閑置土地處理相關(guān)法律問(wèn)題探析

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（廣東智洋律師事務(wù)所，廣東廣州510095）

[內(nèi)容提要]近年來(lái)，全國(guó)各地土地閑置情況日益嚴(yán)重。為切實(shí)保護(hù)耕地，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，中央和地方各級(jí)政府均采取嚴(yán)厲措施，加大對(duì)閑置土地的處理力度。閑置土地處理是一個(gè)比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門(mén)在相關(guān)工作中或多或少會(huì)遇到一些困難。為此，本文對(duì)如何認(rèn)定閑置土地行為，如何在實(shí)體與程序上確保政府土地管理部門(mén)閑置土地行政處罰行為的合法性以及對(duì)非法定閑置土地的處理等問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

[關(guān)鍵詞]閑置土地處理

閑置土地行為

閑置土地行政處罰

非法定閑置土地

人口多，人均耕地少，土地后備資源不足是我國(guó)的基本國(guó)情，但是建設(shè)用地粗放利用嚴(yán)重，甚至大量閑置，仍是我國(guó)土地利用的基本現(xiàn)狀。因此，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤(pán)活土地存量，加大對(duì)閑置土地的處理力度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必需的用地條件，勢(shì)必成為各級(jí)政府地政工作的重心之一。然而，對(duì)閑置土地的處理涉及的我國(guó)土地管理制度中深層次的法律問(wèn)題——如何做到既依法行政，又兼顧廣大投資者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，已成為政府土地管理部門(mén)面臨的一個(gè)重大考驗(yàn)。

盡管我國(guó)現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)對(duì)閑置土地行為規(guī)定了行政處罰措施，但處理閑置土地是一個(gè)比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門(mén)在相關(guān)工作中或多或少會(huì)遇到一些困難。本文作者有幸接受政府的委托，作為專項(xiàng)法律顧問(wèn)全面參與了廣州保稅區(qū)、廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地的處理工作。本文擬就閑置土地處理的相關(guān)法律問(wèn)題做初步探討，并將筆者在參與處理土地閑置工作過(guò)程中的一些心得體會(huì)與讀者分享。

一、閑置土地行為的認(rèn)定依據(jù)

正確認(rèn)定閑置土地行為，是政府土地管理部門(mén)作出閑置土地行政處罰合法性的基礎(chǔ)。早在1990年，國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條就規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)文檔

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情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。”然而，“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的”的情形是否就是閑置土地。該行政法規(guī)并未明確指出。1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂后實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條中規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，１年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；１年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)２年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回土地使用者的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！蓖恋毓芾矸ㄒ矝](méi)有對(duì)閑置土地的內(nèi)涵和外延作出規(guī)定，但卻對(duì)兩種閑置土地的情形，即已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的閑置情形和以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地，作出了處理規(guī)定。１９９５年１月１日起施行的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金２０％以下的土地閑置費(fèi)；滿２年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外?！狈康禺a(chǎn)管理法補(bǔ)充了處理“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地”的規(guī)定，但仍未對(duì)閑置土地的定義作出明確的回答。

土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法是為了加強(qiáng)土地管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地①，以及加強(qiáng)對(duì)城市房地產(chǎn)的管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而制定的土地、房地產(chǎn)管理方面②的基本法律。因而，這兩部法律僅對(duì)處理閑置土地的依據(jù)處理方式作了基本的、概括性的規(guī)定，然而現(xiàn)實(shí)中土地閑置的情形卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律規(guī)定的范圍。針對(duì)各地區(qū)土地閑置行為日益嚴(yán)重的情況，為了依法處理和充分利用閑置土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)土資源部于1999年4月26日以第5號(hào)令出臺(tái)了《閑置土地處理辦法》，辦法中將閑置土地定義為“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”，同時(shí)，辦法還以列舉的方式將具有一定情形的土地界定為閑置①②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第1條的規(guī)定

參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第1條的規(guī)定

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土地，具體包括：

（一）國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)未規(guī)定動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門(mén)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)頒發(fā)之日起滿１年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的；

（二）已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)但開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足２５％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿１年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。此外，各地政府也根據(jù)各地的土地閑置具體情況對(duì)閑置土地的界定和行政處罰等問(wèn)題作出了相關(guān)的規(guī)定，如XX市人民政府于1997年8月1日公布的《XX市閑置土地處理辦法》。

盡管《閑置土地處理辦法》對(duì)“閑置土地”作出了定義，但在實(shí)際工作中認(rèn)定和處理閑置土地時(shí)，卻存在這樣一個(gè)問(wèn)題：除必須遵循法律、行政法規(guī)規(guī)定外，能否依據(jù)部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章認(rèn)定閑置土地并作出相應(yīng)的行政處罰。在這一問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界存在著較大分歧。依筆者看來(lái)，在對(duì)閑置土地的認(rèn)定和行政處罰的法律適用上應(yīng)正確理解“法”的外延。從理論上講，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章也是法律的重要淵源③，二者都是為了配合法律、法規(guī)的正確實(shí)施而制定的，但前提是二者不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；從實(shí)際情況看，由于我國(guó)目前的土地管理法律制度尚不完善，關(guān)于閑置土地管理的內(nèi)容多在部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章中出現(xiàn)，排除部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章的適用，會(huì)使得許多土地閑置違法行為無(wú)“法”可依而不受制約，反而不利于對(duì)土地閑置違法行為的監(jiān)督管理。因此，在對(duì)土地閑置違法行為進(jìn)行認(rèn)定和處罰時(shí)除遵循法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)參照相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章。

二、依法對(duì)閑置土地行為進(jìn)行行政處罰

土地行政處罰，屬于土地管理行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為之一，是指政府土地管理部門(mén)依法懲戒違反土地法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人的一種行政強(qiáng)制措施。本文所討論的“閑置土地行政處罰”衍生于土地行政處罰，針對(duì)的是行政相對(duì)人的閑置土地行為。在正確認(rèn)定閑置土地的基礎(chǔ)上，政府土地管理部門(mén)作出的閑置土地行政處罰并不必然合法。從處理閑置土地的法律實(shí)踐上看，由于土地閑置違法行為的多樣性、復(fù)雜性，造成土地管理部門(mén)執(zhí)法過(guò)程中違法行政的情形很復(fù)雜。有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則的同時(shí)，實(shí)體上也違法；有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則，但實(shí)體上不違法，實(shí)體上并未侵害相對(duì)方合法權(quán)益。為了明確閑置土地行政處罰行為的規(guī)范運(yùn)作，防止行政主體濫用權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，極有必要建立一套法定的、科學(xué)的土地閑置③孫國(guó)華、朱景文主編，法理學(xué)[m]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999，第261頁(yè)和第262頁(yè)。

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違法行為行政處罰程序規(guī)則。在一定意義上講，依法行政除要遵循相關(guān)的實(shí)體法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。

（一）閑置土地行政處罰行為合法性的實(shí)體要件

1、行政處罰主體是否適格

依《土地管理法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，因土地閑置違法行為行使收回國(guó)有土地使用權(quán)的行政處罰機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府。④為提高土地管理行政機(jī)關(guān)制裁土地閑置違法行為的效率，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，具有行使行政處罰權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)可以依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的委托規(guī)定，以委托機(jī)關(guān)名義對(duì)土地閑置違法行為實(shí)施行政處罰。可見(jiàn)，除土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章有明文規(guī)定外，對(duì)土地閑置違法行為行使行政處罰的行政主體可以是縣級(jí)以上人民政府，也可以是縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)，但后者必須取得縣級(jí)以上人民政府的授權(quán)或者委托，否則，對(duì)土地閑置違法行為相對(duì)人作出的行政處罰行為將會(huì)因行政主體不適格而導(dǎo)致無(wú)效。

