總統(tǒng)制與議會制的爭論

總統(tǒng)制與議會制的爭論

總統(tǒng)制和議會制度是自由民主國家的兩種主要行政制度。自20世紀90年代以來，西方學術(shù)界對二者的優(yōu)缺點進行了激烈的討論。盡管這場爭論至今尚未完全塵埃落定,但它確實深化了我們對于兩種行政制度運作機制的認識。到目前為止,大陸學界對于這場爭論進行探討的文獻尚不多見。有鑒于此,本文試圖對西方學界的這場爭論進行介紹,并對這場爭論的核心問題進行分析。一、總統(tǒng)制下的國家所有權(quán)自由民主國家行政制度安排分為兩種主要類型:總統(tǒng)制(Presidentialism)與議會制(Parliamentarism)。按照利普哈特的意見,其區(qū)分主要是依據(jù)兩項標準:第一,政府首腦是由選民選出還是由議會的議員選出;第二,政府首腦是否有固定的任期。(P70)在總統(tǒng)制國家中,政府首腦是總統(tǒng),他由選民直接選出,而且任期固定(如美國);而在議會制政府中,政府首腦則為總理(或稱首相),他由議會議員中產(chǎn)生,而且任期因議會不信任制度的存在而并不確定(如英國)。以上的區(qū)分當然是一種理想類型,事實上真正完全按照這兩種模式運作的國家并不多,真正可以稱得上是純粹總統(tǒng)制的國家恐怕只有美國。學界常根據(jù)總統(tǒng)權(quán)力和角色的不同,將總統(tǒng)制再細分為三種:純總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制(semi-presidentialism)和弱總統(tǒng)制,而半總統(tǒng)制和弱總統(tǒng)制的運作機制已經(jīng)傾向于議會制了,因此,現(xiàn)在學界傾向于將半總統(tǒng)制當做一種獨立的政府類型,而不將其放在總統(tǒng)制類型之中。本文采用這種分類,故我們的討論中將不涉及半總統(tǒng)制類型。另外,還有不少國家的行政制度是一種混合型態(tài)。如瑞士就是采用集體式的總統(tǒng)制,總統(tǒng)有固定的任期,但卻是由議會議員中產(chǎn)生;而以色列從1996年開始,總理是由人民直接選出,無固定任期,但仍須對議會負責,可以經(jīng)由議會不信任投票而去職1。總統(tǒng)制和議會制兩種政府形式除了在產(chǎn)生方式和任期方面有所區(qū)別外,它們還有另外四個方面的差別:(1)總統(tǒng)制下的行政機關(guān)是個人式的,內(nèi)閣成員僅是總統(tǒng)的顧問和下屬,重要的決策由總統(tǒng)來做;而議會制下的行政機關(guān)是團隊式的,重要的決策必須由整個內(nèi)閣集體做出,而不是內(nèi)閣首腦個人來決定。(2)在總統(tǒng)制中,由于嚴格的分權(quán)原則,內(nèi)閣成員不得同時在立法機關(guān)和行政機關(guān)任職;而在議會制中,一個人可以同時兼有議員和內(nèi)閣成員的身份。一些國家,特別是英聯(lián)邦國家,還要求內(nèi)閣成員必須同時是議員。(3)在總統(tǒng)制下,總統(tǒng)無權(quán)解散議會;而在議會制中,首相及其內(nèi)閣卻有這項權(quán)力。(4)在總統(tǒng)制下,總統(tǒng)既是國家元首,也是行政首腦;而在議會制中,二者是分開的,它有一位象征性的、沒有什么權(quán)力的國家元首(君主或總統(tǒng)),還有一位政府首腦(首相或總理),實際的權(quán)力掌握在政府首腦及其內(nèi)閣手中。(P85、90)在簡單介紹了總統(tǒng)制和議會制的基本差別后,我們自然會問一個問題:這兩種政府形式各自的優(yōu)缺點到底有哪些?應該說,這個問題在西方學界一直受到持續(xù)的關(guān)注。在19世紀下半葉,英國學者白芝浩(WalterBagehot)和美國學者威爾遜(WoodrowWilson)就論述過這一問題,并認為議會制要優(yōu)于總統(tǒng)制。二戰(zhàn)期間,這一問題在美國也曾引起過爭論,有意思的是,在這場爭論中普賴斯和拉斯基曾先后在同一份雜志上以同名文章來評論二者的優(yōu)劣。