地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

目前，遼寧省地方政府的債務(wù)問(wèn)題更加突出。債務(wù)規(guī)模大、速度快、地方政府負(fù)擔(dān)重。在局部形成了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。如果不積極避免、及時(shí)解決，將對(duì)遼寧省的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。因此,有必要對(duì)遼寧地方政府債務(wù)的構(gòu)成及防范與化解的對(duì)策作以深入的研究。一、債務(wù)的形成與分類(lèi)通常,人們關(guān)注比較多的是國(guó)家債務(wù),并且在人們心目中把國(guó)債也視同國(guó)家債務(wù),甚至把地方政府債務(wù)也融入國(guó)家債務(wù)或國(guó)債之中。其實(shí),國(guó)家債務(wù)、國(guó)債、政府債務(wù)各自有著不同的內(nèi)涵。國(guó)家債務(wù)是一個(gè)國(guó)家對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù);國(guó)債是一個(gè)國(guó)家中央政府對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù);政府債務(wù)是一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府及所屬部門(mén)對(duì)內(nèi)和對(duì)外承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)。國(guó)家債務(wù)既包括中央政府債務(wù),也包括地方各級(jí)政府債務(wù)的凈值(地方政府債務(wù)總額扣除中央政府與地方各級(jí)政府之間相互借貸的數(shù)額)。由于地方各級(jí)政府所處的地位不同,職能范圍不同,地方政府面臨著對(duì)上對(duì)下的公共事務(wù),政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)的交叉,受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約,地方政府債務(wù)的形成較為復(fù)雜。僅從某一地方政府來(lái)看,其債務(wù)數(shù)額是實(shí)的,是該政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。若從政府間資金的有償轉(zhuǎn)移來(lái)看,各級(jí)政府債務(wù)的匯總并不等于一國(guó)的債務(wù)總額。因政府間資金的借貸和轉(zhuǎn)貸,使得地方政府債務(wù)相對(duì)于國(guó)家債務(wù)存在著重復(fù)計(jì)算(有償資金和無(wú)償資金的層層轉(zhuǎn)貸)和虛擬數(shù)額(上級(jí)無(wú)償性資金對(duì)下級(jí)貸款,或下級(jí)為了平衡資金調(diào)度向上級(jí)借款和欠繳上級(jí)結(jié)算款)。正是基于地方政府對(duì)己而言債務(wù)的真實(shí)性和債務(wù)形成原因與途徑的復(fù)雜性,地方政府債務(wù)才成為債務(wù)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此,研究國(guó)家債務(wù)既要研究國(guó)債,又要研究地方政府債務(wù)。同時(shí),研究債務(wù)問(wèn)題,不僅要研究直接舉借的債務(wù),更重要的是研究所有應(yīng)由政府承擔(dān)最終償還責(zé)任的債務(wù)。以是否承擔(dān)償還責(zé)任或義務(wù)作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),比是否直接舉借和直接償還作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)更具有全面而現(xiàn)實(shí)的意義。以承擔(dān)償還責(zé)任或義務(wù)作為確認(rèn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),按照國(guó)際通用的統(tǒng)計(jì)口徑,國(guó)家債務(wù)或政府債務(wù)分為四種類(lèi)型(1)直接顯性債務(wù)。這是由國(guó)家法律或合同明確規(guī)定的,不依賴(lài)任何具體事件發(fā)生,必須由政府償還的債務(wù)。如財(cái)政赤字、政府舉借的內(nèi)外債等。(2)直接隱性債務(wù)。這是產(chǎn)生于政府中長(zhǎng)期公共政策,并沒(méi)有以法律、合同明確規(guī)定的政府債務(wù)。如公共投資項(xiàng)目的中長(zhǎng)期維護(hù)費(fèi)、未來(lái)養(yǎng)老金收支缺口等。(3)或有顯性債務(wù)。這是以法律、合同形式確定的,在某一特定事件發(fā)生情況下,需要由政府償還的債務(wù)。如政府為公共部門(mén)和私人部門(mén)融資提供擔(dān)保而產(chǎn)生的政府債務(wù)等。(4)或有隱性債務(wù)。這是沒(méi)有被政府納入預(yù)算,但在市場(chǎng)失靈、迫于公眾壓力下,政府不得不償還的債務(wù)。這類(lèi)債務(wù)大多由經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái),有的是由下級(jí)政府破產(chǎn)、突發(fā)性自然災(zāi)害等原因引發(fā),對(duì)財(cái)政沖擊最大。二、債務(wù)統(tǒng)計(jì)描述針對(duì)遼寧地方政府債務(wù)問(wèn)題,我們對(duì)某市進(jìn)行了調(diào)研,調(diào)研的結(jié)論是:目前,遼寧部分地方政府的債務(wù)問(wèn)題已非常突出。以該市為例,截止2006年末,該市政府債務(wù)余額為186162萬(wàn)元。其中直接債務(wù)余額為65840萬(wàn)元,占債務(wù)余額的35.4%;擔(dān)保債務(wù)余額為120322萬(wàn)元,占債務(wù)余額的64.6%。