論地方財政體制改革與財政級次簡化

論地方財政體制改革與財政級次簡化

一、問題的基本判斷根據(jù)分工稅分配制度13年的運作，真正調(diào)動地方組織收入的積極性，實現(xiàn)了分工稅分制度改革的“兩個份額”。但與此同時,許多縣鄉(xiāng)政府的財政困難卻與日俱增,工資欠發(fā)普遍化,赤字規(guī)模不斷擴大,實際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,財政風(fēng)險日漸膨脹等等。有必要指出,這種基層財政困難已經(jīng)危及到部分地方的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,任其發(fā)展勢必導(dǎo)致地方財政危機而最終拖曳中央財政步入險境。造成縣鄉(xiāng)財政困境的原因有多種,如長期以來農(nóng)村地區(qū)薄弱的生產(chǎn)力基礎(chǔ)、財政體制不完備、基層行政機構(gòu)過于龐大等。對此,筆者的基本判斷是,縣鄉(xiāng)財政困難根源于地方財政體制不規(guī)范,事權(quán)劃分與財力分配高度不對稱,即基層財政事權(quán)過大、財權(quán)過小。解困的根本出路在于規(guī)范地方政府間財政關(guān)系,進行地方財政體制變革。二、代結(jié)語:第二代公共物品融資財政體制是處理政府間財政關(guān)系的制度保障,而規(guī)范財政分權(quán)是財政體制的核心。西方傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論主要是從經(jīng)濟學(xué)的視角,以新古典經(jīng)濟學(xué)的規(guī)范理論作為分析框架,考慮政府職能如何在不同政府級次間進行合理配置、以及相應(yīng)的財政工具如何分配的問題(Oates,1999)。Tiebout(1956)將主流公共物品理論運用到對地方性公共物品的需求分析,看到地方政府能與市場自由競爭機制一樣有效率地提供地方性公共物品。Musgrave(1959)將政府三項職能在中央和地方之間進行分工,并提出一個明細(xì)的稅收劃分原則。Oates(1968、1999)對聯(lián)邦主義結(jié)構(gòu)下公共財政職能在聯(lián)邦和地方之間的分配做了理論總結(jié),明確了財產(chǎn)稅作為地方性公共物品融資的主要來源。第二代財政分權(quán)理論,即Montinola、Qian和Weingast(1995、1997),McKinnon(1997),Nechyba(1997)等研究者反對傳統(tǒng)的政府模型假設(shè),及公共選擇理論中的邪惡政府假設(shè)。他們將企業(yè)理論和機制設(shè)計理論等微觀經(jīng)濟學(xué)的最近發(fā)展成果引入財政學(xué),對分權(quán)化政府實現(xiàn)帕累托效率的機制更感興趣。從制度方面來考慮,財政分權(quán)還應(yīng)包括公共政策制訂者的激勵機制的一系列正式與非正式制度(Olson,1990)。財政分權(quán)理論是公共物品理論的延伸,分別指建立在Samuleson-Musgrave公共物品理論基礎(chǔ)之上的主流路線,和建立在Buchanan融合了公共選擇分析范式的公共物品理論。兩者研究起點都是市場失靈,但各自前提假設(shè)和研究方法不同,其政策主張也十分不同。無論是公共選擇理論還是第二代財政分權(quán)理論,它們對于傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的批評,更多的只是提出進一步研究的議題,而新的研究方向與傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的融合,還是未來需要努力的方向。國內(nèi)相關(guān)研究文獻主要集中在分稅制改革之后。吳俊培(1994)、寇鐵軍(1996)、盧洪友(1999)、鐘曉敏(2001)、李齊云(2003)等學(xué)者研究的體制背景是市場經(jīng)濟體制,從市場有效與市場失效、市場失效與政府干預(yù)的關(guān)系論證政府的職責(zé)主要是提供公共產(chǎn)品?；诠伯a(chǎn)品的層次性,由此形成政府間的事權(quán)劃分,再為履行支出職責(zé)進行財力分配,對于收支缺口通過轉(zhuǎn)移支付來彌補,目的在于保證多級政府有效率的供給公共產(chǎn)品。而分稅制本身不完善導(dǎo)致基層財政日益困難,規(guī)范政府間財政關(guān)系須遵循政府間職能界定——政府間支出責(zé)任劃分——政府間財力分配的框架,做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一,以確保各級財政提供均等化的公共服務(wù)。近幾年,國內(nèi)一些學(xué)者(賈康、白景明,2002;馮海波,2004;宋立,2005)從緩解縣鄉(xiāng)財政壓力出發(fā),提出通過減少財政層次來規(guī)范政府間財政關(guān)系,開拓了新的研究視角。但他們多數(shù)只提供了一個初步研究框架,對于簡化財政級次后,如何劃分事權(quán)與財權(quán)的具體操作方法研究不夠,致使現(xiàn)實改革推進缺乏必要的理論支持。對這些不足之處的解決,構(gòu)成本文研究的價值所在。三、分稅制改革導(dǎo)致財政財力不足中國雖然正在構(gòu)建公共財政體系,但各級政府在本質(zhì)上仍未徹底成為公共服務(wù)機構(gòu),而是政治實體和經(jīng)濟實體的合體,政府職能仍帶有計劃經(jīng)濟時代的痕跡。