2、行政處罰是否符合行政處罰的法定理由

土地閑置違法行為的依法行政包括依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定認(rèn)定土地閑置違法事實(shí)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。行政處罰的依據(jù)和理由必須符合法律規(guī)定，作出的行政處罰決定必須證據(jù)確鑿、處罰適當(dāng)。所謂，法無(wú)明文規(guī)定不處罰，⑤否則，處罰決定將因處罰內(nèi)容、依據(jù)不當(dāng)而導(dǎo)致行政處罰行為否定性的法律后果。例如，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰?！备鶕?jù)這一規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門(mén)有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開(kāi)發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開(kāi)發(fā)、利用土地的。只有當(dāng)上述事由出現(xiàn)時(shí)，土地管理部門(mén)才能對(duì)土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。行政機(jī)關(guān)如以土地使用者未繳清土地使用權(quán)出讓金而實(shí)施行政處罰則無(wú)法定理由，其結(jié)果必然導(dǎo)致在接受司法審查時(shí)被司法機(jī)關(guān)撤銷行政處罰行為的法律后果。

3、行政處罰的相對(duì)人是否適格

行政處罰的相對(duì)人是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所對(duì)應(yīng)的、直接或者間接承受行政處罰內(nèi)容的民事主體。土地閑置違法行為中，多數(shù)情形是單一主體的原因造成，但有些情況下也會(huì)涉及兩方或④⑤參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第66條的規(guī)定。

張正釗主編，行政法與行政訴訟法[m]，北京。中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999，第159頁(yè)。

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者三方相對(duì)人。例如，在一些情況下，土地使用權(quán)受讓人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給次受讓人后，次受讓人未繳清土地轉(zhuǎn)讓款之前就對(duì)土地進(jìn)行了投入開(kāi)發(fā)，并因某種原因停止開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成土地閑置。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條規(guī)定，土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)。這種情況下，土地使用權(quán)次受讓人應(yīng)當(dāng)視為尚未取得該土地使用權(quán)，行政處罰的相對(duì)人應(yīng)包括土地使用權(quán)受讓人和次受讓人。如該土地使用權(quán)已依法設(shè)定抵押，抵押權(quán)人也應(yīng)一并作為行政處罰的相對(duì)主體，土地管理部門(mén)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知其享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。

（二）閑置土地行政處罰行為合法性的程序要件

現(xiàn)代行政法制要求行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)必須遵循法定程序規(guī)則，違反行政處罰程序?qū)⒅苯訉?dǎo)致行政處罰無(wú)效的法律結(jié)果。我國(guó)《行政處罰法》第三條規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。同樣，在對(duì)閑置土地作出認(rèn)定和行政處罰決定時(shí)，也必須嚴(yán)格遵循法定程序規(guī)則。

根據(jù)閑置土地行政處罰程序的構(gòu)成要素，土地管理部門(mén)在認(rèn)定閑置土地并對(duì)之作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)在四個(gè)方面把握其程序上的合法性：

1、步驟的合法性

步驟就是“完成某一程序的若干必經(jīng)階段”⑥。任何行政程序，無(wú)論多么簡(jiǎn)單，都必須經(jīng)過(guò)若干不同的階段。如果對(duì)土地閑置違法行為進(jìn)行行政處罰的行為違反法律規(guī)定的步驟，就構(gòu)成步驟違法。步驟違法主要有兩種表現(xiàn)形式，一是隨意增加法定步驟，二是減少或遺漏法定步驟。減少或遺漏法定步驟是步驟違法的主要表現(xiàn)形式，也是最明顯的步驟違法。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)許可證或者執(zhí)照，處以較大金額罰款等行政處罰前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。處罰土地閑置違法行為一般涉及的金額標(biāo)的都比較大，如果行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前不告之當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，或者當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證而行政機(jī)關(guān)不組織聽(tīng)證便作出行政處罰的，就導(dǎo)致步驟違法。

2、順序的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的順序主要是指各個(gè)程序步驟之間的先后次序。比如，在實(shí)施土地閑置違法案件行政處罰過(guò)程中，土地管理部門(mén)應(yīng)先表明身份，后實(shí)施監(jiān)督；先聽(tīng)證，后處理；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。行政處罰行為中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政行為客觀需⑥辭海，上海辭書(shū)出版社，1989。

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要的、帶有規(guī)律性的合理排列，違反了法定程序，也構(gòu)成程序違法，而且可能是嚴(yán)重的程序違法，如行政處罰法規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。若土地管理部門(mén)違反了閑置土地處罰行政程序中的先聽(tīng)證，后處理規(guī)則作出行政行為，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，則要承擔(dān)敗訴后果。

3、方式的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的方式是指行政行為采取的方法和形式。法律規(guī)定要求土地閑置違法行為行政處罰行為必須采取某種特定的方式作出，而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有采取法定方式；或者行政機(jī)關(guān)采取法律禁止采取的方式作出行政行為，則違反方式的合法性。比如，《行政處罰法》第三十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)。又如《閑置土地處理辦法》第五條規(guī)定，依照本辦法第四條規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達(dá)《收回國(guó)有上地使用權(quán)決定書(shū)》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，注銷土地登記和土地證書(shū)。如果土地管理部門(mén)實(shí)施土地閑置行政處罰行為時(shí)沒(méi)有制作《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》，即為違反法定的方式。

4、期限的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的期限是指法律所規(guī)定的土地管理部門(mén)作出或者完成行政處罰行為必須遵循的時(shí)間限制。期限也是行政處罰程序的基本要素，違反法定期限的行政處罰行為也屬于程序違法，這也是土地閑置行政處罰程序違法中最普遍的表現(xiàn)。例如，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。超過(guò)上述通知期限的，即屬于期限違法。

三、如何處理已經(jīng)閑置但不符合法定閑置土地定義的土地

如上文所述，所謂“閑置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”。是否屬于閑置土地，必須滿足以三個(gè)要件：

一、必須是建設(shè)用地；

二、土地使用者必須依法取得土地使用權(quán)；

三、土地使用者沒(méi)有得到原批準(zhǔn)用地人民政府的同意，超過(guò)規(guī)定時(shí)間未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)。然而，在實(shí)踐中卻存在著這樣的一種情形，即土地使用者并未取得土地使用權(quán)，但卻獲得人民政府的準(zhǔn)許使用土地，最后由于該土地使用者的自身的原因致使土地被閑置了。為了方便討論，本文且將此種閑置土地的情形稱為“不符合文檔

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法定閑置土地定義的閑置土地”（以下簡(jiǎn)稱非法定閑置土地）。那么，非法定閑置土地到底是如何產(chǎn)生的呢。構(gòu)成非法定閑置土地的前提是土地使用者沒(méi)有依法取得土地使用權(quán)。而土地使用權(quán)的取得方式一般有兩種：劃撥取得和出讓取得。以劃撥方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金一般非常低廉，土地使用者只須履行法定手續(xù)即可取得土地使用權(quán)，因而一般不會(huì)出現(xiàn)什么問(wèn)題；而以出讓方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金是根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況來(lái)擬定的，且一般價(jià)格不菲，因而問(wèn)題也就常常發(fā)生。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)必須同時(shí)具備以下幾個(gè)條件：

一、土地使用者于市、縣人民政府的土地管理部門(mén)簽訂了書(shū)面出讓合同；

二、土地使用者必須按照出讓合同約定的數(shù)額，在合同簽訂后六十日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金；

三、應(yīng)當(dāng)向縣以上土地人民政府土地管理部門(mén)辦理登記、取得同級(jí)人民政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證書(shū)。在這三個(gè)要件當(dāng)中，第二個(gè)條件應(yīng)屬重中之重。然而，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限內(nèi)尚未繳清全部土地使用權(quán)出讓金，不能申請(qǐng)登記取得土地使用權(quán)證書(shū)的情況下，就準(zhǔn)許土地使用者使用土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，如向土地使用者頒發(fā)建設(shè)用地許可證；同時(shí)，還準(zhǔn)許土地使用者在法定期限外的一定期限內(nèi)，如一年到兩年不等，補(bǔ)交所欠的土地使用權(quán)出讓金，之后再申請(qǐng)登記，取得土地使用權(quán)證書(shū)。如果土地使用者能夠政府寬限的期間內(nèi)補(bǔ)交齊土地使用權(quán)出讓金，并能繼續(xù)進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，則各方都相安無(wú)事。然而，一旦土地使用者的經(jīng)濟(jì)狀況出現(xiàn)問(wèn)題，不能在政府寬限的期間內(nèi)補(bǔ)交齊土地使用權(quán)出讓金，當(dāng)然，如果連土地使用權(quán)出讓金都不能交齊就更別談繼續(xù)進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)了。其結(jié)果是，土地使用者不能依法取得土地使用權(quán)，土地開(kāi)發(fā)也不能如期完成。非法定閑置土地就在這種情形下出現(xiàn)了。目前，我國(guó)法律對(duì)非法定閑置土地尚無(wú)明確的處理規(guī)定。有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定來(lái)處理。如上文所述，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門(mén)有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開(kāi)發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開(kāi)發(fā)、利用土地的。只有當(dāng)上述事由出現(xiàn)時(shí)，政府土地管理部門(mén)才能對(duì)土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。然而不能忽略這樣一個(gè)前提條件，即土地使用者已依法取得土地使用權(quán)。如果土地使用者不享有合法的土地使用權(quán)，政府土地管理部門(mén)又憑什么作出“警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)”的行政處罰呢。而對(duì)于非法定閑置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用權(quán)，因而《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定顯然是不能適用的。

