文學研究政府未來的治理模式

政府未來的治理模式[美]B?蓋伊?彼得斯著

B?Guy

peters小組成員：黃敏蔣茜郎舒舒李婕錢季雯邱冬雪陳志東崔棟梁賈政民李建松作者簡介：B·蓋伊·彼得斯（B

·

Guy

Peters）是美國匹茨堡大學政治科學系主任、教授。曾任加拿大管理發(fā)

展中心高級研究員，香港城市大學名譽教授。他

是國際著名的研究政府治理與改革問題的專家，

公共管理大師，其理論創(chuàng)新能力在美國公共行政

學界享有盛譽。他的主要著作有：《公共政策的

病態(tài)》、《官僚政治》、《比較政治學》、《政策動力學》、《政府會消亡嗎？》等。內容簡介：本書從分析傳統(tǒng)行政模式出發(fā)，闡明了各國政府竭力建構新治理模式的原因，并從各國政府的革新主張和著有發(fā)達國家的政府改革實踐中，梳理歸納出四種未來政府治理模式：市場式政府（強調政府管理市場化）、參與式政府（主張對政府管理有更多的參與）、彈性化政府（認為政府需要更多的靈活性）、解制型政府（提出減少政府內部規(guī)則）。這四種政府治理模式各有不同的理論基礎，適用于不同的政府體制。對每一種政府治理模式，作者都從問題、結構、管理、政策制定和公共利益五個方面進行了深入分析?！镒悦环驳哪Ｊ?/p>

第2章

市場式政府★我參與

我存在第3章

參與式國家★回望是為了積蓄前行的力量

第1章

變遷中的國家、治理和公務員制度★像霧像雨又像風

第4章

彈性化政府★JUST

DO

IT第5章

解制型政府★如何選擇

第6章

結論第1章

變遷中的國家、治理和公務員制度傳統(tǒng)的公共行政：舊時代的信條政治中立的公務員制度層級制和規(guī)則永久性和穩(wěn)定性制度化的公務員制度內部管制平等為什么各國政府都試圖對傳統(tǒng)的行政模式進行根本性變革？經濟形勢的巨變政府原本控制和管理的經濟與社會 變得越來越難以控制和管理作為政府干預經濟的焦點和政府治 理投資的來源的穩(wěn)定組織數量減少針對傳統(tǒng)公共行政的某一弊端，從結構、管理決策和公共利益四個方面分析政府未來治理

