淺談新形勢下用地管理制度的完善

淺談新形勢下用地管理制度的完善

近年來，隨著經濟和社會的發(fā)展，特別是工業(yè)化和城市化的加快發(fā)展，全市人口規(guī)模不斷擴大，全國建設用地規(guī)模不斷擴大。據統(tǒng)計，自20世紀90年代以來，中國城市建設用地和建設用地總面積從12856公里和11608公里增加到2005年的32821公里和32816公里，分別增長了1.5倍和1.8倍。與20世紀80年代初相比，分別增加了三倍和三十三倍。在建設用地規(guī)模不斷增加的同時,一些土地利用問題也應引起關注。在土地利用結構方面,工業(yè)用地占22%左右,高于發(fā)達國家15%的平均水平。一些地區(qū)在地方政策引導下,用地方式不夠集約和節(jié)約,粗放和亂批亂占的現象不同程度地存在,在片面強調GDP的考核制度推動下,往往只注重了土地資源投入的規(guī)模效益,從管理角度缺乏對各地現有城鎮(zhèn)建設用地進行定期的利用效益評價工作。此外,面對經濟結構調整和國土資源管理新形勢的需要,一些用地管理制度也應跟隨形勢變化進行補充和完善。因此,為加強土地管理,實現土地集約、節(jié)約、高效的利用,我們就提高土地利用效益、完善相關建設用地管理制度等方面提出幾點建議。1實施區(qū)域綜合評價評價重點應從多角度出發(fā),兼顧土地資源利用的經濟效益、生態(tài)效益、社會效益,通過構建城鎮(zhèn)土地綜合利用效益的指標體系,依靠先進的評價方法和技術手段進行評價。建議評價工作以省(市、自治區(qū))為單位進行,同時對計劃單列市和沿海開放城市也同時進行針對性評價。評價結果主要用于分析各省(市、自治區(qū))現階段城鎮(zhèn)建設用地利用效益的現狀,分析不同地區(qū)影響土地利用效益的因素和存在的問題,指導新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制和指標分配,有針對性地解決區(qū)域土地利用問題。2規(guī)范企業(yè)土地出資工業(yè)用地項目和商業(yè)及住宅用地開發(fā)項目相比,存在不同程度的差別。在政府公布供地公告之后,商、住土地需求方可以按照相關部門的要求參與到土地招拍掛的競爭,因此,可以進行統(tǒng)一競標。而工業(yè)項目具有很多限制性因素,產業(yè)性質不同,項目用地在面積、單位最小投資額度、容積率、綠地率等方面都不同。如:一個飛機組裝廠要落戶某個地區(qū),其對土地面積的要求是很大的,限制條件也不同,一個地區(qū)在同一時間存在兩個或兩個以上的規(guī)模競爭者的可能性也不大。最后的結果往往會回到針對某個具體項目進行供地的局面。也就是說,容易造成不同產業(yè)對應的不同用地戶在參與招標、拍賣時不能處于同一參與地位。因此,建議:(1)對于一些符合國家產業(yè)政策的重點項目和國際合作項目,并且是投資額巨大、占地面積較大、對地區(qū)經濟具有重要影響的項目,保留原來按項目審批供地的制度“接口”,依然可以進行按項目供地的模式進行出讓,只是通過地價管理和合同管理,使得土地出讓金不低于最低出讓標準(或者最低出讓標準的若干倍)即可。(2)對于一般性的工業(yè)項目,建議建立工業(yè)用地專項儲備制度,通過合理、準確的預測地區(qū)工業(yè)新增用地規(guī)模,統(tǒng)一劃定即將出讓的工業(yè)用地區(qū),設定年度或者季度供地時間,進行招標、拍賣、掛牌供地。另外,有必要對開發(fā)區(qū)中閑置、低效利用的土地面積進行年度檢查,控制新增建設用地中工業(yè)用地的規(guī)模。