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還有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條的規(guī)定，由政府土地管理部門(mén)依職權(quán)解除合同，并要求違約賠償?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定，“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可要求違約賠償?！彼^解除合同，是指合同有效成立以后，當(dāng)解除的條件具備時(shí)，因當(dāng)事人一方或雙方的意思表示，使合同關(guān)系自始或僅向?qū)?lái)消滅的行為。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t訂立。這些原則明顯具有民事合同的特征。因此，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓合同本質(zhì)上屬民事合同。既然如此，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓合同的解除必須按照我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的方式進(jìn)行，即經(jīng)協(xié)商解除，如果協(xié)商不成，交由仲裁機(jī)關(guān)或人民法院裁決解除。第十四條所規(guī)定的有權(quán)是指民事權(quán)利，而非行政權(quán)力。因而，政府土地管理部門(mén)作為民事合同的一方當(dāng)事人，與另一方當(dāng)事人地位平等，不能依仗其行政權(quán)力擅自解除合同。此外，在土地使用者獲得政府準(zhǔn)許延期交納土地使用權(quán)出讓金，甚至獲頒發(fā)建設(shè)用地許可證的情形下，政府的行為可視為對(duì)原合同內(nèi)容的變更，而這一變更也得到了對(duì)方當(dāng)事人的同意。因而這一情形屬合同雙方協(xié)商一致變更合同內(nèi)容的行為，仍屬民事合同范疇。有關(guān)糾紛應(yīng)提請(qǐng)仲裁機(jī)關(guān)或人民法院根據(jù)相關(guān)民事法律，如《民法通則》、《合同法》等來(lái)處理。筆者認(rèn)為，從目前我國(guó)關(guān)于閑置土地處理的立法現(xiàn)狀來(lái)看，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫

⑧

⑦行條例》第十四條的規(guī)定，依民事途徑來(lái)處理非法定閑置土地相對(duì)比較合適。然而，要根本解決非法定閑置土地的問(wèn)題，更重要的是杜絕非法定閑置土地的產(chǎn)生，這關(guān)鍵在于人民政府本身。試想一下，如果政府及有關(guān)部門(mén)能夠嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓，非法定閑置土地的情形還會(huì)發(fā)生嗎。此外，政府也可以著手進(jìn)行相關(guān)的立法以便亡羊補(bǔ)牢。據(jù)筆者了解，XX市政府已經(jīng)組織有關(guān)方面人士進(jìn)行了多次研究討論，準(zhǔn)備擬訂新的閑置土地處理辦法，其中一個(gè)主要內(nèi)容就是擴(kuò)大閑置土地的定義。筆者相信如果該部新的規(guī)章出臺(tái)，將會(huì)對(duì)XX市的閑置土地處理工作起到極大的促進(jìn)作用。以上僅僅是筆者對(duì)政府處理閑置土地工作的一些淺薄之見(jiàn)。而筆者感受最深的是，在我國(guó)的社會(huì)主義法治事業(yè)尚處于起步階段，法治理念尚未在全社會(huì)普及的現(xiàn)狀下，人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。無(wú)論是處理閑置土地還是非法定閑置土地，人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，真正做到依法行政。

⑦⑧崔建遠(yuǎn)主編，合同法[m]，北京。法律出版社，2000，第195頁(yè)。

參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)合同法》第93條和第96條。

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[主要參考文獻(xiàn)]1.孫國(guó)華、朱景文主編，法理學(xué)[m]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999。

2.張正釗主編，行政法與行政訴訟法[m]，北京。中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999。

3.劉光遠(yuǎn)、王志彬主編，新編土地法教程[m]，北京。北京大學(xué)出版社，1999。

4.符啟林著，城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地法律制度研究[m]，北京：法律出版社，2000。

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第二篇：夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證相關(guān)法律問(wèn)題探析夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證相關(guān)法律問(wèn)題探析

內(nèi)容摘要。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，夫妻之間的財(cái)產(chǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，不再是以前單純的房產(chǎn)、汽車等等的實(shí)物，出現(xiàn)了公司股權(quán)、合伙份額、知識(shí)產(chǎn)權(quán)之類的財(cái)產(chǎn)，并且由于現(xiàn)代社會(huì)人們法律意識(shí)的提高，夫妻之間經(jīng)常會(huì)去公證處辦理財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證，這就導(dǎo)致公證處在辦理夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議時(shí)經(jīng)常遇到新情況、新問(wèn)題，公證處應(yīng)在立足自身業(yè)務(wù)探討的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長(zhǎng)避短，結(jié)合夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證的相關(guān)法律法規(guī)，完善措施，扎實(shí)開(kāi)展好該項(xiàng)公證事務(wù)。

論文關(guān)鍵詞：夫妻財(cái)產(chǎn)公證審核內(nèi)容

一、夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議概念

夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議是指夫妻雙方以協(xié)議的方式就婚前及婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得財(cái)產(chǎn)的歸屬、管理、使用、處分、收益，以及婚姻關(guān)系終止時(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)分割所作出的法律契約行為。[1]

二、夫妻財(cái)產(chǎn)法律分析

我國(guó)《婚姻法》規(guī)定，“夫妻在婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)，歸夫妻共同所有”，“夫妻對(duì)共同所有的財(cái)產(chǎn)，有平等的處理權(quán)”。這是關(guān)于夫妻財(cái)產(chǎn)的原則規(guī)定，包括以下幾方面問(wèn)題：

（1）“婚姻關(guān)系存續(xù)期間”是個(gè)很重要的概念?；橐鲫P(guān)系存續(xù)期間指的是婚姻當(dāng)事人依照法律程序締結(jié)婚姻，到婚姻關(guān)系依法解除或自然終止的期間，即依法取得結(jié)婚證之時(shí)至離婚生效或因一方死亡婚姻自然終止之時(shí)的期間。包括當(dāng)事人領(lǐng)取結(jié)婚證后，雙方尚未共同生活期間，離婚糾紛中分居期間，在人民法院訴訟離婚尚未判決離婚，雖經(jīng)判決準(zhǔn)予離婚，但離婚判決尚未生效之前的期間。這里所說(shuō)的“婚姻關(guān)系存續(xù)”，是法律認(rèn)可的合法婚姻關(guān)系的存續(xù)，法律沒(méi)有確認(rèn)的婚姻關(guān)系，不能以夫妻關(guān)系存續(xù)期間認(rèn)定。例如雙方雖對(duì)外以夫妻名義共同生活，但因雙方不具備結(jié)婚實(shí)質(zhì)要件——依法進(jìn)行結(jié)婚登記，其婚姻關(guān)系沒(méi)有得到法律認(rèn)可的期間;雙方登記離婚或訴訟離婚生效后，倆人又同居生活在一起的期間;雙方已經(jīng)依法登記結(jié)婚，但是登記時(shí)不符合結(jié)婚的法定條件，后被宣告無(wú)效的婚姻，這些期間均不屬夫妻關(guān)系存續(xù)期間，對(duì)此期間取得的財(cái)產(chǎn)不能認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)。

