行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點及策略研究

目前，我國各個行業(yè)正處在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，實施預(yù)算績效管理，反映了國家對財稅體制改革的高度重視，在財政體制改革進程中，充分發(fā)揮了預(yù)算體制改革的引領(lǐng)作用；同時，也是行政事業(yè)單位運用現(xiàn)代管理思想和方法，加強單位內(nèi)部治理的一項重要措施。近年來，我國陸續(xù)頒布了行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理有關(guān)文件，為行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理指明了方向。然而，由于種種原因，我國行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中仍有諸多問題，嚴重地影響到了單位的預(yù)算績效管理。對此，應(yīng)強化行政事業(yè)單位解決問題的能力，針對全面實施預(yù)算績效管理工作中的難點問題進行研究，探尋適合單位現(xiàn)代化管理的改進對策，以提升行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理效果，推動單位健康持續(xù)發(fā)展。一、行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理概述（一）預(yù)算績效管理的內(nèi)涵預(yù)算績效管理的涵義為單位根據(jù)其具體職能和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，遵照同級政府預(yù)算編制總體要求及財政部門具體部署，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、績效目標設(shè)定與評價的活動。在新會計政策下，相關(guān)單位實施預(yù)算管理的同時將績效評價列入管理范圍的一種管理模式，對我國全面實施預(yù)算績效管理有著深遠影響。事業(yè)單位預(yù)算績效管理將單位績效管理體制、績效考核目標、切實履行績效職責三者之間相融合。它整合了各行政事業(yè)單位現(xiàn)有的資源和預(yù)算體系，使其在單位內(nèi)部達到預(yù)算績效管理的效果。在預(yù)算績效管理中，各行政事業(yè)單位作為全社會經(jīng)濟體系中的一分子，既要求單位做到明確分工，又要求單位協(xié)同辦公，以目標為導(dǎo)向，克服困難全面落實預(yù)算績效管理，通過合理的資源配置，使之達到最佳工作效果。（二）全面實施預(yù)算績效管理的重要意義行政事業(yè)單位承擔著社會管理與社會服務(wù)的雙重功能[1]，在傳統(tǒng)的管理體制下，很多單位在管理上依然處于“重投入、輕管理”的模式，忽視了財政資金的利用效益，存在資金及資源浪費現(xiàn)象。在新的發(fā)展形勢下，實行全面預(yù)算績效管理，可以使單位更好地把重點放在突出的階段性目標上，把有限的財力和公共資源都集中起來，營造良好的單位管理環(huán)境，從而提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作提質(zhì)增效，優(yōu)化資金配比，促進單位社會信譽度提升，使單位的建設(shè)更加透明。同時，也有助于單位對其工作安排的合理性、資金使用的有效性進行監(jiān)督，從而提升其內(nèi)部治理水平，降低資金運營風險。另外，全面實施預(yù)算績效管理，保證了單位公共財政社會化和科學(xué)化需要的同時，也能促使相關(guān)工作人員日常行為和操作得到規(guī)范化；確保逐步提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。加強全面預(yù)算績效管理，可以對結(jié)果與導(dǎo)向進行合理的分析，達到效益與責任的雙重管理，為研究預(yù)算績效管理資金成果奠定堅實的基礎(chǔ)，加強單位內(nèi)部的監(jiān)督管理。