其表現(xiàn)為,政府規(guī)模龐大,對市場侵占過多,而且在追逐自身經(jīng)濟利益的激勵下支出結(jié)構(gòu)向發(fā)展支出和經(jīng)濟投資傾斜,同時忽視一些無利可圖的公共服務(wù)責(zé)任(如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等),造成政府職能越位與缺位并存的局面。事權(quán)在政府與市場間的初次劃分影響到各級政府之間事權(quán)的合理劃分。憲法原則上對中央和地方政府職責(zé)范圍做出了規(guī)定,但實際上各級政府間并沒有明顯區(qū)別,除了少數(shù)事權(quán)如外交、國防等專屬中央政府外,地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的事權(quán)翻版?！额A(yù)算法》雖然保證了地方預(yù)算自主權(quán),但僅泛泛劃分了中央和地方政府間的支出,中央政府對省級以下各級政府之間的支出劃分沒有明確的指南,一般是“下管一級”的辦法,即由上級政府順次決定其下級政府的支出劃分。上級政府在政治和行政上對下級政府享有絕對權(quán)威,可以通過考核評比方式和目前流行的“一票否決”制來迫使下級政府官員聽命,也可以在黨管干部的原則下通過人事任免調(diào)動來影響下級政府。這種不對稱博弈的結(jié)果是省政府自主決定市/地區(qū)的支出劃分,市政府決定縣級政府的支出劃分和縣級政府決定鄉(xiāng)/鎮(zhèn)的支出。非法制化的事權(quán)劃分格局致使上級政府出于“財政自利”動機,出現(xiàn)機會主義和策略性行為,盡可能向下級政府轉(zhuǎn)移支出責(zé)任,造成省市縣鄉(xiāng)各級政府之間事權(quán)劃分關(guān)系不順,存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象(見表1)。單純的事權(quán)分配不合理,盡管導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給缺乏效率,但只要有相應(yīng)的收入保障和轉(zhuǎn)移支付還不足以造成嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財政困難,然而中國恰好表現(xiàn)出財力層層集中,地方財政缺乏主體稅種與低效的轉(zhuǎn)移支付。分稅制改革是對中央和地方政府收入分配進行的一次激進式改革。它的主要成效是取消中央和省級政府間的包干式或討價還價的制度,建立了一個明確的收入分配機制。為了減少改革阻力以確保改革成功,分稅制改革仍然帶有很大的過渡性質(zhì),在很大程度上保留了地方既得利益。在收入分配模式中,分稅制僅明確了中央政府和省級政府的收入分配機制,而省級以下的收入分配由省級政府自行安排。這樣,省級政府按照傳統(tǒng)的級次觀念,也僅確定了其與地(市)級政府之間的收入分配模式。相應(yīng),地(市)級政府自行決定與縣級政府之間的收入分配模式。縣級政府和鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府之間也如此。財政體制運行的結(jié)果表現(xiàn)為,中央財政收入比重從分稅制前5000億元中的28.35%迅速上升到2006年財政收入總額近3.87萬億元中的52.8%。同時,省和市級政府的財力也有集中趨勢,只有縣鄉(xiāng)兩級財政收入比重在下降。據(jù)統(tǒng)計,縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員近3000萬人,約占全國財政供給人員的70%,但縣鄉(xiāng)財政本級財政收入?yún)s只相當(dāng)于全國財政收入的18%左右。雖然省市、市縣及縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政體制呈現(xiàn)出很大的差異性,但上級政府將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種劃歸本級或作為共享稅則是普遍現(xiàn)象。稅制結(jié)構(gòu)中,主體稅種一般具有稅源相對穩(wěn)定的特征,非主體稅種往往稅源比較分散,收入不穩(wěn)定。地方在貫徹分稅制過程中這種上收財權(quán)的做法,使得越是基層政府對這些主體稅種依賴度相對較低,而高度依賴于那些非主體稅種,使得較低級次政府財政的財力處于非常不穩(wěn)定的狀態(tài)中,尤其是農(nóng)村縣鄉(xiāng)財政,對不穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)過度依賴,使得縣鄉(xiāng)財政在各級財政中財力最為薄弱。層層向上集中的財力很大部分被支出的低效率消耗了,還有一部分通過轉(zhuǎn)移支付渠道返還給地方。然而低效的轉(zhuǎn)移支付體系又使得這種資金難以滿足地方基層政府履行事權(quán)的需要。稅收返還是在充分照顧各地區(qū)既得利益的基礎(chǔ)上,按照以來源地為基礎(chǔ)的原則進行分配,既不與均等化目標(biāo)相聯(lián)系,也不與中央政府特定的其他政策目標(biāo)相聯(lián)系,延續(xù)了財政包干制下所形成的財力不均格局。