（2）“是所得的財(cái)產(chǎn)”，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是指夫妻在婚姻關(guān)系存續(xù)期間所取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括實(shí)際占有的所有權(quán)和非實(shí)際占有的所有權(quán)，夫妻一方或者雙方已經(jīng)取得某財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，并未實(shí)際占有該財(cái)產(chǎn)，該財(cái)產(chǎn)仍然是夫妻所得的財(cái)產(chǎn)。但是，對(duì)于夫妻一方或者雙方實(shí)際占有，而沒(méi)有取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)，無(wú)論合法與不合法，都不屬于夫妻所得的財(cái)產(chǎn)，比如借用他人的財(cái)產(chǎn)和非法占有他人的財(cái)產(chǎn)。

（3）夫妻所得的財(cái)產(chǎn)的主體，只包括是指婚姻關(guān)系存續(xù)期間的夫妻。因?yàn)閬?lái)源于夫妻以外的人的財(cái)產(chǎn)，和非婚姻關(guān)系存續(xù)期間夫妻一方的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，均不屬于夫妻所得的財(cái)產(chǎn)，如父母、子女和其他家庭成員的財(cái)產(chǎn)，所以夫妻所得的財(cái)產(chǎn)的主體僅僅指有合法婚姻關(guān)系的男女。

（4）夫妻所得財(cái)產(chǎn)的范圍，據(jù)《婚姻法》規(guī)定夫妻在婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該有以下幾方面：

（一）工資、獎(jiǎng)金，是夫妻一方或者雙方基于勞動(dòng)而獲得的報(bào)酬和基于勞動(dòng)而獲得的工資以外的報(bào)酬，其性質(zhì)都是勞動(dòng)報(bào)酬，包含貨幣和有關(guān)財(cái)物。值得注意的是，現(xiàn)實(shí)生活中勞動(dòng)報(bào)酬在以各種形式出現(xiàn)，如紅包、津貼、房補(bǔ)、互助金等不同名義出現(xiàn)的收入越來(lái)越多，數(shù)額也越來(lái)越大，這些都應(yīng)視為工資、獎(jiǎng)金性收入，納入工資、獎(jiǎng)金范圍，認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)。

（二）從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的收益，是夫妻一方或者雙方從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，主要指農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市里的工業(yè)生產(chǎn)以及第三產(chǎn)業(yè)等各行各業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益，有勞動(dòng)收入，也有資本收益，如股票債券收入、股份、股權(quán)等。實(shí)踐中，對(duì)股份、股權(quán)這種資本性為主的收益的認(rèn)定和處理難點(diǎn)較多，涉及公司法等其他法律的問(wèn)題，有待于立法上去完善解決，根據(jù)夫妻財(cái)產(chǎn)制度的立方精神，現(xiàn)在公證實(shí)踐中有幾個(gè)問(wèn)題應(yīng)該明確：

1、股份（或股權(quán)）肯定是夫妻共同財(cái)產(chǎn)的一種形式;

2、股份（股權(quán)）作為一種公司股東的權(quán)益，在認(rèn)定和處理時(shí)要考慮公司法的相關(guān)規(guī)定;

3、在公證實(shí)踐中，要考慮婚姻法的基本原則，如保護(hù)弱者，尤其是婦女合法權(quán)益，當(dāng)出現(xiàn)婚姻法與公司法的沖突時(shí)，既要考慮夫妻共同對(duì)外的義務(wù)，又要考慮夫妻間的基本公平。

（三）知識(shí)產(chǎn)權(quán)的收益，是夫妻一方或者雙方基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)而獲得的財(cái)產(chǎn)收益，僅指基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)而獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)的人身權(quán)。

（四）因繼承或贈(zèng)予所得的財(cái)產(chǎn)，“但《婚姻法》第十八條第

（三）項(xiàng)規(guī)定的除外”。這里說(shuō)的繼承所得的財(cái)產(chǎn)，是夫妻一方或者雙方在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，依照法律規(guī)定接受被繼承人死亡時(shí)留下的合法財(cái)產(chǎn)，包括法定繼承和遺囑繼承所取得的財(cái)產(chǎn);贈(zèng)予所得的財(cái)產(chǎn)，是夫妻一方或者雙方接受贈(zèng)予人無(wú)償給予財(cái)產(chǎn)的法律行為取得的財(cái)產(chǎn)，贈(zèng)予所得的財(cái)產(chǎn)必須是已經(jīng)取得所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)，比如受贈(zèng)予人進(jìn)行所有權(quán)變更登記、實(shí)際取得財(cái)產(chǎn)等。對(duì)婚姻關(guān)系存續(xù)期間沒(méi)有實(shí)際取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的，贈(zèng)予合同未發(fā)生法律效力的贈(zèng)予財(cái)產(chǎn)，不是夫妻財(cái)產(chǎn)。

（五）其他應(yīng)當(dāng)歸共同所有的財(cái)產(chǎn)，指上述四項(xiàng)財(cái)產(chǎn)以外，應(yīng)該屬于夫妻共同財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)。這個(gè)靈活規(guī)定，是因現(xiàn)實(shí)生活中的財(cái)產(chǎn)情況變化較快，除了上述規(guī)定的幾種共有財(cái)產(chǎn)外，還可能會(huì)出現(xiàn)其他未列明但又確實(shí)應(yīng)認(rèn)定為共有財(cái)產(chǎn)的情況，作出這種規(guī)定的目的是為了填補(bǔ)列舉式立法與現(xiàn)實(shí)存在之間總會(huì)有距離的不足，以適應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展的需要。此外，在審判實(shí)踐中，對(duì)個(gè)人婚前財(cái)產(chǎn)的孳息及增值在婚后取得的否認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，應(yīng)該不同情況分別處理，所得孳息、增值，如果婚后完全未付出勞動(dòng)的，可以認(rèn)定為婚前財(cái)產(chǎn)，而對(duì)婚后付出了勞動(dòng)的孳息、增值的則應(yīng)認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)。[2]

（5）“夫妻對(duì)共同所有的財(cái)產(chǎn)，有平等的處理權(quán)”是指夫妻對(duì)共同所有的財(cái)產(chǎn)，不問(wèn)財(cái)產(chǎn)的來(lái)源以及各自貢獻(xiàn)的大小，都平等地享有處理權(quán)，這也是夫妻在家庭中地位平等和男女平等原則的具體體現(xiàn)，有三方面的含義，其一共同所有的含義，是指夫妻不分份額的共同所有，而不是按份共有，在夫妻共同財(cái)產(chǎn)分割之前，每一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，夫妻均擁有共同所有權(quán)，包括共同占有、使用、收益和處分的權(quán)利;其二夫妻有平等處理權(quán)的財(cái)產(chǎn)范圍，只能是夫妻共同財(cái)產(chǎn)，而不包括夫妻以外的其他人財(cái)產(chǎn);其三，夫妻有平等的處理權(quán)，是指處理共同財(cái)產(chǎn)必須協(xié)商一致，共同處理，而不是處理夫妻共同財(cái)產(chǎn)時(shí)要強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)來(lái)源，貢獻(xiàn)的大小。

三、在辦理夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

（1）審核當(dāng)事人

首先夫妻雙方必須能與身份證、結(jié)婚證相對(duì)應(yīng)，達(dá)到人證相符、證證相符，達(dá)到法定婚齡，確定無(wú)疑是為合法夫妻，其次須審核雙方是否具有民事行為能力，再次必須確定無(wú)疑雙方意思表示真實(shí)，并且理解公證員對(duì)雙方協(xié)議法律后果的告知，最后須要注意的就是分叉詢問(wèn)，公證員應(yīng)當(dāng)制作兩份詢問(wèn)筆錄，單獨(dú)對(duì)其中一方分別做一份，以保證確定在無(wú)干擾、脅迫的情況下，雙方對(duì)協(xié)議的內(nèi)容是一致的理解，并且愿意對(duì)此公證。