模式：市場式政府參與式國家彈性化國家解制型政府市場模式的理念★相信市場作為分配社會資源的機制的效率★官僚制自身的種種缺陷★管理就是管理，公共部門的管理與私人部門的管理相同政策制定：分散的“企業(yè)化”機關獨立自主地制定政策；公民角色轉化為消費者或顧客管理：引入私人部門的管理方法，即一般管理結構：以公共選擇為基礎，分散政府服務權利公共利益：根據政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府；政府應該對市場信號做出反應；公民應該被看做消費者和納稅人第2章市場式政府參與式國家的理念★參與管理：若員工能被授予更多的參與決策權，那生產效率將會得到提高★基層官員：公共組織中的基層官員是整個組織有效運作的核心★對話式民主：重視公民的參與和國家與社會間的關系★公有社會：通過尋求參與合作方式和利用個人參與來強化政府效能；發(fā)展第三部門結構：更注重過程發(fā)生中的程序而不是結構；組織扁平化；規(guī)范性和自主性存在矛盾；建立新的單一目標的機構公共利益：通過鼓勵員工、顧客和公民對政策與管理決策進行最大限度的參與來體現政策制定：政策制定過程傾向于由下而上管理：政府組織是否運轉良好的基本前提是其低級員工和服務對象能否直接參與管理決策第3章參與式國家彈性模式集中探討的問題★Q1.特定公共組織何以必須存在？★Q2.政府為何會雇傭那么多的人員作為職業(yè)公務員的一部分？結構：在政府內部采用可選擇性的結構機制取代那些擁有政策領域永久權利的傳統(tǒng)部門和機構；主張不斷撤銷現有組織；虛擬組織的設想公共利益：政府的花費越少，對社會越有利；需要政策制定者和行政機構必須謹慎地讓政策與受惠者相互配合政策制定：對政策進行社會實驗，如坎貝爾的“實驗社會”、德諾爾的“政策博弈”、美國的“民主實驗室”管理：臨時性任用制度，強調管理者必須有調動勞動力以適應變化需求的能力。節(jié)省開支，但卻是以傳統(tǒng)夾著喪失為代價的第4章彈性化政府解制型政府的基本假設★如果限制官僚體制行為的內部管制措施能夠得以廢除，那么官僚體制將有能力也愿意促使政府更好地運轉結構：承認傳統(tǒng)的層級結構，重視領導者的角色，但不強調集中化的控制結構公共利益：解制型是用其他控制形式來代替法令規(guī)章式的控制，并假設公共利益可以通過一個更積極的束縛較少的政府來實現管理：一方面，認為傳統(tǒng)的政府結構和管理形式是可取的；另一方面，認為如果能夠取消這些規(guī)章，與昂更能爆發(fā)能量和承擔更多責任政策制定：主要關心的是做出決策與執(zhí)行法律的程序；應該賦予官僚組織更強的決策角色。關于預算，應該允許管理者自己做決定；關于保持協(xié)調和政策的連貫一致性更加困難第5章解制型政府市場參與彈性解制協(xié)調看不見的手自下而上改變組織管理者的自我利益錯誤的發(fā)現和改正市場信號政治信號錯誤無法制度化接受更多的錯誤公務員制度市場機制取代之減少層級節(jié)制采用臨時任用制度解除管制職責通過市場通過顧客的抱怨沒有明確的建議通過事后控制基本問題答案第6章結論管理：引入私人部門的管理方法，即一般管理結構：以公共選擇為基礎，分散政府服務權利公共利益：根據政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府；政府應該對市場信號做出反應；公民應該被看做消費者和納稅人市在人場事模管理式中的，理強調念效率管理主義，私人會部投門標的，從管而理決相定使同部門能否更好，政策制定：分散的“企業(yè)化”機關獨立自主地制定政策；公民角色轉化為消費者或顧客第一，提倡將官僚體制的職能分散給多個企業(yè)型機關，這些機關第被一授類權是獨對立管自理主結地構制方定面政策★相權信的市管組理場織中作，遵提為守倡分上將配購級買社部者會門與資提制供源定者的分機開制該模式認第提為二市倡設，場以立期工模作以望式成市這主績場些定張工擁將資有公級半別民。自堪在主稱財務消為導向的建組費立織者內體部和市系納場稅并且人重，視政審計府工應作增加的政效策率第公和二民意類的識是選形管擇態(tài)理權方管并面理根的問據命題市令上場。信★官僚制號自認做為身出政的府反種的應全種，部缺工最作陷后都根應采據取政某府種★管理就形提式是供的管競公標理共，，服以公便務讓共的私部成人門部本門的是也管否有理機低與成本更低廉地完來成評這價些工政作府。。