《政府信息公開條例》第8條社會穩(wěn)定的司法適用

《政府信息公開條例》第8條社會穩(wěn)定的司法適用

在中國目前的政府信息披露制度中，存在一些法律上不公開政府信息的問題，其中之一是破壞“社會穩(wěn)定”。《政府信息公開條例》第8條規(guī)定,“行政機關公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。該條例公布之后,上海市修改《上海市政府信息公開規(guī)定》,也在其第6條第1款設定了同樣的內容,要求“行政機關公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。從我國政府信息公開立法的過程看,《政府信息公開條例》頒布之前的各地立法中,并未出現(xiàn)過明文規(guī)定將危及社會穩(wěn)定作為不適用信息公開的立法事項,因而也就不存在對法律用語“社會穩(wěn)定”的研究。(1)由于沒有尋找到同樣的立法例,因而也就難有對此用語進行解釋的司法適用例。(2)因此,這是政府信息公開制度中首度出現(xiàn)的立法例。當《政府信息公開條例》施行之后,行政機關或司法機關對第8條中的“社會穩(wěn)定”等概念究竟作何種解釋,尤其是該概念的構成要件為何,即法的適用問題自然構成了制度的核心內容。然而對于研究者而言,由于缺乏全面的、公開的統(tǒng)計資料,自《政府信息公開條例》施行以來,該“社會穩(wěn)定”概念的適用情況,尤其是在行政訴訟的司法審查中,法官究竟根據(jù)怎樣的要件進行審查,則并不明了。這里,無論在立法層面上設置這樣的條款是基于什么目的,當立法完成之后,在法的適用層面上,相應的政府機關需要對申請人提出的信息公開申請進行審查,如作出不公開決定時,需要指出其依據(jù)的具體條款以及相應的理由。此理由部分,則反映出行政機關在個案中對“社會穩(wěn)定”概念構成要件的判斷標準。與此相應,當依據(jù)該判斷標準作出的行政決定被訴訟至法院時,法院也必須履行司法審查義務,對行政機關所作的判斷是否合法作出認定。在周乙訴上海市人力資源和社會保障局案中,由上海市黃浦區(qū)人民法院和上海市第二中級人民法院作出的一審和二審判決,各自對《政府信息公開條例》第8條中的“社會穩(wěn)定”用語作出了判斷。這或許是至今為止可查閱到的第一例相關判決,因而也是一例難得的裁判事例。通過分析此判決,既可以考察法官在司法審查中對該概念的判斷思路,也能夠為今后歸納相關判例,設定對該概念的規(guī)范判斷方式奠定基礎,從而使該法律概念的內容明確化?？傊?對第一個判決事例的分析是啟動對此法律概念分析的開端,“社會穩(wěn)定”究竟是什么,還待判決事例的增加和相關研究的積累,才能逐漸趨向明了。一、本文的事實總結和結論主要(一)周乙訴訟:“周乙”訴周乙案2008年11月,上海市人力資源和社會保障局(被告、上訴人,以下簡稱“社保局”)批準組建2008年度上海市衛(wèi)生系列高級職稱評審委員會專家?guī)?。專家?guī)斐蓡T一屆任期三年,由該委員會辦公室從上述專家?guī)熘谐槿∫欢ū壤龑＜医M成2008年度上海市衛(wèi)生系列執(zhí)行高級職稱評審委員會(以下簡稱“高評委”),并將上述專家名單報于社保局備案。2009年6月,2008年度上海市衛(wèi)生系列高級專業(yè)技術職務任職資格評審工作結束。2009年8月14日,周乙(原告、被上訴人)向社保局提出要求獲取“2008年度上海衛(wèi)生系列執(zhí)行高評委專家名單”的政府信息公開申請。社保局經(jīng)上報上海市人民政府辦公廳后,于2009年9月24日根據(jù)《政府信息公開條例》第8條之規(guī)定,作出(2009)第104號政府信息公開申請答復,認為周乙要求獲取的政府信息,公開可能危及社會穩(wěn)定,因此該政府信息不屬于公開的范圍。周乙對此不服,經(jīng)行政復議后訴至法院。2010年4月28日,一審法院認定被訴具體行政行為事實不清,主要證據(jù)不足,適用法律錯誤,判決撤銷和重新作出具體行政行為。社保局對此不服提出上訴。