普賴斯極力表彰議會制,而拉斯基則以調(diào)和者的姿態(tài)爭論道,其實就其內(nèi)在的特性上而言,無論是議會制還是總統(tǒng)制,都不能說自己優(yōu)于對方。但總的來說,西方學界對這一問題的爭論不是很熱烈,直到1990年美國政治學家胡安·林茨(JuanLinz)的一篇短文出來后,才一石激起千層浪,引發(fā)了政治學界對此問題的激烈爭論。因此,本文關(guān)注的重心也主要是90年代以來的這場關(guān)于總統(tǒng)制和議會制優(yōu)劣的大討論。需要注意的是,林茨的這篇文章之所以能激起學界的熱烈討論,是和當時特定的政治氣候有密切的關(guān)聯(lián)2。我們知道,1990年前后中、東歐國家和前蘇聯(lián)的解體,以及隨之而來的民主轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)型后的這些新興民主國家大多采取的是總統(tǒng)制,如拉美國家、亞洲的韓國和菲律賓,在東歐的25個新興民主國家中,除了匈牙利、捷克和斯洛文尼亞三國是采用議會制以外,其余各國均采用的是總統(tǒng)制。世界性的政治實踐提出了一個重要的課題:在轉(zhuǎn)型過程中究竟應該選擇哪種政府形式,總統(tǒng)制還是議會制?這是一個艱難的選擇。1990年初,林茨在《民主雜志》當年第一期上發(fā)表了一篇開創(chuàng)性的論文《總統(tǒng)制的危險》,認為在民主鞏固問題上,總統(tǒng)制不如議會制。文章發(fā)表后馬上就引起了反擊,霍羅威茨在《民主雜志》當年的第四期上發(fā)表文章,反駁林茨的觀點;林茨本人則在同一期上又發(fā)表了《議會制的長處》一文,回應霍羅威茨的批評。這場持續(xù)了十幾年的爭論就此拉開了序幕。應該說,這場爭論是政治學界在這一問題上持續(xù)時間最長、爭論最激烈、成果也最豐富的一次,利普哈特曾用“大論戰(zhàn)”(thegreatdebate)來形容西方學界這場關(guān)于憲政體制與民主鞏固的辯論。(P27)二、討論的根本主題(一)制度性沖突的表現(xiàn)1990年,林茨在那篇挑起戰(zhàn)端的短文中就提出,在民主鞏固方面總統(tǒng)制不如議會制。四年后,他又撰寫了一篇長文,對這一觀點進行了進一步闡述。(P3-87)在林茨看來,總統(tǒng)制在民主鞏固方面的表現(xiàn)之所以不如議會制,主要是由于其自身所具有的兩個基本特質(zhì):二元民主合法性(dualdemocraticlegitimacy)和固定任期(fixedterm)。所謂“二元民主合法性”是指代表行政分支的總統(tǒng)和代表立法分支的國會均由人民直接選舉產(chǎn)生,它們都從人民那里獲得了自身的政治合法性;所謂“固定任期”是指總統(tǒng)和國會都有固定的任期,總統(tǒng)的任期不依賴于國會,國會的任期也獨立于總統(tǒng)。(P6)林茨認為,由于總統(tǒng)制具有這兩種憲法特性,總統(tǒng)制政體存在一些很難化解的制度困境,具體言之:(1)由“二元合法性”而來的合法性沖突。由于總統(tǒng)和國會都由人民選舉產(chǎn)生,都從人民那里獲得自身的合法性,因此,當總統(tǒng)和國會的意見相左時,我們無從判斷究竟誰代表著人民的意志。在實踐上,當行政權(quán)和立法權(quán)之間產(chǎn)生沖突時,它們均可訴諸人民來相互對抗。如巴西總統(tǒng)費南多·科洛爾上任伊始未經(jīng)與國會商量就在電視上宣布其改革計劃,遭到國會的抵制,他就以發(fā)動人民來要挾國會:“毫無疑問,我深深地植根于貧苦民眾”,國會“必須尊重我,因為我才是權(quán)力的中心”。而且,這種制度性沖突極易轉(zhuǎn)化為嚴重的社會沖突和政治沖突,這種例子在歷史上屢見不鮮3。(2)由“固定任期”而產(chǎn)生的“僵硬性”。當國會不喜歡總統(tǒng)時,它無權(quán)罷免總統(tǒng);當總統(tǒng)不喜歡國會時,他也無權(quán)解散國會。