（2）審核協(xié)議內(nèi)容

（一）審核欲公證的財(cái)產(chǎn)情況

首先就是房產(chǎn)，須審核房產(chǎn)有無(wú)抵押情況，有無(wú)第三人在其中占有份額，房產(chǎn)的來(lái)源，夫妻雙方對(duì)房產(chǎn)的權(quán)屬性質(zhì)是否清楚，以及雙方能否處分此房產(chǎn)?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中須對(duì)一方放棄房產(chǎn)提高警惕，隨著時(shí)間的推移，感情的破裂，一方對(duì)此條款反悔，尋找公證漏洞欲撤銷公證書(shū)的情況在我出屢見(jiàn)不鮮，對(duì)此則需要公證員在程序上把好關(guān)，絕對(duì)不可以在程序上出現(xiàn)問(wèn)題，要充分的履行告知義務(wù)。

其次是公司股份約定，必須首先讓當(dāng)事人提交公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、特種行業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可證，公司章程、股東協(xié)議、股東名冊(cè)等等一系列可以讓公證員了解公司狀況的材料，合伙制企業(yè)亦然，其次就是公證員根據(jù)提供材料來(lái)決定是否辦理公證，在辦理過(guò)程中需要告知當(dāng)事人由此公司股權(quán)變動(dòng)對(duì)雙方產(chǎn)生的影響，列如表決權(quán)的改變等等，最后確定當(dāng)事人意思表示真實(shí)，理解公證員告知事項(xiàng)后，予以辦理。

再次是夫妻欲以協(xié)議形式分擔(dān)債務(wù)。夫妻財(cái)產(chǎn)約定不僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種分配，夫妻在對(duì)積極財(cái)產(chǎn)進(jìn)行約定時(shí)，對(duì)相應(yīng)的消極財(cái)產(chǎn)及債務(wù)也應(yīng)同時(shí)做出約定。該債務(wù)應(yīng)包括現(xiàn)實(shí)存在的，也應(yīng)包括潛在的。夫妻一旦發(fā)生對(duì)外重大債務(wù)就有可能會(huì)想方設(shè)法逃避債務(wù)，當(dāng)事人也可能會(huì)選擇夫妻財(cái)產(chǎn)約定來(lái)實(shí)現(xiàn)其逃避債務(wù)的目的。法律僅對(duì)一方的對(duì)外債務(wù)在告知第三人的情況下由其個(gè)人財(cái)產(chǎn)清償進(jìn)行了明確規(guī)定，而對(duì)約定部分各自所有、部分所有的情況下，一方告知第三人時(shí)，其對(duì)外債務(wù)該如何清償并未做出規(guī)定。許多婚前財(cái)產(chǎn)公證在債務(wù)問(wèn)題上也避而不談。這就為婚姻安全埋下了潛在的危機(jī)。因此公證員必須嚴(yán)格核查外債的性質(zhì)，告知即使有協(xié)議在，除非第三人明知，仍然無(wú)法以此對(duì)抗第三人。

夫妻財(cái)產(chǎn)約定不僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種分配，也是債務(wù)的一種分配，夫妻在對(duì)積極財(cái)產(chǎn)進(jìn)行約定時(shí)，對(duì)相應(yīng)的消極財(cái)產(chǎn)即債務(wù)也應(yīng)同時(shí)作出約定，該債務(wù)既應(yīng)包括是現(xiàn)實(shí)存在的，也應(yīng)包括潛在的。公證人員在具體辦案的過(guò)程中，應(yīng)有一種意識(shí)，就是當(dāng)事人對(duì)婚前財(cái)產(chǎn)歸屬作出約定，應(yīng)對(duì)婚前債務(wù)也作出約定；對(duì)婚后財(cái)產(chǎn)歸屬作出約定，應(yīng)對(duì)婚后債務(wù)也作出約定；對(duì)特定財(cái)產(chǎn)作出約定，也應(yīng)對(duì)該財(cái)產(chǎn)所帶來(lái)的債務(wù)作出約定。這里是容易出現(xiàn)問(wèn)題的，舉個(gè)例子，一對(duì)夫妻約定，將婚前財(cái)產(chǎn)歸各自所有，婚后債務(wù)各自承擔(dān)。表面上看，該約定好象是有效的，但仔細(xì)分析，是存在問(wèn)題約定的。因?yàn)樵摪钢性陔p方約定婚前財(cái)產(chǎn)各自所有，但并沒(méi)有對(duì)婚前債務(wù)作出約定，在其將婚后債務(wù)作出約定時(shí)，并沒(méi)有對(duì)相應(yīng)的婚后財(cái)產(chǎn)歸屬作出約定。根據(jù)現(xiàn)行《婚姻法》第十九條第一款規(guī)定：“沒(méi)有約定或約定不明確的，適用本法第十七條、第十八條的規(guī)定”即對(duì)約定書(shū)中沒(méi)有約定或約定不明確的，適用法定夫妻財(cái)產(chǎn)制即婚后所得共同制，則該約定對(duì)婚后財(cái)產(chǎn)依法應(yīng)屬夫妻共同所有，而雙方又約定婚后債務(wù)各自承擔(dān)，既然所得財(cái)產(chǎn)歸共有所有，何以債務(wù)要各自承擔(dān)呢。又拿什么來(lái)承擔(dān)呢。除非以負(fù)債方婚前財(cái)產(chǎn)來(lái)償還婚后債務(wù)，實(shí)踐中，往往一方婚前財(cái)產(chǎn)較多，而擔(dān)心另一方婚后負(fù)債才作約定的，因此，婚后負(fù)債方往往沒(méi)有婚前財(cái)產(chǎn)或很少，即使有婚前財(cái)產(chǎn)足以償還婚后債務(wù)，這也顯然有失公平的。故公證人員在處理這類約定時(shí)，應(yīng)該清楚當(dāng)事人對(duì)債務(wù)進(jìn)行約定的前提是對(duì)相應(yīng)財(cái)產(chǎn)歸屬約定是明確的。

債務(wù)問(wèn)題是夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證中絕對(duì)無(wú)法避免的問(wèn)題，如果避而不談，將來(lái)產(chǎn)生糾紛很有可能會(huì)把公證員拖下水，所有查清所有債務(wù)來(lái)源，并將此在協(xié)議中搞清楚是絕對(duì)必要的，只是單純對(duì)財(cái)產(chǎn)作約定而不談債務(wù)是不可行的。

最后需要警惕合同中的違法條款。特別是以合法形式掩蓋非法目的，這需要公證員有深刻的社會(huì)洞察力與豐富的辦證經(jīng)驗(yàn)，利用公證處的公證書(shū)來(lái)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，逃避外債，造假材料，欺騙公證員，筆者認(rèn)為遇有此類案件，須公證員親自去核實(shí)相關(guān)證件的真實(shí)性，如果不能形成完整的證據(jù)鏈條，或者出現(xiàn)無(wú)法核實(shí)，沒(méi)有條件核實(shí)的情況，拒絕辦理。

四、未來(lái)夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證的形式

總之，隨著社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理念已深入人心，人們的傳統(tǒng)思想觀念正悄悄被現(xiàn)代新型的思想觀念所替代，過(guò)去那種倫理型的婚姻家庭關(guān)系逐步變?yōu)楝F(xiàn)代契約型的婚姻家庭關(guān)系，原來(lái)那種熱戀中的情人好面子不好開(kāi)口，既然夫妻關(guān)系親密無(wú)間又何必非得分出你的我的等傳統(tǒng)的觀念，已逐步被理智的、開(kāi)放的法制觀念所替代。相信在這些新型法制思想的指導(dǎo)下，通過(guò)公證約定夫妻財(cái)產(chǎn)的人會(huì)越來(lái)越多，公證將會(huì)在夫妻約定財(cái)產(chǎn)制度中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

五、結(jié)論

法律具有安定性，不可以朝令夕改，但現(xiàn)代社會(huì)的變化是極快的，每當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)新情況時(shí)，公證員必將是法律職業(yè)中最快接觸到的，這就要求公證員具有超前意識(shí)，去彌補(bǔ)法律的漏洞，在不違反法律原則的情況下，最大限度的將當(dāng)事人的問(wèn)題解決掉，維護(hù)社會(huì)和諧，減少訴訟的可能，隨著婚姻情況的越加復(fù)雜，任何一個(gè)公證員都必須加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，積極關(guān)注社會(huì)問(wèn)題，努力培養(yǎng)自己的社會(huì)洞察力，為社會(huì)提供出優(yōu)質(zhì)的法律產(chǎn)品，才能把夫妻財(cái)產(chǎn)協(xié)議公證這一項(xiàng)公證業(yè)務(wù)繼續(xù)開(kāi)展下去，得到社會(huì)的認(rèn)同。