按照內(nèi)外債分類(lèi),內(nèi)債余額180998萬(wàn)元,外債余額5164萬(wàn)元,外債余額僅占直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)余額的3%。上述數(shù)字是按照財(cái)政部的要求,使用2006年新的債務(wù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)軟件程序,債務(wù)統(tǒng)計(jì)在項(xiàng)目、內(nèi)容上較2005年有很大變化,統(tǒng)計(jì)范圍只包含直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)兩部分,隱性債務(wù)不在統(tǒng)計(jì)口徑之內(nèi),因此使得2005年底的91760萬(wàn)元隱性債務(wù)余額沒(méi)有計(jì)算在其中,使該市的債務(wù)余額減少很多?？傮w上講,遼寧地方政府債務(wù)主要由以下幾部分構(gòu)成。(一)中央對(duì)地方政府發(fā)行債券現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定,不允許地方政府直接發(fā)行政府債券。我國(guó)政府債券是以國(guó)債的名義發(fā)行的,并以中央政府為發(fā)行主體,近年來(lái)實(shí)施積極財(cái)政政策,國(guó)債發(fā)行的規(guī)模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發(fā)行國(guó)債,同時(shí)還以國(guó)債的名義代為地方政府發(fā)行債券。中央政府的國(guó)債,除了中央直接支出外,相當(dāng)規(guī)模轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。以該市為例,在2006年底的65840萬(wàn)元直接債務(wù)中,有36459萬(wàn)元的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金,占直接債務(wù)的55.38%,占全部債務(wù)總額186162萬(wàn)元的19.58%。另外,地方政府通過(guò)中央政府辦理的外國(guó)政府貸款和國(guó)際貨幣基金組織貸款數(shù)額也逐年增多。被調(diào)查的城市國(guó)際金融組織貸款(世行貸款)和政府擔(dān)保的外國(guó)政府貸款占全部債務(wù)的2.78%,比2005年的2.34%提高了0.44個(gè)百分點(diǎn)。(二)項(xiàng)目貸款的性質(zhì)中央財(cái)政為提高財(cái)政資金的使用效率,通常對(duì)一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項(xiàng)目支出,采用對(duì)地方政府項(xiàng)目貸款管理的辦法,如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款。這部分資金構(gòu)成地方政府對(duì)中央政府的負(fù)債。比如該市,對(duì)中央政府的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款2006年底為3697萬(wàn)元,比2005年的2742增加了955萬(wàn)元。(三)償還企業(yè)流失人員的社會(huì)保障由于種種原因,許多地方政府財(cái)政困難,市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政欠發(fā)巨額的社會(huì)保障基金。該市2006年底拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金17467萬(wàn)元。特別是許多縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難表現(xiàn)得尤為突出,欠發(fā)公教人員工資的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,數(shù)額巨大。(四)其他地方政府債務(wù)地方公共部門(mén)債務(wù)主要包括地方政府各部門(mén)所屬公共事業(yè)單位的債務(wù)、地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)、地方政府擔(dān)保的貸款等。這部分債務(wù)在清債時(shí),如若原借債主體不能償還,將轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。該市截止到2006年底此項(xiàng)債務(wù)合計(jì)為135944萬(wàn)元。(五)非法律意義上的債務(wù)地方政府承擔(dān)的這部分債務(wù)主要是為了維護(hù)公眾利益和維持社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定而主動(dòng)承擔(dān)的非法律意義的債務(wù),如特大企業(yè)破產(chǎn)的債務(wù)清理、城市商業(yè)銀行破產(chǎn)的債務(wù)清理、基金機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的債務(wù)清理等。該市在2006年為解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)(清理農(nóng)村合作基金會(huì)貸款)而進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)借款為3515萬(wàn)元。