2010年8月11日,二審法院作出判決。該案訴訟中存在兩個爭點。一是公開相關高評委專家名單是否會危及社會穩(wěn)定;二是對相關職稱評定申請進行評審的評審經(jīng)過和評審結果信息是否屬于社保局的公開職責權限范圍。本文僅就第一個爭點所涉及到的問題展開討論。(二)是公開行為后果的,與之間存在著因果關系判決書中顯示,作為行政機關的社保局認為“公開可能危及社會穩(wěn)定”是基于三個理由,即①根據(jù)有關文件的規(guī)定,評審委員會名單在本期評審工作完成之前不得公開;②公開可能引發(fā)不正之風,影響評審工作公平、公正性;③公開可能引發(fā)打擊報復,對評審本人生活和工作造成影響。這些理由中,①屬于對公開行為本身的時間限制,②和③屬于公開行為可能產(chǎn)生的后果。由于行政機關并沒有對危及“社會穩(wěn)定”本身的構成要件作出說明,那么,這三項理由可以從行政機關列舉出的屬于危及“社會穩(wěn)定”的事例,及該概念的外延的角度加以理解。但是,為什么理由①所述的作為行為本身所受的時間限制屬于“危及社會穩(wěn)定”性質,則沒有進一步的具體說明,內在的論證邏輯不甚明了。從三者的關系看,理由①是表述理由②和③后果發(fā)生的時間范圍,那么,對“社會穩(wěn)定”概念的理解和分析可以集中于理由②和③的范圍之內。理由②和③由于涉及公開行為對社會可能產(chǎn)生的影響,從社保局主張的內容和內在邏輯看,其是在“行為—后果”這個框架中判斷和認定了相關問題。但是,如使用“行為—后果”這個框架闡述問題,則針對這個案件中的有關事項,行政機關需要對兩個關鍵之處提供論證,一是公開政府信息行為本身是否必然會在因果關系上產(chǎn)生②和③這樣的后果;二是②和③的現(xiàn)象,即公開行為導致的后果是否屬于《政府信息公開條例》第8條所規(guī)定的“社會穩(wěn)定”概念范圍之內。顯然,在判決書所載內容中,行政機關對此沒有進行說明論證。(三)被訴人措施:公開有關高評審專家名單可能會泄露,不利于社會穩(wěn)定關于第一個爭點,一審法院判決內容如下:關于公開相關高評委專家名單是否會危及社會穩(wěn)定這一爭議焦點,……本院認為,人職發(fā)(1991)8號文雖有“評審委員會名單在本期評審工作完成之前不對外公布”的規(guī)定,但被告將本“期”擴張性解釋為專家?guī)斐蓡T一屆三年的任“期”,該擴張性解釋系對行政相對人知情權的限制,不符合《政府信息公開條例》的立法精神,不應被采信。其次,與公開隨之而來的不正之風、打擊報復等并非評委面臨獨有的職業(yè)風險。抵制不正之風,不畏打擊報復乃系對我國較多行業(yè)從業(yè)者提出的基本職業(yè)要求。我國逐步完善的行政處罰、刑罰體系已將上述職業(yè)風險降到最低。另外,由于評委個人的評審意見及投票情況職稱申報者并不知曉,被告持有的職稱申報者對評委個人可能會實施擾亂工作、生活行為,以及打擊報復的假設缺乏合理的根據(jù)。因此,本院認為,被告的上述三點理由并不能充分地推導出公開相關高評委專家名單可能危及社會穩(wěn)定的結論。況且,打造透明政府、陽光行政是《政府信息公開條例》的立法目的之一,政府信息的公開,將行政行為置于行政相對人的監(jiān)督之下,更有利于增強政府行為的公信力,有利于推進依法行政。(3)對于同一爭點,二審法院的判決內容如下:關于公開“對申請人職稱評定申請進行評審的高評會組成人員”的信息是否可能危及社會穩(wěn)定的問題,本院認為,被上訴人申請公開的是對其2008年職稱評定申請進行評審的衛(wèi)生系列高評委組成人員,因被上訴人申請公開時2008年度的衛(wèi)生系列高級職稱評定工作已經(jīng)結束,故向被上訴人公開2008年度相關高評委專家名單對于2008年評審工作已無影響;《實施細則》明確規(guī)定高評委成員對于投票情況、評審意見不得向任何人泄露,故參評人員知曉評委名單不等同于知曉評委的投票情況和評審意見。上訴人關于公開評委名單可能引發(fā)打擊報復的上訴理由缺乏依據(jù)。本院不予采信。