這種僵硬性當然也有其優(yōu)點,那就是其可預期性,以及由此而來的行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性。但它有致命的弱點,當總統(tǒng)表現(xiàn)不佳時,只要他沒有重大罪過,沒有相應的制度性機制讓他下臺,只能等到下一次選舉把他選下來。而且,當總統(tǒng)與國會多數(shù)分屬不同政黨,而他們之間對重要政策的看法存在重大分歧時,總統(tǒng)只能靠游說的方式來說服國會中的反對力量,推動其政策或法案,但這種方式并不總是能奏效,常常會陷入僵局,但總統(tǒng)制的制度設(shè)計中并沒有制度化的機制來化解這種僵局。就連總統(tǒng)制運作最為順暢的美國也曾發(fā)生聯(lián)邦預算未如期通過,在1995年底到1996年初出現(xiàn)聯(lián)邦政府9個部歇業(yè)的咄咄怪事。而在議會制中,由于有不信任投票的機制,行政立法之間的僵局可以通過國會對行政部門的不信任投票,以及相伴隨的解散國會機制來化解,重新尋求民意的支持。(3)“責任不明”。在行政、立法代表皆為固定任期的情況下,如果同時選舉(如美國的中期選舉),那么施政的效果究竟應由哪一方負責呢?在總統(tǒng)制的架構(gòu)下很難識別。如美國在克林頓總統(tǒng)任內(nèi)經(jīng)濟情況良好,經(jīng)濟景氣時期為二戰(zhàn)后最持久的時期,但此政績是否為“民主黨”執(zhí)政所獲致的呢?如果從其副總統(tǒng)戈爾在總統(tǒng)競選時所得到的民眾支持度并不特別高來看,我們很難看到政績與選民支持度之間的明顯關(guān)聯(lián)。相反,在議會制國家中,立法與行政合一,因此執(zhí)政黨,特別是首相或總理,必須對其政績負責。如果政策失誤,要么完全歸責于總理或首相個人(如英國首相撒切爾夫人下臺),要么整個內(nèi)閣全體辭職。以上都是理論上的推導,這樣的結(jié)論當然還需要經(jīng)驗材料的支持。林茨對總統(tǒng)制的全面否定主要來自于他對拉丁美洲國家的觀察。拉丁美洲國家絕大多數(shù)采用的都是總統(tǒng)制,許多國家在19世紀初即開始制訂憲法,算下來實行憲政的時間是夠長的了。但是,拉美的政治現(xiàn)狀實在不能令人滿意,軍事政變頻仍、民主政治中斷、經(jīng)濟凋敝等。那么,這些情況是否與實施總統(tǒng)制有關(guān)呢?林茨的回答是肯定的。不僅如此,他還將從拉美國家政治經(jīng)驗中得出的這一結(jié)論推而廣之,應用到其他地區(qū)的國家身上。他引用了舒加特、凱里、斯蒂芬等人的經(jīng)驗研究成果來證明,在統(tǒng)計學意義上,議會制與民主鞏固之間的正相關(guān)度比總統(tǒng)制要高。(P71-74)林茨的觀點出來以后,有支持的,也有反對的。支持者如斯蒂芬就明言:新興民主國家過于倉促地擁抱總統(tǒng)制是值得重新考量的。事實上,議會制更有利于這些國家在重構(gòu)其社會、經(jīng)濟制度的同時鞏固其民主制度。里格斯在檢視了30個采用總統(tǒng)制政體而又經(jīng)常陷入失敗的第三世界國家之后,他得出結(jié)論:這些國家的經(jīng)驗告訴我們,總統(tǒng)制存在嚴重的缺陷。(P72-152)還有一些學者,如利普哈特,也支持對總統(tǒng)制的批評,但他的理由和林茨不同。他認為總統(tǒng)制不利于民主鞏固是由于它的另外一個弱點:不鼓勵共識,而是傾向于多數(shù)原則?？偨y(tǒng)制下的民主是一種多數(shù)民主(majoritariandemocracy),而不是共識民主(consensusdemocracy)。而在那些正在民主化或再民主化的國家中,大多存在嚴重的宗教、種族分裂,以及隨著內(nèi)戰(zhàn)、武裝獨裁而來的政治分歧、巨大的社會經(jīng)濟不平等。在這種情況下,共識民主顯然比多數(shù)民主更有利于民主的鞏固和生根,特別是當國家處于危機之中或處于轉(zhuǎn)型時期更是如此4。斯蒂芬在表示支持林茨的同時還嚴守著林茨劃定的界限,即他們的結(jié)論僅限于純總統(tǒng)制,而不涉及半總統(tǒng)制等其他總統(tǒng)制類型5。