三、避免和解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策(一)各級(jí)政府之間財(cái)力分離,導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付風(fēng)險(xiǎn)大由于現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制采取的是“存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)”,稅收返還明顯帶有計(jì)劃體制下包干因素,“存量”本身就存在地方財(cái)力不均衡的弊端,“增量”大部分被中央財(cái)政所集中,越是下級(jí)政府財(cái)力越是緊張。大量的稅收返還,使中央財(cái)政和地方上級(jí)財(cái)政沒(méi)有更多的財(cái)力進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,并且少量的轉(zhuǎn)移支付資金分配上又處在不規(guī)范的狀態(tài)。另外,各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分的不清,越是下級(jí)政府,其事權(quán)越細(xì)致越繁瑣。因此,越是困難的地方,其政府債務(wù)越重,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。為此,應(yīng)完善分稅制體制,逐步取消稅收返還,將稅收返還納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付范圍,切實(shí)保證各級(jí)政府的公共服務(wù)均等化,解決地方政府拖欠工資、拖欠社會(huì)保障基金、拖欠上級(jí)政府的財(cái)政結(jié)算資金以及對(duì)上級(jí)借款循環(huán)占用的問(wèn)題。中央政府和地方上級(jí)政府,應(yīng)加大對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度,緩解或消除因財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)而產(chǎn)生的地方政府債務(wù)。(二)部分地方財(cái)政收入分配職能發(fā)揮不夠目前我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重還不到20%,若將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi),財(cái)政收入占GDP的比重還沒(méi)有超過(guò)25%,與世界各國(guó)相比財(cái)政收入比重偏低。財(cái)政收入比重低、規(guī)模小,難以滿(mǎn)足迅速增長(zhǎng)的公共支出需要。我國(guó)地方財(cái)政基本上重視收入分配職能的發(fā)揮,地方資源配置功效不足。相當(dāng)一些地方政府為了加大資源配置的開(kāi)支,自己投資或與上級(jí)配套投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益設(shè)施建設(shè),影響了收入分配職能的發(fā)揮,形成大量的工資拖欠、社保基金拖欠和上級(jí)借款的拖欠。因此,提高財(cái)政收入比重,一方面可以增加地方財(cái)政收入總量;另一方面可以增加上級(jí)財(cái)政用于轉(zhuǎn)移支付的收入量,從根本上解決地方政府債務(wù)的形成和償還問(wèn)題。(三)實(shí)行“一要消費(fèi),二要建設(shè)”的原則,把財(cái)政支出結(jié)合起來(lái),以核心服務(wù)群眾。據(jù)統(tǒng)按照市場(chǎng)與政府的分工原則,地方政府必須從一般的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出,財(cái)政的支出領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的區(qū)域,即滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。財(cái)政支出必須遵循“一要吃飯,二要建設(shè)”的順序,依據(jù)“保工資、保法定、保穩(wěn)定”的原則安排財(cái)政支出。切不可為了單純的形象工程、政績(jī)工程,而影響事關(guān)群眾生活和穩(wěn)定大局的工資、社保、扶貧開(kāi)支和必要的公共事業(yè)虧損補(bǔ)貼。這是公共財(cái)政的客觀要求,是貫徹“三個(gè)代表”重要思想的客觀要求,是立黨為公、執(zhí)政為民的客觀要求。(四)加強(qiáng)轉(zhuǎn)貸資金管理為數(shù)不少的地方政府或抱有賴(lài)賬的心理,或?yàn)槿〉盟^的政績(jī),不顧地方的實(shí)際需要,不顧項(xiàng)目的效益,不顧本級(jí)財(cái)政的償債能力,想盡辦法爭(zhēng)取國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。這部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金,借時(shí)容易還時(shí)難,上級(jí)財(cái)政只好采取扣款的方式回收資金,導(dǎo)致借債的地方政府財(cái)政運(yùn)行困難,或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類(lèi)的轉(zhuǎn)換,或是向上級(jí)財(cái)政借新債還舊債。因此,對(duì)政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強(qiáng)管理。一是地方政府在借入項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金時(shí),必須實(shí)事求是地做好可行性研究,絕不能套用、擠占、挪用項(xiàng)目資金,特別是要考慮未來(lái)的償還能力。二是地方政府要建立償債基金,確保轉(zhuǎn)貸資金的按期償還,維護(hù)地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn),維護(hù)地方政府的信用。三是國(guó)家應(yīng)科學(xué)界定需要償還的財(cái)政資金的使用范圍。