雖然《實施細則》有在抽取高評委成員時上一年度的成員應保留二分之一的規(guī)定,但由于每年高評委均有幾十名專家組成,在確定下一年度高評委名單時,外界對于上一年度具體有哪些專家保留至下一年度并不知曉,故即使公開了上一年度的高評委名單,下兩個年度高評委名單仍是不確定的;且《實施細則》還規(guī)定,在具體評審過程中,對審定的申報對象須獲應到執(zhí)行委員三分之二以上贊成票方可通過審定,參評人員想通過向個別評委打招呼的方式通過評審的可能性不大,故上訴人關于在當期評審工作結束后公開評審專家名單將導致高評委專家?guī)烀麊蔚男孤?不利于后兩期評審工作開展的上訴理由依據(jù)不足。況且,即使在下兩個年度評審過程中發(fā)生有被評審人通過非正當手段達到其目的的情況,亦不足以提升到影響“社會穩(wěn)定”層面。故上訴人適用《政府信息公開條例》第八條、《上海市政府信息公開規(guī)定》第六條的規(guī)定,以公開可能危及社會穩(wěn)定為由,拒絕向被上訴人公開“對申請人職稱評定申請進行評審的高評會組成人員”的政府信息,依據(jù)不足。(4)二、審判決的理由一審法院針對上述理由①判定為不符合《政府信息公開條例》立法精神的擴張性解釋,因而不予采信。二審判決中,法院針對理由①,具體確認了時間的完結點,支持了一審法院的認定方式。如上所述,判斷“社會穩(wěn)定”概念的關鍵是理由②和③,因此,對于理由①就不再作進一步的深入分析。(一)理由的法律定位在一審判決中,對于理由②和③,法院承認行政機關所指的后果,即承認在“行為—后果”關系框架中,公開行為與行政機關所述后果之間存在著因果關系可能性。但與行政機關的主張不同的是,法院對該后果在法律定位方面有所不同。法院尤其將理由③這類可能的后果予以具體化,歸類為較為普遍的職業(yè)風險。這里值得注意的是,判決書有關這點的內容可具體被細分為三個層面:其一,這種職業(yè)風險不僅僅特別屬于評審委員可能承受的風險,而是一種較為普遍的職業(yè)性風險;其二,也正因為這種可能發(fā)生的后果屬于職業(yè)性后果,相應的職業(yè)人員應負有承受這項風險的義務;其三,已有刑法和行政法制度對此予以保障。這里可以看出,一審判決明確地將理由②和③所指的后果排除在“社會穩(wěn)定”的范圍之外。換而言之,一審法院指出了在公開政府信息行為與“社會穩(wěn)定”之間,無法推導出存在著因果關系。(二)因果關系的認定與上述理由相關聯(lián),二審法院的判決與一審的不同,其并沒有將理由②和③所述的后果歸并為一個整體加以討論,而是分別針對各自的因果關系是否能夠成立進行判斷。對于理由②,二審判決從各個年度的評委成員的不確定性、三分之二以上贊成的表決決議構成等方面,否定了社保局提出的公開信息會導致不利于今后評審工作之間的因果關系。這里,法院對行為與后果之間因果關系的判斷,顯然不是建立在有前者則必有后者的直接的因果關系方面,而是從后果發(fā)生的概率的角度進行認定。即當后果發(fā)生的概率小,且社保局對此又缺乏充足證明時,兩者之間的因果關系就不被認定。對于理由③,二審法院也同樣否定了其中的因果關系。對此,該判決首先將論證的基礎建立在專家委員會成員自身承擔的法定保密義務之上,同時將知曉評委名單與知曉評委的投票情況和評審意見之間的關系進行了區(qū)分,指出兩者之間不具有等同關系。換而言之,二審法院將“行為—后果”框架關系中的行為后果限定在知曉評委名單的范圍之內,而將評委的投票情況和評審意見的情況排除在外。這樣,在評委自身承擔法定保密義務的前提下,投票情況和評審意見是否被外界知曉就與是否公開評委名單行為之間不存在因果關系了。最值得關注的是,二審判決盡管直接針對社保局提出的有關判斷“社會穩(wěn)定”的三個理由進行審查并作出判斷結論,但作出司法審查判決結論的基礎顯然不在此處,而是自身設立了對“社會穩(wěn)定”概念的認識?！凹词埂那闆r,亦不足以提升到影響‘社會穩(wěn)定’層面”的表述說明,二審法院是將“社會穩(wěn)定”定位在一個影響性更高的位階上,即“社會穩(wěn)定”是比行政機關所述后果的影響性要高的事項,因此,社保局所述的后果皆可從“社會穩(wěn)定”的外延中予以排除。