薩托利則將林茨的論題進一步擴展到半總統(tǒng)制,檢視半總統(tǒng)制政體對民主鞏固的影響。他的結(jié)論是,總統(tǒng)制和議會制均存在缺陷,半總統(tǒng)制似乎是一種更為可取的政體形式6。批評林茨的人也不少,前面已經(jīng)說過,林茨的文章一出來,霍羅威茨就撰文批評林茨。他認為林茨賴以得出結(jié)論的經(jīng)驗材料是高度選擇性的,主要建立在拉美的總統(tǒng)制經(jīng)驗之上,而拉美的總統(tǒng)制是和特定的選舉制度關(guān)聯(lián)在一起的。拉美民主的挫折不是由于總統(tǒng)制,而是由于其他重要的制度因素——特別是選舉制度——和總統(tǒng)制的結(jié)合,而林茨忽視了這一點。他認為如果拉美的這種選舉制度和議會制結(jié)合在一起,也會產(chǎn)生同樣的問題。因此,歸根結(jié)底,林茨所欣賞的其實不是議會制,而是議會制下的政黨聯(lián)合。林茨在發(fā)表于同一期雜志上的回應文章部分地接受了霍羅威茨的批評,他強調(diào)說:“我并沒有說任何類型的議會制都比任何類型的總統(tǒng)制更有利于民主政體的穩(wěn)定”。值得注意的是,霍羅威茨批評林茨忽視了政體類型之外的其他要素,這一批評思路后來為其他學者所沿用,并提出了更為精致、也更為復雜的解釋模式。1997年,舒加特和梅因沃林針對林茨的主要經(jīng)驗資料進行重新檢視,得出了和林茨不同的結(jié)論。他們不僅提出了更多的與民主鞏固直接相關(guān)的制度變量,不再局限于政體類型,而是將其擴展到總統(tǒng)的權(quán)力、政黨類型和選舉類型等因素①;而且,關(guān)注的重心也不再局限于民主鞏固這樣單一的目標,而是將其擴展到更為廣泛的問題,特別是善治的問題(goodgovernance)。我們在此只介紹前面一個問題:究竟是總統(tǒng)制還是政黨制度、選舉制度才是拉美民主政體崩潰的原因?(二)總統(tǒng)制的重要意義在于其順利運行舒加特和凱里指出,總統(tǒng)制-議會制的二分法是不恰當?shù)??？偨y(tǒng)制有許多不同的類型,不同類型的總統(tǒng)制之間的差異很可能比總統(tǒng)制-議會制之間的差異更為重要②。他們在檢視了20世紀以來民主崩潰和民主穩(wěn)定的國家以后發(fā)現(xiàn),在發(fā)生民主崩潰的國家中,21個國家是議會制,12個國家是總統(tǒng)制,另外還有5個國家是總統(tǒng)-議會制,1個國家是總理-總統(tǒng)制;而在民主穩(wěn)定的國家當中,有27個國家是議會制,12個國家是總統(tǒng)制,6個國家是總理-總統(tǒng)制,1個國家是總統(tǒng)-議會制。因此,總統(tǒng)制不利于民主鞏固的結(jié)論并不能得到經(jīng)驗的支持。(P40-42)相反,舒加特和凱里認為總統(tǒng)制具有議會制所不具備的一些優(yōu)點:(1)行政機構(gòu)的責任性。責任性是與回溯性投票緊密相聯(lián)的,這意味著只要選民能有機會在下一次選舉中對被選官員進行制裁,這種責任性就可以得到保障。由選民直接選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)制的行政機構(gòu)顯然能滿足這一要求,而在議會制中,政府常常在兩次選舉的中間發(fā)生更迭,當下一次選舉來臨,選民進行回溯時,他們就不知道責任應該由誰來負。(2)選舉結(jié)果的可識別性?？勺R別要求選民在投票前能有機會獲得一個清晰的前瞻性選擇?？偨y(tǒng)制直接訴諸民選的設(shè)計有助于選民辨識領(lǐng)袖及其訴求,確認可能的執(zhí)政人選,而議會制國家大多數(shù)籌組聯(lián)合政府,而聯(lián)合政府絕不是選民的選項,而是事后政黨協(xié)商的結(jié)果。換言之,選民投票和最后的執(zhí)政者之間缺乏直接的聯(lián)系。(3)權(quán)力的相互制約。在議會制中,內(nèi)閣的存廢完全系之于立法機構(gòu)的信任,內(nèi)閣沒有手段抵抗立法機構(gòu)的動議,這使得內(nèi)閣危機頻仍,法國第三共和國就是很好的例證;而在總統(tǒng)制下,由于總統(tǒng)有否決權(quán),可以制約立法機構(gòu),這有利于保障政治運行的相對穩(wěn)定。