稅收返還公式是以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額作為返還基數(shù),采用全國統(tǒng)一的增長率,導(dǎo)致收入較高的省份獲得的稅收返還額較高,收入低的省份獲得的數(shù)額較低,使不同地區(qū)的財力差距進一步擴大。1995年推行的中央對地方的過渡期轉(zhuǎn)移支付制度,1雖然是一種財政均等化安排,但與稅收返還及專項轉(zhuǎn)移支付相比差距懸殊,資金量非常有限,難以抵消稅收返還的“馬太效應(yīng)”。據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù),1995年過渡期轉(zhuǎn)移支付總額為20.70億元,而稅收返還額達1867.27億元;2005年一般性轉(zhuǎn)移支付補助1121億元,稅收返還則達7672億元。2目前中央下?lián)軐ｍ椶D(zhuǎn)移支付要求地方提供配套資金的做法,不僅違背公共產(chǎn)品提供的受益原則,也在一定程度上危及了基本公共產(chǎn)品的有效供給,給經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方財政帶來沉重的負(fù)擔(dān),是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加的主要原因之一。四、實行省管縣財政體制考慮到原有體制的慣性,轉(zhuǎn)軌時期各方面矛盾縱橫交錯的現(xiàn)實,以及公共產(chǎn)品的一些具體特點,從近期來看,不可能對現(xiàn)有的政府職能范圍以及各級政府的分工關(guān)系進行大的根本性改革和調(diào)整,因而地方財政體制變革只能是一個漸進式改革過程,目前需側(cè)重于邊際微調(diào),分為兩個層次。第一層次是事權(quán)安排格局基本不變情況下財權(quán)配置;第二層次是財權(quán)分配格局基本不變條件下調(diào)整事權(quán)安排。就中長期而言,地方財政體制變革不能局限于事權(quán)、財權(quán)及轉(zhuǎn)移支付制度的簡單調(diào)整,必須考慮財政級次問題。從世界范圍看,成功實施分稅制的國家通常只有三級政府財政。鑒于我國政府財政級次太多,直接增加分稅制收入劃分難度大的實際情況,應(yīng)適當(dāng)簡化財政體制級次。中央、省、縣(市)三級財政,是今后財政體制的基本級次。這三級財政框架的構(gòu)建必須依賴于二項地方財政體制變革。第一項改革是推行“省管縣”財政體制。省管縣是地方財政分配的一種主要方式。新中國成立后,地方分配模式主要是實行省管縣財政體制。20世紀(jì)90年代,隨著分稅制財政體制的確立,“地改市”的實行,市管縣代之省管縣成為地方財政分配的又一模式。近年來,全國部分省市從解決縣鄉(xiāng)財政困難,增強省級宏觀調(diào)控能力,強縣擴權(quán),發(fā)展縣域經(jīng)濟出發(fā),在歷經(jīng)市管縣之后,又重新回歸省管縣財政體制,省管縣再次成為地方財政體制改革的選擇。浙江、安徽等地在實施“省管縣”財政體制方面取得不少實踐經(jīng)驗,為今后推廣省管縣財政體制提供了經(jīng)驗支持。該體制的推行,使市級與縣級在財政級次上同級,達到減少一級財政的目的。省直管縣財政體制改革從某種意義上也是一種對縣的“擴權(quán)”。與純粹意義上的擴大縣級政府的行政審批權(quán)等經(jīng)濟和社會管理權(quán)限比較起來,這一改革對于我國行政區(qū)劃和行政層級的調(diào)整更具深遠(yuǎn)意義。財政改革之前,市級政府對所轄縣在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面擁有的支配權(quán)力已經(jīng)很小,只在人、財兩方面還能對縣里施加影響。現(xiàn)在進一步取消市、縣在財政上的聯(lián)系,則市管縣體制存在與否就很值得懷疑了。應(yīng)該說,省直管縣財政體制改革與行政體制改革大的趨勢更合拍,如果能取得較好的效果,并得到更大范圍和更高層面的認(rèn)同,撤消地級市,使其成為本來意義上的城市將成為必然。第二項改革是推行“鄉(xiāng)財縣管”財政體制,逐步取消鄉(xiāng)級財政。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的情況是:“吃皇糧”的規(guī)模太大,政治成本高,企業(yè)和農(nóng)民的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)太重;導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展中的稅費源泉減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步加重稅費征收,企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重,形成供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重和經(jīng)濟發(fā)展難的惡性循環(huán)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入主要以農(nóng)業(yè)稅和地方小稅為主,稅源零星、增長潛力小。取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模明顯減少。