各行政事業(yè)單位通過搞好業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，逐步提高其日常運作的效能，輔助做好職責分析，強化單位的預(yù)算績效管理；確保單位健康持續(xù)發(fā)展。二、行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點（一）績效評估體系不科學(xué)，缺乏整體目標國內(nèi)行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理工作多流于形式。單位現(xiàn)有績效評估體系建設(shè)缺乏整體目標，績效評估的標準和方法不科學(xué)，自我評估結(jié)果可操作性較低。單位績效評估體系包括總體預(yù)算評估和項目評估，單位總體評估遵照各省、市財政績效評估要求展開，項目評估按照單位自身情況、行業(yè)類別等因素建立自我評估體系，并自主開展績效評估。當前，行政事業(yè)單位類型較多，部分單位自我評估體系建設(shè)較為落后，績效評估體系建設(shè)的重點仍停留在預(yù)算指標管理等方面，對預(yù)算資金運用創(chuàng)造出的發(fā)揮效應(yīng)缺乏個性化的評估方法和目標，單位績效評估結(jié)果缺乏科學(xué)性和合理性，無法充分地展現(xiàn)預(yù)算資金的使用效果，難以有效完成績效管理優(yōu)化預(yù)算的目標。部分單位預(yù)算績效評估結(jié)果利用率和轉(zhuǎn)化率不高，無法保障單位的可持續(xù)發(fā)展。單位績效評估體系自我評估專業(yè)化水平較低，績效評估管理工作仍停留在評價反饋、問題分析、發(fā)表意見等初級層面，績效評估體系建設(shè)的導(dǎo)向效果、約束效果、支撐效果無法得到合理發(fā)揮，行政事業(yè)單位績效評估體系的建設(shè)有待進一步改進。（二）部分工作人員績效理念薄弱很多基層行政事業(yè)單位只注重工作實效而忽視了人員核心績效理念的培養(yǎng)，負責績效管理人員存在管理意識淡薄、績效理念薄弱等問題，制約了其工作的有效開展。部分工作人員對預(yù)算績效管理的認識不足，使預(yù)算績效管理長期處于邊緣化狀態(tài)[2]，且無法在工作中做到預(yù)算管理與績效管理相結(jié)合。首先，相關(guān)人員對績效管理的內(nèi)涵了解不夠透徹，工作中缺乏實際工作經(jīng)驗，造成人員對知識概念的高度依賴。部分單位管理理念落后，過分強調(diào)前期投入，忽略了后期的效益分析工作，加上單位內(nèi)部沒有完善的預(yù)算與績效管理體系，很容易出現(xiàn)各類問題，造成單位預(yù)算績效管理難以呈現(xiàn)最佳效果，應(yīng)用價值無法得到有效發(fā)揮，進而影響預(yù)算績效管理工作各項重要任務(wù)的順利實施。作為我國相關(guān)單位重要管理模式之一，在預(yù)算績效管理中很容易混淆為一般預(yù)算管理工作，導(dǎo)致單位預(yù)算績效管理工作變得片面單一，影響單位的正常運轉(zhuǎn)。其次，由于我國有關(guān)部門逐步強化監(jiān)督和政策引導(dǎo)，大多數(shù)行政事業(yè)單位開始建立起基本的預(yù)算績效管理體系，而預(yù)算績效指標通常是由地方監(jiān)管部門所要求的，預(yù)算績效評價的好壞，直接關(guān)系到下一年度的財政撥款支出，單位的預(yù)算績效管理工作是在政策要求下被動實施的，部分人員重視程度不足缺乏對先進績效管理理念的學(xué)習(xí)，有的人員對單位全面實施預(yù)算績效管理存在偏見，參與程度不高，使得預(yù)算績效管理形式大于內(nèi)容，人員績效理念相對較弱，進而影響其預(yù)算績效管理能力的提高。（三）績效管理全面性與深度有待深化行政事業(yè)單位績效管理預(yù)期效果的寬度與深度有待進一步拓展?？冃菃挝还芾碇幸豁椫匾獌?nèi)容，它的核心是對各個部門的數(shù)據(jù)進行搜集與統(tǒng)計，通過信息技術(shù)對績效資料完成分析與整合，監(jiān)控單位預(yù)算績效指標的完成與落實，掌握績效和資金的運作情況，以規(guī)避風險和問題。