[1]楊大文、馬憶南：《婚姻家庭法》，北京大學(xué)出版社，2004年5月第1版

[2]伊公。夫妻財(cái)產(chǎn)中債權(quán)債務(wù)約定[j].中國(guó)司法，2001（10）。

第三篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在主體混亂、土地流轉(zhuǎn)行為混亂、土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂、政府服務(wù)監(jiān)管混亂等問(wèn)題，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。XX省XX縣區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳，通過(guò)開(kāi)放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢五大窗口，有效破解了長(zhǎng)期積累的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難題。

一、XX縣區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

XX縣區(qū)農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳是2014年10月8日設(shè)立的，共有開(kāi)放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢等五大窗口，可辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押貸款登記、農(nóng)藥登記備案及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)查詢等業(yè)務(wù)。通過(guò)市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳的產(chǎn)權(quán)交易窗口進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不但程序規(guī)范，能最大限度保證雙方利益，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體還可以到銀行辦理抵押貸款，解決資金難的問(wèn)題，可謂一舉多得。

村民要辦理土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，首先，土地轉(zhuǎn)讓方向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易代辦處提交申請(qǐng)。審核合格后，報(bào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心復(fù)審。復(fù)審?fù)ㄟ^(guò)后，轉(zhuǎn)讓方與中心簽署協(xié)議。村民可自己尋找土地承包方，也可以交由農(nóng)交中心，依據(jù)轉(zhuǎn)讓方提交的材料制作掛牌信息，在農(nóng)交網(wǎng)站發(fā)布信息，接受意向受讓方咨詢洽談。以前農(nóng)民大多私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，程序不規(guī)范，利益也得不到保證。有了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的鑒證，手續(xù)齊全，村民也放心。

XX縣區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功實(shí)踐，為解決我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題提供了借鑒。

二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迫切性與必要性

（一）我國(guó)目前農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)極不合理。國(guó)外的農(nóng)業(yè)是大力培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民群體中很大一部分是大學(xué)生。而國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)大軍基本是由老人、婦女組成，越來(lái)越多的青壯年勞力不屑于從事農(nóng)業(yè)工作，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)土地，從事其他產(chǎn)業(yè)并獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。越來(lái)越多的農(nóng)戶把農(nóng)業(yè)當(dāng)副業(yè)，有的不再精耕細(xì)作，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。與此同時(shí)，分散、細(xì)碎的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，嚴(yán)重制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；图s化?！罢l(shuí)來(lái)種地”和“怎樣種地”的問(wèn)題日益突出。解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵，就是提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行，今后土地應(yīng)向三個(gè)方面轉(zhuǎn)變，即向種田大戶、種田能手轉(zhuǎn)移;向大的有技術(shù)資金優(yōu)勢(shì)的工商資本轉(zhuǎn)移;向?qū)I(yè)合作社轉(zhuǎn)移。政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展上要放寬手腳，積極為其提供技術(shù)和資金支持。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向有能力、有實(shí)力的龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶集中，帶動(dòng)大量社會(huì)資本流向農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)，可解決農(nóng)業(yè)投入不足的問(wèn)題，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，形成土地利用的良性循環(huán)。土地流轉(zhuǎn)還讓一些地方閑置多年的耕地、荒地流入各種經(jīng)營(yíng)主體，得到充分開(kāi)發(fā)和有效使用，土地資源利用率大幅提高?？捎糜诎l(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，形成一批具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)區(qū)，成為農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。新的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體，大多實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，可解決傳統(tǒng)的一家一戶分散經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管點(diǎn)多面廣難控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難保證等弊端，降低質(zhì)量控制管理成本。龍頭企業(yè)通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，可以穩(wěn)定原料供應(yīng)，保障原料質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量?，F(xiàn)實(shí)中，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多數(shù)缺勞力、缺技術(shù)，且大部分種植糧棉作物，土地產(chǎn)出率低。土地流轉(zhuǎn)后，這些土地主要用于蔬菜、食用菌、中藥材、水果等種植，產(chǎn)值大幅度增加。而轉(zhuǎn)移后的勞動(dòng)力，一方面有穩(wěn)固可靠的流轉(zhuǎn)收入，一方面可以外出務(wù)工或從事第

二、三產(chǎn)業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)收入大幅度提高。實(shí)踐證明。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民人均純收入平均比未流轉(zhuǎn)土地的高出20%―30%。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移的前提，解決了外出務(wù)工農(nóng)民人地分離的矛盾，使一部分農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)移到第

二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。

三、高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題

目前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)農(nóng)民上訪的現(xiàn)象，大多是因?yàn)檠a(bǔ)償不滿意、不合理。土地價(jià)格不能單純以貨幣價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，要參考種植作物的市場(chǎng)價(jià)。對(duì)于由此可能造成的老百姓收到的補(bǔ)貼不一樣的情況，這需要強(qiáng)化農(nóng)民的市場(chǎng)契約意識(shí)，讓他們懂得土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)營(yíng)，也存在風(fēng)險(xiǎn)。但強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)是絕對(duì)不行的，政府可以引導(dǎo)農(nóng)民把土地集中起來(lái)，然后把流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益價(jià)格分給農(nóng)民，解決他們的生活養(yǎng)老問(wèn)題。不管有沒(méi)有土地接收方，流轉(zhuǎn)的前提都是要先支付補(bǔ)貼給農(nóng)民，然后再轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。涉及權(quán)利關(guān)系廣泛復(fù)雜，遇到困難和問(wèn)題較多，概括為以下幾個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)主體混亂。我國(guó)農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，也就是說(shuō)農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。但在實(shí)踐中，不僅農(nóng)戶可以自主決定流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會(huì)，甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣（區(qū)）政府也可決定流轉(zhuǎn)，有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)就與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由村民委員會(huì)、村民小組通知農(nóng)戶。這種“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”，剝奪了農(nóng)戶的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是土地流轉(zhuǎn)行為混亂。農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書(shū)面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無(wú)償流轉(zhuǎn)同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，也有違法律規(guī)定。三是土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂。按照規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田不得植樹(shù)、挖塘養(yǎng)殖。不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途。這勢(shì)必突破18億畝的耕地紅線。四是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，運(yùn)作機(jī)制不健全。大部分縣市流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全，從整體看流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無(wú)序、混亂狀態(tài)。五是政府服務(wù)監(jiān)管混亂。主要是越位、錯(cuò)位、不作為。