3關于土地管理的制定有以金融管理為基礎的建議3.1提高土地的制度以地額度面對近些年來全國工業(yè)開發(fā)區(qū)增長速度過快,地區(qū)間存在重復建設現象等問題,建議按照國土資源部限制產業(yè)供地目錄和國家發(fā)改委公布的禁止、鼓勵、限制產業(yè)發(fā)展規(guī)劃,由國土資源部、國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行共同出臺《工業(yè)項目以地貸款額度管理辦法》,以宗地最低出讓底價或出讓金的一定比例設立高限,防止一些以獲取土地貸款為目的的項目出現,降低銀行信貸風險,將土地資源納入國民經濟宏觀調控體系之中,并且直接服務于國家產業(yè)結構調整,促進產業(yè)結構升級。其中,應提高對我國具有自主知識產權和高技術附加值項目的以地貸款額度,進一步促進提升本國企業(yè)的技術競爭力,從土地融資角度促進民族企業(yè)的發(fā)展壯大。逐步擺脫目前工業(yè)經濟發(fā)展較大程度地依賴國外技術,以土地資源投入吸引國外公司落戶中國,從而帶動GDP增長的現狀。3.2國內外市場的競爭此項措施主要是針對我國近兩年人民幣持續(xù)升值,房地產市場價格持續(xù)走高,東南沿海一些地區(qū)出現了境外資金進入國內土地市場和房地產市場進行炒作和套息交易等問題。境外資金進入國內土地市場,主要是通過并購、收購、參股等手段,躲開現行的一些管理制度和措施,進行土地炒作。特別是目前我國的地產市場過熱,引來不少歐美,甚至中東地區(qū)的資金進行炒作,利潤非常豐厚。據相關資料顯示,目前在歐美和中東地區(qū),地產市場的平均利潤率在5%—8%左右,而在我國東南沿海一些省份,以及北京、上海等大城市,地產市場的利潤率最低為20%,也就出現了大量外來資金進入我國的地產市場,其中,存在相當規(guī)模的來歷不明的境外資金。因此,建議國土資源部聯合中國人民銀行出臺相關宏觀調控和管理措施,遏制境外資金進入國內地產市場進行炒作。4采礦申請與礦山用地管理制度的銜接目前,從典型礦業(yè)城市所暴露出的礦山環(huán)境治理問題中可以發(fā)現,礦山企業(yè)土地利用問題應引起重視,特別是現階段,地政工作和礦政工作雖然均屬于國土資源管理系統(tǒng)范疇,但還沒有進行有機結合,造成了礦山企業(yè)用地過程中出現了一系列問題。所以,應從制度角度規(guī)范礦山企業(yè)用地管理,按照不同礦種和不同開采方式進行用地制度配套建設,減少礦山企業(yè)由于進行礦產資源開發(fā)而引起的土地利用問題。建議建立“采礦權審批與礦山企業(yè)用地管理制度”,采礦權申請必須和相應的礦山企業(yè)用地制度進行配套,取得采礦權的先決條件之一是取得相應的礦山企業(yè)土地使用權。礦山企業(yè)用地審批工作除了嚴格按照地方的《土地利用總體規(guī)劃》、《礦產資源總體規(guī)劃》的要求進行管理外,還應重點從以下幾方面進行考慮。4.1影響礦山生產質量的因素不同礦種的儲量規(guī)模和開采方式是影響礦山企業(yè)開發(fā)礦產資源時間長短的主要因素之一,同時,也是影響礦山企業(yè)生產過程中對土地和環(huán)境產生負面影響程度高低的因素之一。一般情況下,采礦權往往發(fā)生在農村集體土地范圍內,那么首先就要通過“采礦權審批與礦山企業(yè)用地管理制度”,確定該項采礦權所對應的礦山用地取得方式是征用還是征收。4.2地表上的土地使用權露天開采:與一般意義上的土地使用權差別不大,僅僅就地表的土地使用權進行確定;地下開采:應合理確定地下礦