然而，從當前的情況來看，我國部分行政事業(yè)單位內(nèi)部信息化建設(shè)比較落后，很多單位仍沿用傳統(tǒng)的績效管理方法，辦公軟件業(yè)余缺乏及時更新，如Excel，很難開展全面、深度的績效管理，嚴重影響事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。在日常管理中，部分單位仍采用手工錄入的方法，對資料進行人工分類、歸納、匯總。然而，考慮單位績效指標的復(fù)雜性，如果沒有信息化管理系統(tǒng)的支持，很難形成全面、有深度、高質(zhì)量、針對性強的分析報告。此外，單位績效管理各項指標都是實時變化的，因此，預(yù)算績效管理工作開展的全面性和深度都會受到一定影響。同時，由于單位內(nèi)部績效管理人才匱乏，相關(guān)人員信息化技術(shù)熟練水平還不夠高，很難滿足單位全面實施預(yù)算績效管理工作的要求。單位缺乏現(xiàn)代信息技術(shù)支撐，無法深度、全面開展預(yù)算績效管理工作。（四）績效激勵約束作用不明顯單位預(yù)算績效管理體系不完善，工作中的隨意性較強。在績效執(zhí)行過程中缺乏激勵和約束的重要舉措，很多單位在監(jiān)管方面存在真空，內(nèi)部預(yù)算績效考核獲得成果無法得到科學(xué)轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致單位考核工作流于形式，單位績效激勵和約束效果不顯著。部分單位對預(yù)算績效工作考核意識不強，且未制定明確的績效考核指標，在執(zhí)行完預(yù)算工作后，沒有就其工作具體落實情況進行科學(xué)、全面的分析以及客觀評價。對預(yù)算資金的使用方向、資金利用的有效性是否達到預(yù)期，投入資金是否超過原來的預(yù)算標準等方面缺乏遠見，造成預(yù)算績效管理功能在某種程度上被削弱。另外，部分單位未建立健全激勵制度和問責機制，績效與個人利益沒有綁定，使預(yù)算工作的約束力大大降低。部分單位在實施預(yù)算時，存在隨意更改資金用途的情況，造成費用利用效率低下，大量資金浪費。雖然部分單位的管理意識相對較強，已將預(yù)算績效考評制度納入具體實踐中，但由于其制度本身缺乏一定的科學(xué)性、合理性、實用性，且形式主義色彩濃重，對績效執(zhí)行工作激勵和約束作用不大。三、行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的策略（一）優(yōu)化績效評估體系，合理規(guī)劃整體目標合理設(shè)定整體支出績效目標，建立多層次評估體系，強化責任落實。單位應(yīng)逐步完善績效自我評估和外部評估機制，根據(jù)不同層次績效評估體系展示單位預(yù)算績效的成效，從而加快行政事業(yè)單位全面履行職能，實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付整體績效目標。單位進行績效管理時，要根據(jù)不同部門的財政情況，尋找工作的重心和目標?？梢院侠硪氲谌綑C構(gòu)和行業(yè)專家參與績效評估，以確保其客觀、公正，并做出科學(xué)的績效評估。完善動態(tài)評估體系，強化對日常管理工作的監(jiān)督和改進。要注重對預(yù)算績效目標的合理設(shè)定，并對其進行定期的評估。通過每月以及季度會議對各部門的預(yù)算績效進行分析，使各部門的工作人員能及時掌握最新工作動態(tài)，樹立科學(xué)績效管理目標，從而確保任務(wù)目標圓滿達成。同時，應(yīng)當重視單位績效目標考核，以評促優(yōu)，不斷推動單位預(yù)算和績效工作取得新進展、新突破。應(yīng)當認真領(lǐng)悟全面實施預(yù)算績效管理工作的內(nèi)涵，注重單位績效管理目標合理設(shè)定和績效成果的運用，并使預(yù)算績效評估能更好地發(fā)揮其作用。要加強績效考核和問責機制等方面的建設(shè)。把預(yù)算績效考核結(jié)果和單位利益掛鉤，對績效評估較差的單位嚴格執(zhí)行縮減預(yù)算政策，喚醒相關(guān)單位自上而下重新審視預(yù)算績效管理工作，不斷完善創(chuàng)新績效管理機制，助推我國行政事業(yè)單位取得新成果、新突破。