四、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加強(qiáng)宣傳，解放思想，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。受傳統(tǒng)觀念的束縛，農(nóng)民對(duì)土地依賴程度高，不愿或不敢流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)觀念根深蒂固，即使外出打工比種田收入高出許多，在社會(huì)保障體系還不健全的情況下，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地依然是他們賴以生存的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn);另外，在一些地方個(gè)別調(diào)整土地的現(xiàn)象還存在，使農(nóng)民群眾容易產(chǎn)生一種錯(cuò)覺(jué)，即土地是集體的，不是農(nóng)戶的，土地怎么處置由集體說(shuō)了算，不敢流轉(zhuǎn)土地。必須認(rèn)識(shí)到：在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，在充分尊重農(nóng)民意愿和利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，通過(guò)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民手中的土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到更快發(fā)展，這是對(duì)農(nóng)村土地承包30年不變政策的的完善與發(fā)展。這種變革，不僅不會(huì)動(dòng)搖土地的穩(wěn)定性，反而會(huì)有助于這一制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。為此，要加大宣傳力度，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。各級(jí)各有關(guān)部門(mén)充分利用廣播、電視、報(bào)刊等傳媒，，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策的宣傳，引導(dǎo)廣大干部群眾解放思想、更新觀念、增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高土地流轉(zhuǎn)的自覺(jué)性，消除農(nóng)民后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）因地制宜，形式多樣。在流轉(zhuǎn)形式上要機(jī)動(dòng)靈活，除轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股等主要形式外，還可以通過(guò)委托流轉(zhuǎn)、托管等方式進(jìn)行。總的要求是“依法、自愿、有償”，而且要確保穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，可以使廣大農(nóng)民充分根據(jù)自身的實(shí)際，選擇最適合自身需要的方式流轉(zhuǎn)土地。同時(shí)，要因地制宜，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)既涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又涉及農(nóng)村穩(wěn)定，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實(shí)際出發(fā)，切忌一哄而上，要因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)定推進(jìn)。在組織引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)施大范圍的土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要充分考慮現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的狀況。只有在農(nóng)民人均收入較高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較高、從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力比重較低的情況下，土地才能進(jìn)行較大范圍的流轉(zhuǎn)。在實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持“自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強(qiáng)迫。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，小范圍的土地流轉(zhuǎn)并不需要很多條件。一些經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)的農(nóng)戶，同樣可以將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給種田能手或工商業(yè)主，自己同時(shí)又作為勞動(dòng)力被雇傭，從而既獲得轉(zhuǎn)讓收入，又獲得勞動(dòng)力的工資收入，遠(yuǎn)高于自己承包經(jīng)營(yíng)的收入水平。一些不適宜開(kāi)展大范圍土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村，應(yīng)為農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)模經(jīng)營(yíng)。開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，夯實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。通過(guò)確權(quán)登記，完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，解除農(nóng)民后顧之憂，放心土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜具體且涉及農(nóng)民切身利益的工程，如流轉(zhuǎn)土地地上附著物處理問(wèn)題，實(shí)際地畝數(shù)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)登記的面積不統(tǒng)一問(wèn)題，流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障問(wèn)題，以及糾紛處理問(wèn)題等，都需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受損失。健全土地流轉(zhuǎn)備案制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)效監(jiān)管;加大糾紛調(diào)處力度，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心要加速規(guī)?；?jīng)營(yíng)，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等服務(wù)業(yè)務(wù)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心管理，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理職能，提供信息、政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費(fèi)服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。積極培植農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向集約化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，形成有利于土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)布局;加大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的招商引資力度，用大項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件;鼓勵(lì)有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)租賃土地投資興辦農(nóng)業(yè)示范基地和種養(yǎng)加項(xiàng)目，鼓勵(lì)工商企業(yè)投資效益農(nóng)業(yè)，參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)基地開(kāi)發(fā)建設(shè)。

（四）多方配合，大力支持。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的歸根結(jié)底是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，這就需要植保站、植檢站、農(nóng)技站、種子站、果樹(shù)站、農(nóng)經(jīng)站等農(nóng)業(yè)部門(mén)，尤其是金融等非農(nóng)業(yè)部門(mén)多方配合，大力支持。

（作者單位：XX省XX縣區(qū)王村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）

責(zé)任編輯：欣聞

第四篇：閑置土地處置政策的法律依據(jù)評(píng)析閑置土地處置政策的法律依據(jù)評(píng)析

李鵬程

一、引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年1—12月，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)完成土地購(gòu)置面積40609.18萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)11.0%，增幅同比提高14.8個(gè)百分點(diǎn);完成開(kāi)發(fā)土地面積26870.77萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)0.7%，增幅同比下降16.6個(gè)百分點(diǎn)。土地購(gòu)置面積增幅的大幅上升和土地開(kāi)發(fā)面積增幅的大幅回落說(shuō)明，有大量已購(gòu)置土地未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)而被“囤積”起來(lái)。有關(guān)報(bào)道稱，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)“囤積”土地面積已高達(dá)105815.97萬(wàn)平方米，將近2007年全年完成開(kāi)發(fā)土地面積的四倍。

2008年1月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)【2008】

3號(hào)），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，并在2008年6月底前將閑置土地清理處置情況向國(guó)務(wù)院做出專題報(bào)告；同時(shí)完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，縮短開(kāi)發(fā)周期，防止形成新的閑置土地。這一重大政策調(diào)控舉措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促進(jìn)閑置土地資源的有效開(kāi)發(fā)利用；另一方面可增加商品房的有效供給，抑制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭。然而，閑置土地處置政策的貫徹落實(shí)不僅需要行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的行政措施，更需要與現(xiàn)行法律規(guī)定協(xié)調(diào)一致，獲得法律的支持與保障，否則將會(huì)引起諸多爭(zhēng)議和訴訟。

一個(gè)因政策與法律存在沖突而引起爭(zhēng)議的極具影響力的實(shí)例，是最高人民法院于2005年對(duì)青島南太置業(yè)有限公司訴XX市XX縣區(qū)國(guó)土資源局土地使用權(quán)出讓合同糾紛一案做出的（2004）民一終字第106號(hào)民事判決。該案涉及的政策包括國(guó)土資源部于2002年5月9日發(fā)布的《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，于2003年10月13日做出的《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序中自查自糾若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》。根據(jù)這些政策規(guī)定，2002年7月1日后出讓經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)，除“歷史遺留問(wèn)題”外，不得以協(xié)議方式出讓。最高人民法院在該案的判決書(shū)中認(rèn)定，違反上述政策規(guī)定以協(xié)議方式簽訂土地使用權(quán)出讓合同的，不影響合同的效力，但影響該合同在客觀上無(wú)法繼續(xù)履行。這一判決表明，當(dāng)政策與法律存在沖突時(shí)，一方面，有關(guān)政策在認(rèn)定合同效力方面得不到合同法的認(rèn)可和司法審判的支持；另一方面，依據(jù)合同法認(rèn)定有效的土地使用權(quán)出讓合同，遇到有關(guān)政策的阻礙時(shí)得不到政府的實(shí)際履行和審判機(jī)關(guān)的司法保護(hù)。（注1：關(guān)于這一案例的詳細(xì)分析，見(jiàn)本文作者《政策與法律的沖突與尷尬》一文。）

本文擬通過(guò)比較分析閑置土地處置政策與現(xiàn)行法律規(guī)定的差異，探討貫徹落實(shí)閑置土地處置政策所面臨的法律依據(jù)問(wèn)題，以期引起有關(guān)方面的充分重視，防止再次出現(xiàn)類似的沖突與尷尬。（注2：本文所稱的“法律”包括全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)；本文所稱的“政策”包括國(guó)務(wù)院以通知形式發(fā)布、轉(zhuǎn)發(fā)的規(guī)范性文件和國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章。法律上和理論上均無(wú)如此分類之說(shuō)。本文僅為敘述方便和附和習(xí)慣而為之，沒(méi)有法律或理論上的依據(jù)。）

本文探討的范圍僅限于在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地。本文所引用的政策文件中所稱的閑置土地包括了出讓土地和劃撥土地，但本文對(duì)劃撥土地閑置的處置問(wèn)題不做討，因此，本文所稱的“閑置土地”，僅指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的情形。

二、閑置土地處置的法律、政策規(guī)定

為了對(duì)比方便，我們不得不先將有關(guān)閑置土地處置的主要法律、政策規(guī)定羅列一下。

（一）閑置土地處置的法律規(guī)定。

最早對(duì)閑置土地處置做出規(guī)定的是國(guó)務(wù)院于1990年5月發(fā)布的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例第十七條規(guī)定：土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。

未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。

全國(guó)人大常委會(huì)于1994年7月制定《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，對(duì)閑置土地處置做出了法律規(guī)定。該法第二十五條規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi);滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán);但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。

（二）閑置土地處置的政策規(guī)定。

1999年4月，國(guó)土資源部制定部門(mén)規(guī)章《閑置土地處置辦法》，對(duì)閑置土地的構(gòu)成條件、處置方式、處置程序等做出了具體規(guī)定。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定；閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)未規(guī)定動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門(mén)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的;已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)但開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，也可以認(rèn)定為閑置土地。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第三條、第四條的規(guī)定，閑置土地處置包括延長(zhǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)間、改變土地用途、安排臨時(shí)使用，收取增值地價(jià)、置換等價(jià)土地、重新確定土地使用者，對(duì)原用地者給予補(bǔ)償、協(xié)議交換土地使用權(quán)、按實(shí)交款額所占比例部分供地、征收土地閑置費(fèi)和無(wú)償收回土地使用權(quán)等九種方式。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2006年5月轉(zhuǎn)發(fā)的建設(shè)部等九部門(mén)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》第

