財政與房地產(chǎn)寓稅于價的原因再探討

財政與房地產(chǎn)寓稅于價的原因再探討

一、需求無彈性固著商品的財政化商品自1999年以來，中國的房地產(chǎn)價格一直在上漲。與此同時,中央政府先后采取了減免稅費、減免土地出讓金、調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)等措施以降低房價。2004年以來,國家對房地產(chǎn)業(yè)又陸續(xù)出臺了一系列宏觀調(diào)控政策,但對房價都沒有產(chǎn)生根本性影響。目前大量的研究文獻從商品房的成本組成、供給、需求等方面給予了深刻的分析,從理論上解釋了1990年代至今商品房價格持續(xù)上漲的原因。但是,我國商品房發(fā)展的歷史較短,從1994年住房商品化改革開始算起,至今也不過15年,因而難以用經(jīng)驗數(shù)據(jù)來驗證所析原因的可靠性。政府要存在并發(fā)展就需要穩(wěn)定的財政來源,而將需求無彈性的生活必需品財政化時,就可很容易地實現(xiàn)這個目標。所謂“財政化商品”即政府有意對某一需求無彈性的生活必需品的供給與需求進行長期的直接或間接的控制,使之成為政府謀取財政收入的工具。需求無彈性生活必需品一旦成為財政化商品,其價值屬性就蛻變?yōu)樨斦杖雽傩?其價格也就與其價值開始背離。西方國家在古時,將食鹽、酒等作為財政化商品,在20世紀初,將包括房地產(chǎn)在內(nèi)的財產(chǎn)作為財政化商品。我國歷史上,準確無誤地將食鹽作為財政化商品的做法是公元前685年至公元前642年的齊國,在此之后的2000多年里,絕大多數(shù)朝代都將食鹽作為了財政化商品,并且國家財政從食鹽中的獲利達到了財政總收入的50%左右。自1990年代后,我國地方財政逐漸將房地產(chǎn)作為財政化商品,2007年地方僅土地出讓金收入就達到了地方財政收入的50%。從財政化商品的角度看,我國房地產(chǎn)與歷史上的食鹽呈現(xiàn)出相同的屬性。所以,研究歷史上食鹽價格變動的規(guī)律,有助于用經(jīng)驗解釋我國當前房地產(chǎn)價格上漲的原因和探求控制房地產(chǎn)價格的最佳途徑。二、年來的數(shù)據(jù)分析一個事件在歷史上不同朝代重復出現(xiàn)頻率的集合便形成了歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)。我們以與食鹽相關(guān)的6個方面——食鹽經(jīng)營方式與行政管理、采用特定經(jīng)營方式的原因、對鹽價高低的影響、鹽價高或低持續(xù)的時間、鹽利去向以及導致的后果——作為歷史數(shù)據(jù)的觀測點,以春秋戰(zhàn)國時期的齊國(公元前685年至公元前489年)和公元前221年至1949年前這兩段時間,合計2366年為時間取值范圍,按食鹽的官營(即專賣方式)和民營兩種方式進行量化統(tǒng)計分析(表1和表2)。(一)食鹽價格變動的曲線圖在合計的2366年間,我國歷史上食鹽管理的具體方式共變動29次,平均每81年變動1次。其中,在官營方式持續(xù)的1613年中,食鹽管理方式變動17次,平均94年變動1次;在民營方式持續(xù)的753年中,食鹽管理方式變動12次,平均62年變動1次。食鹽價格變動共有23次,價格提高的次數(shù)為16次,降低的次數(shù)為7次。其中,在官營方式下價格提高的次數(shù)有12次,價格降低的次數(shù)有1次;在民營方式下價格提高的次數(shù)有4次,價格降低的次數(shù)有6次。如果將食鹽價格處于高位運行的時期用“1”表示,處于低位運行時期用“0”表示,就可得到食鹽價格變動的曲線圖(參見圖)。左圖表明,除了宋、元時期食鹽價格一直處于高位運行狀態(tài)下,其他朝代均處于有高有低的交錯運行狀態(tài)。除去食鹽價位運行狀態(tài)不詳?shù)哪攴?食鹽價格處于高位運行的時間為1493年,處于低位運行的時間為447年。平均來看,食鹽價格在高位運行3.3年后,出現(xiàn)1年的低位運行;將食鹽價位運行狀態(tài)不詳?shù)哪攴菘紤]進來,食鹽價格在高位運行4.3年后,出現(xiàn)1年的低位運行。