支出方面,工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、公、檢、法、司等重要執(zhí)法和經(jīng)濟管理部門被先后上劃或垂直管理外,農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費的上劃,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出范圍和事權(quán)內(nèi)容已經(jīng)很窄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政受地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一的限制,收入有限,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)卻很多,靠縣級的轉(zhuǎn)移支付很難徹底解決這一歷史包袱。從實際情況看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級財政應(yīng)該具有的條件和應(yīng)該擁有的職能已經(jīng)不復(fù)存在,作為一級政府、一級財政的作用基本上已名存實亡。安徽“鄉(xiāng)財縣管”改革整體上是成功的,值得在全國尤其是中、西部地區(qū)貧困縣鄉(xiāng)推廣。待“鄉(xiāng)財縣管”改革相對成熟后,取消鄉(xiāng)級財政便順理成章。通過取消鄉(xiāng)級財政,可減少一級政府財政。通過上述二項改革,逐步弱化市級財政——取消市管縣體制,實行省級財政直管市、縣財政,市級財政直管市區(qū),區(qū)作為市級政府的派出機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣不享受一級政府的財政體制;虛化鄉(xiāng)級財政——實行“鄉(xiāng)財縣管”財政體制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府的派出機構(gòu),不承擔(dān)一級政府的財政職能。這樣,政府財政層級由五級精簡為三級(中央-省-市/縣)。并以這三級財政體制為基礎(chǔ),合理配置政府間事權(quán)財權(quán),可大大提高分稅制運行效率,達到真正為縣鄉(xiāng)財政解困的目的。政府間事權(quán)配置應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府職能,理順政府與市場關(guān)系之后,按三級政府財政來劃分,并以法律形式加以規(guī)范。中央財政負(fù)責(zé)國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護重點項目、大型國有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關(guān)職能運轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目,以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一。省級財政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、本級機關(guān)的職能運轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目,以完善中觀調(diào)控,增強行政活力。市、縣財政具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜,主要包括:本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護建設(shè)經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費和社保經(jīng)費等事業(yè)支出。中央、省、市/縣三級財政共有的職責(zé)范圍包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等涉及全體國民素質(zhì)、國計民生、國土資源保護和環(huán)境治理方面的支出。根據(jù)三級政府間事權(quán)配置格局,財政總支出的主體在省以下的地方,市縣財政支出占全國財政總支出的比重約為55%~60%,省級財政支出占全國財政總支出的比重約為15%~20%,中央財政支出占全國財政總支出的比重約占25%~30%。政府間財權(quán)安排需按照本文設(shè)計的三級財政架構(gòu),在各級財政間合理配置主體稅種。歸屬于中央財政的稅系應(yīng)以關(guān)稅、消費稅為主體稅種,并輔之以證券交易稅、資源稅等,其收入總量約占全國財政收入的55%~60%。按照徹底的分稅制要求,共享稅應(yīng)盡可能地少。而我國幅員廣闊,地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度和產(chǎn)業(yè)稅源結(jié)構(gòu)差別巨大,如果共享稅沒有一定的數(shù)量和規(guī)模,則難以實現(xiàn)地區(qū)間財力的合理分配。可考慮將增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保險稅等暫時作為各級財政的共享稅,待條件成熟后,逐步將其分解到中央稅與地方稅系中。省級財政形成的是以營業(yè)稅為主體稅種,共享稅為重要稅種的收入體系,其收入總量約占全國財政收入的15%~20%。通