(P44-48)既然政體類型和民主鞏固之間關(guān)聯(lián)不大,那么,是什么因素導致民主制度的崩潰呢?舒加特和凱里等人認為應該到政黨制度和選舉制度中去尋找原因。其實,早在1990年,梅因沃林就有一篇文章,觀點恰好具有反駁林茨的作用,他寫道:“總統(tǒng)制和一個支離破碎的多黨制的結(jié)合似乎對民主尤其不利”。后來,他對自己的觀點進行了發(fā)展,在檢視了相關(guān)材料后發(fā)現(xiàn),在1967—1992年間,很少有穩(wěn)定的民主國家采用總統(tǒng)制,因此,他在原則上同意總統(tǒng)制不如議會制那么有利于促進民主的穩(wěn)定,但他進一步指出,那些采用兩黨制的總統(tǒng)制國家,其民主制度是穩(wěn)定的,只有當總統(tǒng)制和多黨制結(jié)合時,民主制度才不穩(wěn)定。其原因在于在總統(tǒng)制下,多黨制加劇了行政-立法之間的僵局和意識形態(tài)的極化,并使政黨之間的聯(lián)合變得更加困難。(P198-228)1997年,舒加特和梅因沃林合作編輯的《拉美的總統(tǒng)制和民主》一書對這一思路進行了拓展。他們認為,一個國家的政黨制度對于總統(tǒng)制能否順利運行具有重大的影響。具體言之,政黨制度中有兩個關(guān)鍵要素對于我們理解總統(tǒng)制如何運作非常重要:一是立法機構(gòu)中有效政黨的數(shù)量;二是政黨紀律的松嚴程度。(P11)該書的各位作者通過對拉美7個國家的個案研究發(fā)現(xiàn):(P394-439)(1)黨聯(lián)合在議會制和總統(tǒng)制中的表現(xiàn)形態(tài)不同如果在立法機構(gòu)中有效政黨的數(shù)量較大,沒有一個政黨能掌握多數(shù)席位,那么,聯(lián)合政府就是一種必要的組織形式。但政黨聯(lián)合在議會制和總統(tǒng)制中的表現(xiàn)形態(tài)是不一樣的。在議會制中,政黨之間的聯(lián)合是發(fā)生于選舉之后,并具有約束力;而在總統(tǒng)制中,政黨之間的聯(lián)合是發(fā)生在選舉前,而且在選舉結(jié)束后不具備約束力。因此,一個多黨分裂的政黨體系會使總統(tǒng)無法形成穩(wěn)定的統(tǒng)治聯(lián)盟。那些運作良好的總統(tǒng)制國家剛好是只有兩大主要政黨的國家,如美國、哥斯達黎加和委內(nèi)瑞拉。(2)“得”是適度且有效的政黨數(shù)量在議會制中,議員如果不支持政府政策,可能面臨政府垮臺、國會重選、議員喪失席位的風險。因此,這是一種制度性誘因,促使政黨確立黨紀,以保證議員支持政府政策。而這種誘因在總統(tǒng)制中是不存在的。在總統(tǒng)制下,如果黨紀不強,國會議員對政府政策的支持度就變得不可預測。如果各政黨對本黨黨員有紀律約束力,則議員行為的可預測性就可以提高,并有助于改善行政立法關(guān)系。但是當總統(tǒng)在國會并未擁有多數(shù)時,黨紀太過嚴明,反而不利總統(tǒng)制運行,這是一個很有意思的結(jié)論。基于此,舒加特和梅因沃林認為,在總統(tǒng)制中,政黨紀律應適度,太松太嚴均有危險。他們的結(jié)論是:只要設(shè)計得當,總統(tǒng)制就能比它們通常表現(xiàn)出來的更為有效。所謂得當是指總統(tǒng)必須具備有限的立法權(quán),政黨具有適度的紀律約束,政黨體系不致過于分散化、以保障總統(tǒng)制的生存能力。那么,哪些制度性安排和有效政黨的數(shù)量相關(guān)呢?在拉美語境下,分裂的社會結(jié)構(gòu)和歷史、文化因素當然非常重要,但最重要的因素則是選舉規(guī)則。于是,他們又提出了另外一個需要考量的因素:選舉制度和總統(tǒng)制運作之間的關(guān)系。其實,選舉制度和政黨制度之間的關(guān)聯(lián)一直是比較政治學關(guān)注的問題,迪韋爾熱早在1951年就在其名著《政黨概