工具,資本性支出和固定資產(chǎn)價(jià)值占企業(yè)資產(chǎn)比重較高,而實(shí)際耗用的原料較少,非資本性支出比重較低。交通運(yùn)輸業(yè)改征消費(fèi)型增值稅后,支出項(xiàng)目的投資性購(gòu)進(jìn)所含的增值稅能獲得與工業(yè)大致相同的抵扣,會(huì)使稅負(fù)大幅度降低。從減輕稅負(fù)的角度,建筑業(yè)由于使用的機(jī)器設(shè)備磨損大、更新快,若實(shí)行消費(fèi)型增值稅,也會(huì)大大減輕其稅收負(fù)擔(dān)。但是,建筑業(yè)改征增值稅主要面臨三個(gè)問題:一是進(jìn)項(xiàng)抵扣的技術(shù)問題。建筑業(yè)征管中存在的假發(fā)票虛抵成本問題,會(huì)給增值稅抵扣環(huán)節(jié)帶來控管困難,進(jìn)項(xiàng)抵扣的方式和方法難以準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用,不能與嚴(yán)格使用增值稅專用發(fā)票相匹配。二是征管難度較大。建筑業(yè)具有單件性、投入多、工期長(zhǎng)和納稅人多樣性的特點(diǎn),在目前建筑業(yè)市場(chǎng)管理不規(guī)范的情況下,存在著納稅人往往不按工程進(jìn)度申報(bào)應(yīng)稅收入、計(jì)稅依據(jù)不實(shí),以及在建筑工程分包轉(zhuǎn)包過程中總承包人不能切實(shí)履行代扣代繳稅款義務(wù)等突出問題,稅收管理漏洞比較大。三是會(huì)大幅度減少地方稅收收入。2007年建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅收入約為1412億元,約占營(yíng)業(yè)稅總額的21.45%,(1)如果把建筑業(yè)納入增值稅征稅范圍,會(huì)進(jìn)一步減少地方稅收收入。因此,在條件不成熟的情況下,建議建筑業(yè)繼續(xù)保留營(yíng)業(yè)稅。為了降低其稅負(fù),可以將計(jì)稅依據(jù)由原來包括設(shè)備價(jià)款在內(nèi)的全額調(diào)整為扣除設(shè)備價(jià)款后的余額。同時(shí),賦予省級(jí)政府根據(jù)地方實(shí)際情況靈活調(diào)整扣除設(shè)備范圍的權(quán)限。二、交通運(yùn)輸業(yè)的公共管理中的外部性從國(guó)外交通運(yùn)輸業(yè)增值稅稅率的確定來看,部分國(guó)家采用基本稅率征納,部分國(guó)家采用較低稅率征納,而沒有國(guó)家采用較高稅率征納。因?yàn)閲?guó)外認(rèn)為較低的稅率一般適用于稅法中單獨(dú)列舉的屬于生活必需品范圍的商品和勞務(wù)。交通運(yùn)輸業(yè)的公共性與外部性特征,在一些國(guó)家被視作生活必需品范圍的勞務(wù)。例如,法國(guó)稅法規(guī)定,海運(yùn)、鐵路、公路客運(yùn)及行李運(yùn)輸?shù)雀綄賱趧?wù)適用低稅率;奧地利、比利時(shí)、德國(guó)、希臘、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、西班牙等國(guó)家均對(duì)客運(yùn)實(shí)行低稅率,作為一些國(guó)家出于對(duì)公共交通公共性與外部性特征的考慮,由政府或政府擁有的實(shí)體來承擔(dān)公共交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)并免征增值稅。(2)在我國(guó),交通運(yùn)輸業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè),為了促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展,建議擴(kuò)圍后的交通運(yùn)輸業(yè)按照13%的增值稅低稅率征收。三、關(guān)于稅收返還的地方分配問題現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下,增值稅是中央和地方共享稅,國(guó)內(nèi)增值稅收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府間分成,進(jìn)口增值稅收入歸屬中央。營(yíng)業(yè)稅為地方稅種,除鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅收入劃歸中央外,其他均歸屬地方財(cái)政收入。如果交通運(yùn)輸業(yè)改征增值稅后,會(huì)直接導(dǎo)致地方營(yíng)業(yè)稅收入的減少,給地方財(cái)政收入造成沖擊。因此,有必要對(duì)擴(kuò)圍后的增值稅收入分享體制重新構(gòu)建。其一,改革增值稅稅收返還的核定方法?，F(xiàn)行增值稅分享體制采取的是以1993年為基數(shù)、超基數(shù)按比例遞增返還辦法。在這一體制下,稅收返還是依照增值稅上繳地來分配的,即哪個(gè)地方的增值稅增長(zhǎng)越快,上繳的增值稅越多,獲得的增值稅返還也就越多。由于增值稅收入中制造業(yè)占有重要地位(如,2007年制造業(yè)增值稅占國(guó)內(nèi)增值稅的比重為63.63%),(1)并且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中了主要的制造業(yè)企業(yè),結(jié)果東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到的增值稅返還遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于西部落后地區(qū)。加之1994年以來稅收返還一直在轉(zhuǎn)移支付中占比較高,進(jìn)而進(jìn)一步加劇了地方政府間財(cái)力的不均等程度。為此,在對(duì)稅收返還的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整時(shí),不能僅僅依據(jù)稅收來源地這個(gè)單一標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)考慮增值稅負(fù)擔(dān)在生產(chǎn)地與消費(fèi)地之間的實(shí)際承受情況。按照基本公共服務(wù)均等化的要求,科學(xué)計(jì)算與分配增值稅的返還數(shù)額,適當(dāng)降低發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還數(shù)額,同時(shí)提高落后地區(qū)的份額,使生產(chǎn)地和消費(fèi)地都享有一定的稅收收益權(quán)。否則,增值稅擴(kuò)圍改革會(huì)固化地區(qū)之間稅源分配不公的狀況。其二,合理調(diào)整中央政府和地方政府的分享比例。在我國(guó)現(xiàn)行的稅種中,屬于中央與地方共享的稅種雖然只有7個(gè),但共享稅收入占稅收總收入的比重卻接近62.38%,因而導(dǎo)致地方的財(cái)力需求對(duì)共享稅收入具有較高的依存度。以2008年為例,全部地方級(jí)稅收收入中來源于共享稅收入的比重占87.63%以上。(2)增值稅擴(kuò)圍后,為了彌補(bǔ)地方財(cái)政因增值稅擴(kuò)圍造成的損失,一方面需要提高地方在增值稅收入分享中的比例,另一方面要重點(diǎn)把握比例調(diào)整的尺度。首先,應(yīng)反復(fù)精確測(cè)算增值稅擴(kuò)圍后減少的營(yíng)業(yè)稅占地方稅收入的比重,以及交通運(yùn)輸業(yè)增值稅占增值稅的比例,并綜合考慮中央政府與地方政府履行職能需要等因素,對(duì)現(xiàn)行的增值稅在中央與地方之間75∶25的分享比例進(jìn)行調(diào)整。其次,合理設(shè)計(jì)增值稅在不同地方級(jí)次的分享比例。2008年全國(guó)地方財(cái)政支出中,省級(jí)支出占22.6%,市級(jí)支出占27.4%,縣級(jí)支出占43.1%,鄉(xiāng)級(jí)支出占6.8%,(3)按事權(quán)與財(cái)力相匹配的要求,增