對(duì)不能直接取得經(jīng)濟(jì)效益的公共項(xiàng)目,如大江大河的治理、防風(fēng)治沙等,采取專(zhuān)項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付撥款方式,對(duì)能夠直接取得經(jīng)濟(jì)效益的政策性項(xiàng)目可采取轉(zhuǎn)貸的方式。四是改革財(cái)政融資的運(yùn)作方式。經(jīng)營(yíng)性的融資應(yīng)從政府或財(cái)政部門(mén)移交市場(chǎng)中介組織操作,政府?dāng)[脫經(jīng)營(yíng)者的身份,以管理者的身份加強(qiáng)管理,防止形成財(cái)政債務(wù),加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是加強(qiáng)地方政府擔(dān)保債務(wù)管理。對(duì)地方政府的各種政策性財(cái)政貸款和銀行貸款,地方政府應(yīng)建立嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制,降低或消除各方面的道德風(fēng)險(xiǎn),防止或減少或有債務(wù)向直接債務(wù)的轉(zhuǎn)化。(五)獨(dú)立發(fā)行債券的意義在分級(jí)分稅的財(cái)政體制下,地方政府已具備獨(dú)立發(fā)行債券的條件,應(yīng)修改《預(yù)算法》,賦予地方政府直接發(fā)債權(quán)。地方政府獨(dú)立發(fā)行債券,一是可以消除轉(zhuǎn)貸方式下地方政府的賴(lài)賬思想,解決因財(cái)政困難循環(huán)占用上級(jí)政府款項(xiàng)的問(wèn)題。二是可以增強(qiáng)地方政府的債務(wù)管理意識(shí),有利于法制(法治)建設(shè)和自律機(jī)制建設(shè)。三是可以緩解體制不完善所帶來(lái)的矛盾。四是可以減少地方政府因財(cái)政困難而亂收費(fèi)的現(xiàn)象。五是可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急條件下的債務(wù)轉(zhuǎn)換,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。(六)加強(qiáng)地方政府對(duì)國(guó)企改革的監(jiān)管經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換,必然帶來(lái)國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制,國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制,必然顯現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的問(wèn)題。政府作為國(guó)有企業(yè)的出資人,必須承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)有企業(yè)債權(quán)債務(wù)。在目前實(shí)行政企分開(kāi)的情況下,國(guó)有企業(yè)改革所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題,也是在政府的職能范圍內(nèi)。所以,無(wú)論是從資源配置效率的角度,還是從社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活穩(wěn)定的角度,政府都應(yīng)支持國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革。但是在國(guó)有企業(yè)改革中,必須保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。地方政府要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管,科學(xué)運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn),增加財(cái)政收入,彌補(bǔ)社會(huì)保障基金的不足。在國(guó)有企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券不能償還時(shí),地方政府應(yīng)實(shí)施資產(chǎn)保全措施,以資抵債,維護(hù)公眾利益。(七)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)難度隨著銀行業(yè)市場(chǎng)化改革的深入,商業(yè)銀行的管理逐步規(guī)范,但是城市商業(yè)銀行的管理與市場(chǎng)化的要求差距甚遠(yuǎn)。一是仍未擺脫地方政府的行政干預(yù),政府點(diǎn)貸現(xiàn)象較為普遍。二是區(qū)域內(nèi)人事關(guān)系復(fù)雜,員工隊(duì)伍龐大,總體素質(zhì)不高,工作效率和管理效率低下。這種情況必然導(dǎo)致城市商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比重高,金融風(fēng)險(xiǎn)大。對(duì)城市商業(yè)銀行若不嚴(yán)格監(jiān)管和加快改組與改革,一旦出現(xiàn)巨大金融風(fēng)險(xiǎn)釋放,發(fā)生存款擠兌,地方政府將面臨一場(chǎng)災(zāi)難。由此可見(jiàn),城市商業(yè)銀行應(yīng)徹底擺脫地方政府的行政干預(yù),真正實(shí)現(xiàn)城市商業(yè)銀行的商業(yè)化。(八)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)為了降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)是必不可少的手段。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理復(fù)雜多樣,必須從風(fēng)險(xiǎn)的形成和風(fēng)險(xiǎn)的化解兩方面進(jìn)行預(yù)測(cè)和監(jiān)控。一是要建立