(二)為增加財政收入而變動的官鹽在鹽務管理政策變動的29次中,因增加財力而變動的為1次,因財政困難而變動的為9次,因改革、整頓鹽務而變動的為7次,沿襲舊制為3次,革除官方壟斷之弊而變動的為3次,為休養(yǎng)生息而變動的為3次,為化解社會矛盾而變動的為1次,為促進官鹽銷售而變動的為2次。將相近的原因合并后,主觀上為增加財政收入而變動的為14次,占全部原因的48.3%,主觀上為降低鹽價而變動的為7次,占24%。其他原因,如沿襲舊制、整頓鹽務等而變動的為8次,占27.7%。由此可見,財政困難是改變鹽務政策的主要原因,其次是降低鹽價。(三)不同壟斷經(jīng)營導致鹽價高位運行食鹽價格處于高位運行的原因:在食鹽官營方式下,因為官府對食鹽生產(chǎn)、運輸、銷售的完全壟斷,導致食鹽價格處于高位運行475年。在完全壟斷下,政府實施降低鹽價的政策中由于管理不力卻導致食鹽價格上漲,持續(xù)144年。在官府只壟斷食鹽生產(chǎn)的方式下,官府直接提高食鹽價格,導致鹽價處于高位運行的達144年。在官府壟斷食鹽收購的方式下,權(quán)貴們操縱食鹽銷售導致鹽價高位運行182年。在特許經(jīng)營方式下,鹽商壟斷食鹽經(jīng)營導致鹽價高位運行234年。在食鹽民營方式下,鹽商壟斷食鹽經(jīng)營,導致鹽價高位運行115年;豪強控制鹽源,導致鹽價高位運行161年;官商勾結(jié)導致鹽價高位運行38年。食鹽價格處于低位運行的原因:在官府壟斷經(jīng)營方式下,政府直接將食鹽價格調(diào)低并加強對鹽務管理的情況下,導致鹽價處于低位運行67年。在民營方式下,食鹽因民間充分自由貿(mào)易導致鹽價低位運行72年,政府加強對食鹽銷售管理、阻止壟斷,導致鹽價低位運行308年。將同類原因歸并后,一方面,各種形式的食鹽壟斷經(jīng)營導致鹽價高位運行的占各種高價成因的86.67%,因此食鹽壟斷經(jīng)營是導致鹽價處于高位運行的主要原因。同時,各種壟斷經(jīng)營的背后都是因政府欲獲取巨額財政收入所致。另一方面,政府有效阻止食鹽壟斷經(jīng)營的民營方式是導致鹽價處于低位運行的主要原因,占各種低價成因的85%。(四)對社會運行的影響鹽價的高位或低位運行直接導致的后果大致有四種:一是高價運行導致百姓貧困、販賣私鹽、官鹽滯銷及社會矛盾激化等不良后果,按時間計算,這種情形占全部后果的58.5%(除去非直接后果和后果不詳所占的年份)。二是高價運行帶來國力增強、經(jīng)濟發(fā)展,占8.2%。三是低價運行促進經(jīng)濟發(fā)展、有效遏制販賣私鹽、緩解社會矛盾等,占17%。四是低價運行導致國家財政困難、財富集聚于權(quán)貴富商及影響政治穩(wěn)定等后果,占16.3%。可見,高價或低價政策都是弊多利少的,這兩種極端的定價對國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定都是不利的。因此,鹽價定于中等價位應是最優(yōu)政策。(五)民營方式下,鹽利的主要來源除了鹽利去向不詳?shù)?55年外,鹽利去向較確切的年數(shù)為2211年。其中,在官營方式下,鹽利完全去向財政的年數(shù)占11.04%,去向財政的同時去向其他的占65.94%,去向鹽商的同時去向其他的占51.88%。在民營方式下,鹽利完全去向鹽商的占9.95%,去向鹽商的同時去向其他的占17.77%。完全去向財政的占3.89%,去向財政的同時去向其他的占14.79%。完全去向百姓的占1.9%,去向百姓的同時去向其他的占20.22%。將上述兩種方式歸并,鹽利完全去向財政的占14.93%,去向財政的同時去向其他的占80.73%。完全去向鹽商的占9.95%,去向鹽商的同時去向其他的占69.95%。去向百姓的同時去向其他的占23.25%?？梢?不論什么經(jīng)營方式,當食鹽作為財政化商品時,鹽利的去向主要是流向國家財政,其次是流入鹽商。(六)官營商品的財政化當政府財政困難時,政府往往會將財政與需求無彈性的生活必需品綁定在一起,形成“寓稅于價”的官營商品模式。被財政化的商品,往往又容易形成官方或商人的壟斷經(jīng)營,而持續(xù)的壟斷經(jīng)營往往導致價格的持續(xù)上漲。