換而言之,二審法院認為,社保局所主張的事項,皆與“社會穩(wěn)定”無涉。三、不確定法律概念的判斷行政訴訟中,法院要適用的顯然只能是法律用語而不是一般的生活用語。如上所述,本文具體討論的就是《政府信息公開條例》第8條中“社會穩(wěn)定”一詞的要件構成,即該法條中的“社會穩(wěn)定”是指什么以及如何作出判斷等問題。對于相關的概念,作為審查機關的法院可以自行構筑要件,也可以針對行政機關的理由中的要件事項進行判斷。無論采用哪一種審查方式,在適用“社會穩(wěn)定”這類不確定法律概念時,當法院通過裁判文書建構了其判斷要件后,由于司法審查程序屬于最終的法定判斷程序,法院對相應概念在構成要件上的判斷將獲得最終的效力。換而言之,司法的判斷效力優(yōu)于包括行政機關在內的任何其他主張。從判例研究的角度而言,應該關注的問題是,從此項判決,尤其是從作為終審判決的二審判決中,能夠抽出怎樣的規(guī)范性內容,為今后同類的案件處理提供規(guī)則。(一)客觀上存在于合同中的行為從二審判決的內容看,可以發(fā)現(xiàn)法院建立了兩層判斷結構。無論是一審還是二審判決,第一層都采用了傳統(tǒng)的實體性替代型判斷的審查方式,即針對具體行政行為中行政機關的主張(第一次判斷),針對其內在結構,以同樣的立足點自主地重新作出第二次判斷,從而認定行政機關的判斷是否合法。如上所述,二審判決是對行政機關提出的主張理由中的因果關系一一對應地進行重新判斷(這與一審將兩項理由中的兩個判斷整合起來進行判斷不同)。該判決中,法院自身的判斷則否認了該主張中的因果關系,從而否定了行政機關的判斷。就此范圍而言,該判決提出的一個關鍵點在于,判斷公開政府信息行為是否危及“社會穩(wěn)定”,可以從“行為—后果”關系的角度進行判斷,只有這種關系成立時,才有可能出現(xiàn)危及“社會穩(wěn)定”的后果。在對個別因果關系是否成立以及后果屬性進行判斷的基礎上,二審法院自身建構了第二層的審查方式。與第一層不同之處在于,第二層的審查進一步將“社會穩(wěn)定”定位于較之行政機關主張影響程度更高的事項,從而將行政機關所主張的所有后果本身排除出“社會穩(wěn)定”概念的外延,即指出理由②和③所列的影響后果,即使存在,但由于在層次上低于“社會穩(wěn)定”所處的層次,因此其在客觀上也就不屬于“社會穩(wěn)定”用語的涵攝范圍。這種通過對概念外延進行排除的消極定義方法,使法院在今后審查同類案件,在判斷“社會穩(wěn)定”時,可以完全不考慮理由②和③中所列出的影響后果。不僅如此,從解釋學的角度看,甚至可以將與此類影響后果屬于同樣層面上的影響后果完全排除出對“社會穩(wěn)定”概念的判斷過程中。由此可見,二審法院通過建立消極定義的方式,通過設定什么不屬于危及“社會穩(wěn)定”的公開信息的行為,縮小可能危及“社會穩(wěn)定”的信息公開行為的外延。這樣的判斷方法,為今后從更為廣泛和嚴重的程度方面尋找定義該用語的方法確立了基礎。(二)影響同一事件的可能假設以上部分只是對判決內容的分析,下面將以此為基礎,就該判決中法官思路中的判斷方式對同類案件的覆蓋可能性作出嘗試性推斷。1.對判決的評析二審判決采用的消極定義方法對“社會穩(wěn)定”概念進行判斷,自然可以在對此個案作出裁判的同時,為今后同類案件在作出同類判斷時提供必須排除考慮的事項。正是從這個角度理解,由于行政方面所列舉的各項后果被判定無關“社會穩(wěn)定”,因此判決被訴具體行政行為“適用法律錯誤”正確。對此作進一步探討則有兩點值得關注。其一,從判決的內容可以認為,第一層面的兩種“后果”既然不屬于“社會穩(wěn)定”概念外延中的事項,那么,行政機關在判斷“社會穩(wěn)定”概念時就不應該將這些事項加以考慮。從另一個角度講,也可以看作法院斷定行政機關在定義“社會穩(wěn)定”概念的過程中,考慮了并不應該考慮的不相關事項。而考慮了不相關事項的具體行政行為,也可歸入濫用職權的類別之中。(5)這樣,從整體上而言,該判決所體現(xiàn)出來的判斷方式是關注行政判斷過程中的實體性因素,對此可以稱之為“實體性判斷過程控制型