中國環(huán)境管理體系與制度

中國環(huán)境管理體系與制度（一）起步階段(1973～1982年)中國于1972年發(fā)生了幾件較大的環(huán)境污染事件——大連灣污染事件：漲潮一片黑水，退潮一片黑灘，因污染荒廢的貝類灘晾

5000多畝，每年損失海參1萬多千克，貝類10萬多千克，蜆子150多萬千克。——北京魚污染事件：官廳水庫的水受污染造成市場出售的魚有異味；——松花江水系污染：一些漁民食用江中含汞的魚類、貝類，已出現(xiàn)水俁?。谆卸荆┑陌Y兆。

1972年6.5～6.16，聯(lián)合國人類第一次環(huán)境會議召開，揭開中國環(huán)保事業(yè)的序幕，高層人士逐漸認識到中國也有環(huán)境問題。一、我國環(huán)境管理的發(fā)展歷程

1973年8月，召開第一次全國環(huán)境保護會議，通過了環(huán)境保護“三十二字”方針和第一個環(huán)境保護文件《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。

1974年10月，國務(wù)院成立環(huán)境保護領(lǐng)導小組，之后，各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門建立了相應(yīng)的環(huán)境保護機構(gòu)和環(huán)境科研、監(jiān)測機構(gòu)。

1977年4月，國家計委、建委和國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組發(fā)布《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”開展綜合利用的幾項規(guī)定》，以三廢治理和綜合利用為主要內(nèi)容的污染防治工作進入全面實施階段，同時開展了重點污染源的調(diào)查。

1978年2月，國家通過新《憲法》，規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”，奠定了環(huán)境保護法制建設(shè)的基礎(chǔ)。

1979年9月，通過《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，環(huán)境保護開始走法制建設(shè)的軌道。

1983年12月，第二次全國環(huán)境保護會議召開，明確環(huán)境保護為基本國策；提出“三同步、三統(tǒng)一”的環(huán)境方針；制定了“預防為主、防治結(jié)合”、

“誰污染誰治理”、“強化環(huán)境管理”三項基本環(huán)境政策。

1984年5月，國務(wù)院作出《關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》，并成立國務(wù)院環(huán)境保護委員會，組織和協(xié)調(diào)全國環(huán)境保護工作。1988年，成立國家環(huán)境保護局，被確定為國務(wù)院的直屬機構(gòu)。

1989年4月，第三次全國環(huán)境保護會議召開，提出新的五項環(huán)境管理制度和措施，使環(huán)境管理走上規(guī)范化軌道。（二）發(fā)展階段(1983～1991年)

將環(huán)境保護作為中國現(xiàn)代化建設(shè)的一項基本任務(wù)，確定了環(huán)境保護在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。

確立了一整套用以長期指導中國環(huán)境保護實踐的環(huán)境管理方針、政策和制度體系。

經(jīng)長期的改革、實踐與探索，環(huán)境管理總體框架已經(jīng)基本確立，從理論到實踐結(jié)合上解決了“管什么”與“怎么管”的問題。這一階段的主要成績：

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，中國制定了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，提出“可持續(xù)發(fā)展”的思想，1994年《中國21世紀議程》中確定了國家正式實施“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略。

1993年10月，召開第二次全國工業(yè)污染防治會議，提出了推行清潔生產(chǎn)、實施全過程控制的工業(yè)污染防治對策。1996年7月，國務(wù)院召開第四次全國環(huán)境保護會議，提出了跨世紀的環(huán)境保護目標、任務(wù)和措施。啟動了《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程計劃》，實施“33211”工程，提出環(huán)境保護工作應(yīng)實行“污染治理”與“生態(tài)保護”并重，環(huán)境保護進入新的階段。（三）深化階段（1992～）

1998年6月，經(jīng)國務(wù)院批準，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家環(huán)境保護總局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》設(shè)置正部級的國家環(huán)境保護總局。

2002年1月8日，國務(wù)院召開第五次全國環(huán)境保護會議，強調(diào)走可持續(xù)發(fā)展的道路。6月和10月全國人大常委會相繼頒布了《清潔生產(chǎn)促進法》和《環(huán)境影響評價法》。