改革★基層官員：公共組織中的基層官員是整社會間的關系結構：更注重過程發(fā)生中的程序而不是結構；組織扁平化；規(guī)范性和自主性存在矛盾；建立新的單一目標公共利益：通過鼓勵員工、顧客和公民對政策與管理決策進行最大限度的參與來體現政策制定：政策制定過程傾向于由下而上管理：政府組織是否運轉良好的基本前提是其低級員工和服務對象能否直接參與管理決策的機構第一，不同的參與渠道應有不同的結構；★對話提式倡民組主：織重的視低公級民的員參工與及和國家與★公有顧社客會能：通夠過參尋與求到參與管合理作決方式和利用個人參與來強化策政中府效能；發(fā)展第三部門決構策權中，的那低生級產效員率工將對會政得到策提都高有第二參，與應式建國立家許的多理念關注單在任一何目政標認治的為體新公制結共中構利，益官以可僚補以機充通過鼓勵★參與或管避理免員：若傳工員統(tǒng)、工政顧能府客被授尤和予其公更是民多地對的參政與策和方政相府管當的理的不決影足策響。進力行。最大限度的參個組織有效運作的核心與來實現。結構：在政府內部采用可選擇性的結構機制取代那些擁有政策領域永久權利的傳統(tǒng)部門和機構；主張不斷撤銷現有組織；虛擬組織的設想公共利益：政府的花費越少，對社會越有利；需要政策制定者和行政機構必須謹慎地讓政策與受惠者相互配合政策制定：對政策進行社會實驗，如坎貝爾的“實驗社會”、德諾爾的“政國的“民主實驗室”管理：臨時性任用制度，強調管理者必須有調動勞動力以適應變化需求的能力。節(jié)省開支，但卻是以傳統(tǒng)夾著喪失為代價的以“彈性”做標準，指★可Q1.以特提定高公共員組工織的何工以作必能須存力在的？可以節(jié)省開支。該模式認為要大于有效的提供服務.嘗試組創(chuàng)織新必的須政能策夠，隨并時且對在組政府員的織工預彈環(huán)做性算境長模過、期式程工集承中作中諾，任探的主務討狀張的等態(tài)預問一下題算就認為由出于為政提策高的彈外性在而影設響立充的滿了變動主性張，將所“以實公驗共”利的益方要法由用更于具彈性建化立的在單管個理的者提在供不服需務要的擔組心織來保彈障性些?？炱渌僬J的為變政化府作的出花反費應越。少對★社帶Q會2.有就政點府越理為有何想利會主，雇義并傭色且那彩么公的多眾的前會人提因員策博弈”、美政府作的下為職創(chuàng)，業(yè)新認公和為務較彈員少性的的化一部僵的分管化？而理受方惠式，因此其主張雇用大量的臨時工和減少管組理織使的開永支久更性加來節(jié)降省低的經目費的支出來保證公共利益的實現。結構：承認傳統(tǒng)的層級結構，重視領導者的角色，但不強調集中化的控制結構公共利益：解制型是用其他控制形式來代替法令規(guī)章式的控制，并假設公共利益可以通過一個更積極的束縛較少的政府來實現認為傳統(tǒng)的政府結構和管理形式能夠取消這些規(guī)多責任認為由于政策的外在影響充滿了來保障。其認為政府的花費越少出來保證公共利益的實現。政策制定：主要關心的是做出決策與執(zhí)行法律的程序；應該賦予官僚組織更強的決策角色。關于預算，應該允許管理者自己做決定；關于保持協(xié)調和政策的連貫一致性更加困難層級都應該參與，而不僅僅是第一應：該賦模予式官要僚求組公織共更組強織的內決部策管理：一方面變，的動管性角理，色者所。承以特擔公別起共是更利在多益組的要織實由的現更預目具算標管彈性化理的上單，解個該制的型模型責政提式任府供主的；基服張本務允假的許設組管織理者自★是可取的；另一第二：己如該做果模限決式制定官認僚，為體并制組行提織為出的中內應的部建各管立制個有利于管理者做長期決策的多年章，與昂更能因爆此其高主層張預管雇算理用和者大資的量本參的預與臨算。時。工和發(fā)能量和承擔減更少組織的永久性來降低經費支解制模式設想，一個更積極活躍且有干預性的方面，認為如對果社會措就施公越能共夠有得部利以門廢，除能并，使那且公么公官共僚眾利體會制益因將政府的有創(chuàng)能新力得也和愿到較意更促少使好的政的府僵體更化好現地而。運受轉惠，四種模式的比較歸納市場式政府《政府未來的治理模式》認為，在四種模式中，市場模式的理念最為清楚，因此在具體的改革中，它所提出的革新措施也最具體。由于它重視壟斷所帶來的負面結果，在各國推起的官僚體制的革新中，市場模式已成為最受國家和政府歡迎的革新概念，但是，這種試圖使政府部門更像私人部門的模式的理念建立在對傳統(tǒng)模式不足之處相當不同，甚至完全相反的基礎上，其不僅忽略了一些傳統(tǒng)模式在特定領域的功能作用，并且有一些和其提出的具體的改革觀點相矛盾。參與模式參與方法是建立在關注組織中人類行為的