（二）強化工作人員績效理念單位在全面實施預(yù)算績效管理時，要把預(yù)算績效管理理念融入每一個單位職工的心里，以此來提高職工對績效準則的認識和掌握，建立單位職工對績效管理理念的認同感，并將預(yù)算績效管理的先進理念運用到日常工作和項目實踐中去。在全面實施預(yù)算績效管理的過程中，要加強對預(yù)算績效管理工作的培訓(xùn)和宣傳，從全面預(yù)算績效管理的角度出發(fā)，統(tǒng)一安排事業(yè)單位財務(wù)人員開展技能培訓(xùn)，通過強化知識培訓(xùn)提高職工對預(yù)算績效管理理念的認識。從上而下轉(zhuǎn)變事業(yè)單位全員預(yù)算管理觀念和工作惰性，促進財務(wù)工作者業(yè)務(wù)水平提升，深刻領(lǐng)悟其深層內(nèi)涵，創(chuàng)造更多運用價值；要明確績效目標、崗位工作職責，切實提升全員參與熱情，采用零基礎(chǔ)預(yù)算績效管理模式，形成部門領(lǐng)導(dǎo)、員工協(xié)作、信息共享新局面。單位領(lǐng)導(dǎo)者要牢記學(xué)習(xí)的重要性，統(tǒng)籌部署科學(xué)、合理制定預(yù)算績效管理工作計劃，并在實踐中及時調(diào)整和優(yōu)化。要從根本上樹立正確的、先進的預(yù)算績效管理理念，推動行政事業(yè)單位健康發(fā)展。（三）增強績效管理全面性與深度要加強行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理信息化建設(shè)。預(yù)算績效管理屬于一種高度統(tǒng)一與綜合的管理體系，它包括績效目標管理、執(zhí)行監(jiān)督、結(jié)果評估和反饋三方面組成。單位績效管理工作涉及面廣，對信息數(shù)量、透明度高要求較高。推動單位預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，有利于實現(xiàn)單位業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)的全方位管理，加強各領(lǐng)域的信息互聯(lián)，提高預(yù)算績效管理工作效率。單位要善于利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，對績效管理中各種數(shù)據(jù)、資料進行全面統(tǒng)計、科學(xué)分析，從而加快行政事業(yè)單位績效管理工作的成果全面深化。與此同時，要加強對單位政策引導(dǎo)，加快人才引入培養(yǎng)體系建設(shè)，根據(jù)單位特點，對財務(wù)人員進行全方位的培養(yǎng)，提高其績效管理工作能力，確?？冃Э己说挠行院秃侠硇?，促進行政事業(yè)單位績效管理全面、高質(zhì)量發(fā)展。（四）強化績效激勵約束作用要加強行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效工作的激勵和監(jiān)督。首先，在編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，應(yīng)當對單位預(yù)算執(zhí)行工作職責進行劃分，并對其標準和目標進行細化分工。要嚴格崗位職責的落實，建立績效硬性工作要求，加大行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)工作約束力度，進而實現(xiàn)績效管理的全覆蓋。其次，在績效考評中，管理者還應(yīng)該把績效考評與個人利益掛鉤，以激勵員工的工作熱情。對預(yù)算工作進行評估時，需要制定與之相應(yīng)的績效指標，根據(jù)行政事業(yè)單位預(yù)算工作特征完成全面評估。應(yīng)當重視當年績效指標和上一年的數(shù)據(jù)資料進行比較，以了解本年度的預(yù)算管理工作與上一年相比，有何改進和不足之處；并在此基礎(chǔ)上，對其進行客觀分析，探討問題產(chǎn)生的原因，共同攻克難點，使之能夠在今后的工作中得到有效的借鑒。在實施全面