2005年12月，國務(wù)院為全面落實科學發(fā)展觀，加快構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，進一步把環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。

經(jīng)歷三十多年的實踐，無論環(huán)境管理的思想，還是管理手段、管理技術(shù)、管理政策、法律體系、管理制度以及管理機構(gòu)等

方面，都得到加強和不斷完善。

將環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，環(huán)境保護與國家發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀決策緊密結(jié)合在一起。

環(huán)境管理的目標更加明確、重點更加突出、任務(wù)更加具體，政策措施的可操作性越來越強。這一階段的主要特點：（一）環(huán)境管理的方針“三十二字”方針——“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”。——中國政府在1972年人類環(huán)境大會上提出?！叭?，三統(tǒng)一”方針——“在國家計劃的統(tǒng)一指導下，經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一?！薄?983年第二次全國環(huán)境保護會議上提出的，是對“三十二字”方針的重大發(fā)展。二、我國環(huán)境管理的方針與基本政策·

“預防為主、防治結(jié)合”以“防”為核心，采取各種預防措施與手段，從源頭上防止環(huán)境問題產(chǎn)生，同時將環(huán)境污染和生態(tài)破壞控制在允許的范圍之內(nèi)。其主要措施有：——把環(huán)境保護納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，進行綜合平衡。從

“六五”開始，環(huán)境保護都被列入國家和地方政府的中長期和年度計劃（宏觀層次）?！龠M經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變（宏觀和微觀層次）。——加強建設(shè)項目的環(huán)境管理，嚴格控制新污染的產(chǎn)生（微觀層次）。（二）環(huán)境管理的基本政策·

“誰污染、誰治理”凡是造成環(huán)境污染與生態(tài)破壞的單位與個人，都負有治理或補償環(huán)境污染與生態(tài)損失的責任。其主要措施有：——征收排污費和生態(tài)破壞補償費。對超過排放標準向大氣、水體等排放污染物的企事業(yè)單位征收超標排污費，專門用于污染防治?！獙乐匚廴镜钠笫聵I(yè)單位實行限期治理?！Y(jié)合企業(yè)技術(shù)改造防治工業(yè)污染。國家規(guī)定在技術(shù)改造中要把控制

污染作為一項重要目標，并規(guī)定防治污染的費用要占總費用的7%以上?！?/p>

“強化環(huán)境管理”目的是通過強化政府和企業(yè)的環(huán)境管理，控制和減少管理不善帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。主要措施有：——逐步建立和完善環(huán)境保護法規(guī)與標準體系，加大執(zhí)法力度。到2005年底，我國共出臺了9部環(huán)境保護法律、15部自然資源法、50部環(huán)境保護行政法規(guī)、

200多件環(huán)境保護部門規(guī)章和規(guī)范性文件以及1600余件地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章。——建立健全各級政府的環(huán)境保護機構(gòu)及完整的國家和地方環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。——建立健全環(huán)境管理制度。三項基本政策是一個有機整體，互為支撐，相互補充，缺一不可，不可替代。都是對環(huán)境保護工作的原則性規(guī)定?！邦A防為主、防治結(jié)合”的環(huán)境政策是從經(jīng)濟增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)規(guī)劃布局以及技術(shù)政策角度來考慮的?！罢l污染、誰治理”的環(huán)境政策是針對造成環(huán)境污染與生態(tài)破壞的主體，從經(jīng)濟和技術(shù)角度來考慮的?！皬娀h(huán)境管理”是從環(huán)境執(zhí)法、行政管理、宣傳教育角度來考慮的，是三大政策的核心。（三）“三大政策”的相互關(guān)系（一）環(huán)境管理機構(gòu)的發(fā)展

1974年12月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組正式成立。負責制定環(huán)境保護的方針政策，審定國家環(huán)境保護規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查環(huán)境保護工作。標志著我國環(huán)境保護機構(gòu)建設(shè)的起步。