基礎上的，它強調層級節(jié)制所帶來的負面

影響，它從根本上認為：個人在組織及政

治生活中之所以被激勵是出于參與的原因。因此主張授權給組織中的低級員工以及組

織的顧客。彈性化政府模式彈性化模式認為政府節(jié)省開支的目的應該要比有效的提供服務更重要，其認為傳統(tǒng)的官僚組織之所以低效就在于組織的永久性。因此，該模式主張政府機構中的員工都是可以隨時更換的零件，組織的價值和公務員制度的精神都不重要。這種過分的關注經濟效率的價值取向致使彈性的代價是組織記憶的消退和員工責任感的降低。解制型政府模式解制模式是最獨特的一種模式，其重視公共官僚體制內部存在的獨特問題：強調公共組織內部的管制是造成公共組織功能失調的主要原因。因此它把改革的重點放在公共部門的程序上，而不是放在公共部門的結構和擔任政府行政管理職位的人員的類型上?？偨Y：四種治理模式的主要特征市場化政府參與型政府彈性化政府模式解除規(guī)制政府主要的診斷壟斷等級制永久性外部規(guī)制結構分權扁平型組織虛組織（沒有特別建議）管理績效工資制及其他私人部門管理技術全面質量管理臨時人事更大的管理自由政策制定內部市場管理，團隊實驗企業(yè)化政府公共利益低成本咨詢，談判低成本；協(xié)調行動主義結論作者寫本書的目的并不在于強迫人們在這些治理模式中間做出選擇，而是為了幫助政府做出更好的選擇。就某種程度來講，這些模式（尤其是市場模式）在現實世界中都已經在實施，它們不只有其意識形態(tài)上的理由，而且對相關的優(yōu)點也經過徹底且不偏不倚的考慮。每一種模式都各有其長處，但社會和政府也都會為之付出一定的代價。雖然，政府和行政機關的任何選擇不可能是柏拉圖式的，也就是說不可能達到最理想的程度，但在進行有關治理的判斷時，所有的利弊得失還是應該考慮清楚。我國目前正處于由計劃向市場的轉軌時期，市場經濟的發(fā)展特別是加入WTO的現實，要求

轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。現階段正在進行的行政體制以及新一輪的機構改革的目標也正在于此。清醒的目標，正確的定位，是政府治理模

式發(fā)展及轉型的重要前提。將本書政府治理模

式的各類型的歸類介紹，各國治理模式的經驗，和我國特色社會主義實際相結合，才能探索出

適合我國國情的政府治理模式。西方政府治理的新模式中國政府治理模式的轉型西方政府治理的新模式20世紀最后的20余年，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財政困境和提高政府效率，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮。西方各國政府改革都有一個相同或相似的基本取向——采用工商管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，強調顧客導向以及提高服務質量為特征的“管理主義”（Managerialism）或“新公共管理”（New