當政府以征稅的方式替代“寓稅于價”的官營方式來獲取財政收入時,在打破市場的壟斷經(jīng)營后,價格便回歸正常。三、國內(nèi)外公共領(lǐng)域合作的制度對比將包括房地產(chǎn)在內(nèi)的財產(chǎn)作為財政化商品的現(xiàn)象,在西方國家始于20世紀初。我國將房地產(chǎn)作為財政化商品于1994年后形成,但我國與西方國家在土地所有權(quán)制度、商品房課稅制度、住房市場的發(fā)育程度等方面都有差異,因此可比性較差。雖然我國當前經(jīng)濟環(huán)境與歷史上2366年的各朝相比,有了很大的變化,然而,從財政化商品的角度看,當前地方政府以“寓稅于價”壟斷土地經(jīng)營,開發(fā)商壟斷房價的做法與歷史上食鹽的經(jīng)營有著驚奇的相似之處。(一)分析當前房價持續(xù)增長的原因1.分稅制規(guī)定為地方財政的持續(xù)經(jīng)營提供了可能。在個人在分稅制尚未實施的1993年,地方財政收入占全國財政總收入的比重為78%,然而在實施分稅制的當年——1994年,地方財政收入占全國財政總收入的比重驟降至44.3%,下降了33.7%,之后一直保持著這個較低的水平。然而與之同時,地方政府所負擔的各種事業(yè)支出卻沒有相應減少。在這種形勢下,地方政府自然要設(shè)法尋求穩(wěn)定且量大的財政來源。1994年的分稅制規(guī)定,與土地有關(guān)的稅收及國有土地有償使用收入,全部歸地方財政。這為地方財政直接經(jīng)營土地提供了動力。隨著同年住房制度改革的推開,房地產(chǎn)市場的興起,地方財政逐漸綁定了房地產(chǎn),直接經(jīng)營起土地。2.壟斷房地產(chǎn)是導致價格持續(xù)變動的根本原因我國憲法規(guī)定,除了集體所有的土地外,土地為國家所有,在現(xiàn)實中實際上是為地方政府所有。這就使土地被天然地為地方政府所壟斷。政府通過減少土地供給、拍賣地價的方式,可以獲得巨額的財政收入。不過,這個前提是開發(fā)商需要將包含巨額土地成本的住房售出。為了政府自身的經(jīng)濟利益,政府不得不默許開發(fā)商具有壟斷房價的權(quán)利,也不得不幫助開發(fā)商銷售住房。對于財政化商品而言,歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明,持續(xù)的壟斷是導致價格持續(xù)上漲的根本原因。我們雖能體諒地方政府財政困難的苦衷,然而,從歷史經(jīng)驗看,價格有高漲就會有低落,如果我們今天不主動改變這種高價壟斷的局面,將來改變這種局面的力量可能會是經(jīng)濟的、甚至是政治的動蕩。(二)“旨稅于價”的土地經(jīng)營,應專業(yè)私要讓房價改變當前的局面,其根本的辦法是改變地方財政對房地產(chǎn)的過度依賴,廢止“寓稅于價”的土地經(jīng)營方式。目前西方國家正在逐漸改變地方財政對財產(chǎn)(房地產(chǎn))稅的依賴,美國財產(chǎn)稅收入占地方財政收入的比重從1932年的85.2%已下降到2005年的27.95%。1.稅收征管中政府作用的發(fā)揮首先,當前政府以拍賣地價的方式收取土地出讓金的做法,與以法治國、市場經(jīng)濟地位的理念和目標是相背離的。政府拍賣地價的本質(zhì)是將稅率市場化,通過市場競爭以實現(xiàn)極大化的稅收收入,但結(jié)果卻導致不同的納稅人承擔了不同的稅負,這與稅收的固定性、稅負的公平性是完全背離的。其次,對于法治國家來說,從百姓需求無彈性的商品中獲取巨額財政收入的行為,竟通過市場買賣方式獲取,是背離法治精神的。第三,在市場經(jīng)濟下,政府的職能是服務市場而不是參與市場經(jīng)營。政府拍賣地價的行為,表明政府在參與市場經(jīng)營,這與建立市場經(jīng)濟國家的目標相背離。因此,建議盡早將土地出讓金變?yōu)橥恋爻鲎尪悺獙⒁淮涡允杖⊥恋爻鲎尳鹱優(yōu)榘茨暾魇胀恋爻鲎尪?稅率以現(xiàn)行平均地價除以土地使用年限的方式確定。2.通過法定方式與程序,制定合理的商品房開發(fā)權(quán)的競合制度按年征收土地出讓稅使土地不再成為商品房的直接開發(fā)成本,從