1982年國務(wù)院機構(gòu)改革，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，并將原國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組撤銷，其辦公室并入城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，稱環(huán)境保護局，成為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)的司局級機構(gòu)。形成“城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護一體化”的管理模式。三、我國環(huán)境管理的機構(gòu)體系

88年，國務(wù)院機構(gòu)改革，將國家環(huán)境保護局從原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部獨立出來，成為國務(wù)院直屬機構(gòu)，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部改為建設(shè)部。國家環(huán)保局的成立標志著我國的環(huán)境管理機構(gòu)建設(shè)進入了一個新的階

段。1998年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國家環(huán)境保護總局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，設(shè)置正部級的國家環(huán)境保護總局。2003年10月，根據(jù)《關(guān)于環(huán)保總局調(diào)整機構(gòu)編制的批復》（中央編辦復字[2003]139）號文件，國家環(huán)境保護總局調(diào)整了內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，撤銷監(jiān)督管理司，設(shè)置環(huán)境影響評價管理司、環(huán)境監(jiān)察局?！?/p>

環(huán)境管理行政機構(gòu)——目前，我國的環(huán)境管理行政機構(gòu)體系包括國家、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級。國家環(huán)境保護總局是國家一級環(huán)境管理行政機構(gòu)。該局設(shè)辦公廳（宣傳教育司）、規(guī)劃與財務(wù)司、政策法規(guī)司、行政體制與人事司、科技標準司、污染控制司、自然生態(tài)保護司、核安全與輻射環(huán)境管理司、環(huán)境影響評價管理司、環(huán)境監(jiān)察局、國際合作司11個職能機構(gòu)?！魇　⒆灾螀^(qū)、市環(huán)境保護局的機構(gòu)設(shè)置與總局基本相應(yīng)，地、市級和縣級環(huán)境保護行政主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)簡化，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級常為下設(shè)的環(huán)保辦公室?！渌膰覚C關(guān)就各自的業(yè)務(wù)范圍設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境與資源保護部門。（二）現(xiàn)行環(huán)境管理的機構(gòu)體系·

環(huán)境管理立法機構(gòu)——我國現(xiàn)行的環(huán)境管理立法機構(gòu)是全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員（簡稱全國人大環(huán)資委）。該委員會是全國人大在環(huán)境和資源保護方面行使職權(quán)的常設(shè)工作機構(gòu)，受全國人民代表大會領(lǐng)導。它負責提出、擬定和審議環(huán)境資源方面的法律草案和有關(guān)的其他議案，并協(xié)助全國人大常委會進行資源與環(huán)境方面法律執(zhí)行的監(jiān)督等?！?993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過增設(shè)全國人民代表大會環(huán)境保護委員會的決定。1994年3月22日，第八屆全國人民代表大會第二次會議決定其改名為全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會。該委員會的設(shè)立，使環(huán)境與資源保護在國家的最高權(quán)力機關(guān)有了專門的負責機構(gòu)，對我國的環(huán)境與資源保護有著重要意義。各省、直轄市的地方人民代表大會也設(shè)置了相應(yīng)的委員會。（一）環(huán)境影響評價制度

是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測，并按照法律程序進行報批的環(huán)境法律制度。四、我國環(huán)境管理的基本制度環(huán)境影響評價環(huán)境影響評價制度區(qū)別一個科學上的概念，屬于學術(shù)研究的范疇一個法律上的概念，屬上層建筑的范疇聯(lián)系環(huán)境影響評價制度的科學依據(jù)和技術(shù)支持環(huán)境影響評價在法律和環(huán)境管理中的具體體現(xiàn)和實際應(yīng)用——1979年5月：《全國環(huán)境保護工作情況的報告》指出我國環(huán)境評價制度的初步概念，即要從環(huán)境影響預評價等基本建設(shè)前期工程抓起，防止產(chǎn)生新的污染源?！?979年9月：《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，第6條明確規(guī)定：“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護部門和其他部門審查批準后才能進行設(shè)計。”——1998年11月：《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，第一次通過行政法規(guī)明確規(guī)定國家實行環(huán)境影響評價制度，標志我國環(huán)境影響評價制度的實行進入了一個新的時期?！?003年9月：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的實施，標志著環(huán)境影響評價制度執(zhí)行進入了一個新的階段，對促進可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。它提出的“規(guī)劃的環(huán)境影響評價”，構(gòu)建了環(huán)境保護參與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策的管理機制?！?/p>