Public

management：NPM）。這場改革使支配了20世紀大部分時光的傳統(tǒng)的公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理”模式轉變。一、傳統(tǒng)的公共行政模式及其弊端1．傳統(tǒng)的公共行政模式形成傳統(tǒng)的公共行政模式形成于19世紀末20世紀初，它的起點可以追溯到19世紀中后期英國美國的行政改革，尤其是1854年英國的諾思科特—特里維廉報告以及1883年美國的《彭德爾頓法》（《文官法》）。英美的行政改革和歐洲大陸更廣泛的官僚制模式（它形成18世紀中葉的普魯士），形成了一個在20世紀初被采用、并支配了20世紀的大部分時間的傳統(tǒng)的公共行政模式。該模式的理論基礎則是馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論和伍德羅·威爾遜的政治一行政二分法。2．傳統(tǒng)的公共行政模式的基本特征非政治化的文官制度以及政治與行政二分法和文官的“中立能力”；層級和規(guī)則，即強調官僚組織的嚴格的等級制及對文官和政府的控制；組織的永久性和穩(wěn)定性，特別是文官的“終身受雇”的觀念；以一種體制化的文官制度作為治理的法人團體；外部管制，即文官應絕對服從政治家（政務官）的命令；結果和服務的平等，尤其是人事管理強調在整個文官系統(tǒng)中有相似資歷的雇員應得到相同的報酬。二、“新公共管理”運動1．“新公共管理”運動的興起自70年代末80年代初以來，西方各國掀起了政府改革（行政改革）的浪潮。代表工業(yè)化國家的經濟合作與發(fā)展組織（OECD）在1993年的一份調查中，發(fā)現它的24個成員國都處于行政改革的浪潮中?！靶鹿补芾怼边\動起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學者胡德（C·Hood）所說，新公共管理并不是由英國單獨發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領域中出現的一種顯著的國際性趨勢。可以說,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界?！靶鹿补怼蹦Ｊ降牧笠c：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，引人注目的變化是注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢，目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標，以便用明確的績效指標衡量工作業(yè)績，以及對項目進行系統(tǒng)評估，其背后的推動力是經濟、效率和效能的“三E標準”；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派立場的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本人所說的“將掌舵與劃槳分開”，政府介入并不一定指政府外通過官僚制手段不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。新公共管理或管理主義模式的主要內容是：——提高人力資源管理水平；——員工參與決策與管理過程；——放松管制并推進績效目標管理；——信息技術的利用；——顧客服務；——使用者付費；——合同外包；——取消壟斷性管制規(guī)定。三、“新公共管理”（治理）的不同模式“企業(yè)化政府”模式“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同

模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政

府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內容：起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；社區(qū)擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；有使命的政府：改變照章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是 官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協(xié)作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。2．費利耶的四種治理模式效率驅動模式（NPM

Modle

1：The

Efficiency Drive）；小型化與分權模式（NPM

Modle

2： Downsizing

and

Decentralization）；追求卓越模式（NPM

Model

3：In

Search

of Excellence）；公共服務取向模式（NPM

Model

4：Public Service

Orientation）。四、評價與借鑒當代西方以“新公共管理”取向的政府改革運動已走過了20年的歷程。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學者約翰·哈里森的話來說，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整。當代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對于我國市場經濟的發(fā)展和行政改革的深化，對于在市場經濟條件下處理好政府與市場、企業(yè)和社會的關系，完善宏觀調控機制，規(guī)范政府行為，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價值，必須加以認真的跟蹤研究。中國政府治理模式的轉型建立高度集中全面控制的全能型政府,還是建立調控適度行為規(guī)范的效能型政府,這是20世紀以來世界各國政治文明發(fā)展中遇到的重要課題,也是中國政治文明建設的重大課題。新中國成立以來,中國不斷進行政府管理體制改革以適應現代化建設的需要,探索出一條從內部分權到職能轉變再到行為規(guī)范的政府管理模式轉型的漸進改革之路,為建立新型的效能型政府治理模式奠定了基礎。一、內部分權式的政府管理模式轉型克服前蘇聯高度集中全面控制的全能型政府管理模式的弊端,形成適合中國現代化發(fā)展要求的效能型政府管理模式,一直是中國政府改革的重要任務。這次政府管理模式轉型的主要特點是,在保持中央政府具有足夠的控制權的前提下,在整個政府系統(tǒng)內部進行自上而下的權力再分配,將配置社會資源的各種權力分層次地派分給從中央到地方的各級政府,由中央和地方各級政府分別對整個社會從宏觀、中觀到微觀實行全面控制,把

“條條專政”變成了“塊塊專政”。所以,也可以把這次改革叫做“內部分權式政府管理模式轉型”。二、職能轉換式政府管理模式轉型政府的效能,是指政府的能力和作用,即政府的有效性。實踐證明,以高度集中全面控制為特征的全能型政府管理模式,對特定歷史條件下完成特殊歷史任務具有一定的效能。但是,這樣的政府還不能稱之