評價的對象不僅包括建設(shè)項目，而且還針對區(qū)域開發(fā)計劃、規(guī)劃和國家政策。·強化了對建設(shè)項目的環(huán)境管理，可以減少重復建設(shè)、杜絕新污染的產(chǎn)生，是貫徹“預防為主”的環(huán)境政策的體現(xiàn)。

為開展區(qū)域規(guī)劃與政策環(huán)境影響評價，為實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策創(chuàng)造了條件，是實現(xiàn)環(huán)境保護同經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法律手段。促進了環(huán)境科學、監(jiān)測技術(shù)、預測技術(shù)的發(fā)展?！?/p>

建設(shè)項目（新建、改建、擴建項目，技術(shù)改造項目，區(qū)域開發(fā)項目或自然資源開發(fā)項目）需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。——是我國最早實行的一項環(huán)境管理制度（1973）?！乐剐碌奈廴竞蜕鷳B(tài)破壞的重要措施。它貫穿于建設(shè)項目的設(shè)計、施工、生產(chǎn)三個重要環(huán)節(jié)，使建設(shè)項目能夠在投產(chǎn)后最大限度地減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，完整地體現(xiàn)“預防為主”的原則?！ＷC了治理新污染所需大部分資金的投入。（二）“三同時”制度·

是國家環(huán)境行政機構(gòu)依法對于向環(huán)境排放污染物的排污者，按所排放污染物的種類、數(shù)量、濃度，根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定收取一定的費用?！浅Ｓ玫慕?jīng)濟手段之一。運用價值規(guī)律給排污者造成一定的經(jīng)濟壓力，促使其減少或消除污染物的排放。——開辟了一條可靠的污染治理資金渠道?！@是在20世紀70年代引進的一項環(huán)境管理制度。與環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度共同組成了中國的“老三項”環(huán)境管理制度，曾被譽為“中國環(huán)境管理的三大法寶”。（三）排污收費制度·是一項依據(jù)國家法律規(guī)定，具體落實到各級地方政府、有污染的單位對本轄區(qū)和所在單位環(huán)境質(zhì)量負責的行政管理制度?！獙⒁粋€區(qū)域、單位環(huán)境保護主要責任者和責任范圍以目標責任書形式確定下來，運用定量化、制度化的目標管理辦法，有效貫徹環(huán)境保護這一基本國策?！訌娏烁骷壍胤秸畬Νh(huán)保工作的重視和領(lǐng)導?！欣谟煞稚⒌膯雾椫卫磙D(zhuǎn)向區(qū)域綜合治理，實現(xiàn)大環(huán)境的改善。（四）環(huán)境保護目標責任制·

是把城市作為一個系統(tǒng)整體，以城市生態(tài)學為指導，對城市的環(huán)境問題采取多層次、多渠道、綜合的對策和措施，對城市環(huán)境進行綜合規(guī)劃、綜合治理、綜合控制，以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。——它是與目標責任制具有相同地位和作用的一項環(huán)境管理制度，是由城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導負總責，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督，有關(guān)部門各盡其職、分工負責的管理制度?！ㄟ^國家、省級的考核，使政府部門對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責落到實處，是控制城市污染、改善城市環(huán)境質(zhì)量的有效措施。（五）城市環(huán)境綜合整治定量考核制度"十五"期間城市環(huán)境綜合整治定量考核指標及權(quán)重分配·

是指向環(huán)境中排放污染物的企業(yè)、事業(yè)單位，必須首先向環(huán)保行政主管部門申請領(lǐng)取排污許可證，經(jīng)審查批準發(fā)證后，方可按照排污許可證上規(guī)定條件排放污染物的一項法律制度?！窃趯嵭信盼凵陥蟮怯浿贫鹊那疤嵯?，對排污者排污行為的定量化管理。是實現(xiàn)由污染物濃度控制