（七）條規(guī)定。加大對(duì)閑置土地的處置力度。土地、規(guī)劃等有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的監(jiān)管。對(duì)超出合同約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，依法從高征收土地閑置費(fèi)，并責(zé)令限期開(kāi)工、竣工；滿2年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回土地使用權(quán)。對(duì)雖按照合同約定日期動(dòng)工建設(shè)，但開(kāi)發(fā)面積不足1/3或已投資額不足1/4，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，按閑置土地處置。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第

（六）條規(guī)定。嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。對(duì)閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊研究制定具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國(guó)務(wù)院作出專題報(bào)告。

從上述法律的規(guī)定來(lái)看，一方面，其規(guī)定的閑置土地處置措施屬于行政處罰，另一方面，其以超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期未動(dòng)工開(kāi)發(fā)作為認(rèn)定閑置土地的標(biāo)準(zhǔn)，因此，閑置土地處置必然同時(shí)涉及行政關(guān)系和合同關(guān)系；從上述政策的規(guī)定來(lái)看，其關(guān)于閑置土地構(gòu)成條件和處置措施的規(guī)定與法律規(guī)定存在較大差異，而上述法律和政策對(duì)“政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延”這一除外情形均未做出具體規(guī)定，因此，本文將從行政法律和民事法律兩個(gè)角度，對(duì)閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置措施和除外情形三個(gè)方面分別探討其法律依據(jù)問(wèn)題。

三、閑置土地構(gòu)成條件的法律依據(jù)評(píng)析

（一）構(gòu)成閑置土地的法定條件。

根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》二十五條和《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，構(gòu)成閑置土地應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足兩個(gè)法定條件：一是用地單位取得建設(shè)用地使用權(quán)；二是超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期未動(dòng)工開(kāi)發(fā)。法律沒(méi)有對(duì)已按合同約定期限動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)但未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)的情形做出規(guī)定，因此，這種情形不屬于法律規(guī)定的閑置土地范圍。

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第九條、第十七條和第一百三十九條、《城市房地產(chǎn)管理法》第五十九條和第六十條以及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立，取得建設(shè)土地使用權(quán)證書(shū)是用地單位享有建設(shè)用地使用權(quán)的證明。因此，構(gòu)成閑置土地的第一個(gè)法定條件的表現(xiàn)形式是用地單位辦理建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。沒(méi)有辦理登記、領(lǐng)取證書(shū)的，無(wú)論何種原因、無(wú)論多長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有動(dòng)工開(kāi)發(fā)，均不能將其認(rèn)定為閑置土地進(jìn)行處置。在辦理土地登記、領(lǐng)取使用權(quán)證書(shū)之前發(fā)生的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)按照相關(guān)法律的規(guī)定或出讓合同的約定處理。

用地單位應(yīng)當(dāng)在簽訂出讓合同后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)辦理土地登記，法律和政策均未做出明確規(guī)定。根據(jù)國(guó)土資源部、國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（gf-2000-2601）第十五條的規(guī)定，受讓人應(yīng)在出讓合同約定支付全部出讓金之日起30內(nèi)，申請(qǐng)辦土地登記；而《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定，土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后60日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。按此推算，用地單位應(yīng)當(dāng)在簽訂出讓合同后90日內(nèi)申請(qǐng)辦理土地登記。

然而，根據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條、《土地管理法》第五十二條、《土地管理法實(shí)施條例》第二十二條以及有關(guān)基本建設(shè)程序的法規(guī)、政策規(guī)定，用地單位在簽訂出讓合同后至少需要申請(qǐng)辦理土地預(yù)審、項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）和建設(shè)用地規(guī)劃許可證三項(xiàng)行政審批后，方可申請(qǐng)土地使用權(quán)登記。而根據(jù)國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的規(guī)章和各地政府規(guī)劃主管部門(mén)政務(wù)公開(kāi)的承諾，行政機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)至辦理完畢的期限分別為：土地預(yù)審30日、項(xiàng)目核準(zhǔn)30日、建設(shè)用地規(guī)劃許可證至少需要15日。僅此三項(xiàng)行政審批所需時(shí)間就達(dá)75日以上，而用地單位提出上述三項(xiàng)申請(qǐng)前尚需要完成環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目（核準(zhǔn)）申請(qǐng)報(bào)告編制，規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、評(píng)審等多項(xiàng)工作，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（gf-2000-2601）規(guī)定的申請(qǐng)土地登記期限，顯然不能滿足實(shí)際需要。

構(gòu)成閑置土地的第二個(gè)法定條件是用地單位超過(guò)出讓合同約定期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)。這一法定條件包含了以下三個(gè)方面的內(nèi)在要求：第一，這一法定條件本身要求出讓合同對(duì)動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期做出明確約定，沒(méi)有約定或約定不明的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充約定，否則將因缺失法定判別標(biāo)準(zhǔn)而不能適用該法律規(guī)定對(duì)閑置土地作出認(rèn)定和處置;第二，與第一個(gè)法定條件相結(jié)合，要求出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)于用地單位完成土地登記、領(lǐng)取土地使用權(quán)證書(shū)所需要的合理時(shí)間，否則，該約定將因不能同時(shí)滿足第一個(gè)法定條件而失去實(shí)際意義。一旦出現(xiàn)這種情況，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)重新約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期;第三，與該法規(guī)定的除外情形相結(jié)合，要求出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限滿足動(dòng)工開(kāi)發(fā)所必需的前期工作的合理需要，否則，即使能夠?qū)⑵湔J(rèn)定為閑置土地，也因存在法定除外情形而不能適用該法律的處罰規(guī)定予以處置。

用地單位動(dòng)工開(kāi)發(fā)所必需的前期工作除前面已經(jīng)述及的三項(xiàng)行政審批及相應(yīng)工作外，主要還有根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，完成建筑方案和施工圖設(shè)計(jì)、評(píng)審（審查），申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證；根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，申請(qǐng)拆遷許可證，完成房屋拆遷安置;根據(jù)《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，組織施工、監(jiān)理招標(biāo)，簽訂相關(guān)合同，完成其他施工準(zhǔn)備工作，申請(qǐng)建設(shè)工程施工許可證，等等。這些前期工作特別是拆遷安置工作中的不可預(yù)見(jiàn)、不可控制的因素很多，出讓合同雙方在約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期時(shí)應(yīng)當(dāng)充分予以考慮。

（二）政策對(duì)閑置土地構(gòu)成條件的擴(kuò)張。

根據(jù)國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》第二條和建設(shè)部等九部門(mén)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》第

（七）條的規(guī)定，下列情形可以認(rèn)定為閑置土地：

1、出讓合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)未規(guī)定動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)日期，自出讓合同生效或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的；（注3：從該條規(guī)定的行文來(lái)看，關(guān)于建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的規(guī)定似乎是指劃撥土地的情形，不在本文的討論范圍之內(nèi)。但根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》和國(guó)土資源部的有關(guān)文件以及各地方政府主管部門(mén)的規(guī)定，出讓土地也應(yīng)頒發(fā)此批準(zhǔn)書(shū)。）

2、已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)但開(kāi)發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的。

本文認(rèn)為，上述政策文件對(duì)構(gòu)成閑置土地法定條件的擴(kuò)張，沒(méi)有法律依據(jù)。

首先，法律規(guī)定的閑置土地是一個(gè)特定的概念，具有特定的構(gòu)成條件?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條均是針對(duì)閑置土地這一特定的違法行為設(shè)定行政處罰的規(guī)定，而上述政策將上述兩種情形規(guī)定為閑置土地，其目的也正是為適用上述法律的處罰規(guī)定對(duì)該兩種行為進(jìn)行行政處罰尋求法律依據(jù)。

然而，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條所針對(duì)的違法行為，均僅限于超過(guò)出讓合同約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，上述政策將這一違法行為的法定范圍擴(kuò)大到上述兩種情形，顯然沒(méi)有行政法律依據(jù)。其次，出現(xiàn)出讓合同未約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期的情況，其過(guò)錯(cuò)主要在作為出讓方的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)充合同約定糾正自己的錯(cuò)誤，彌補(bǔ)合同缺陷。利用行政權(quán)力強(qiáng)行以出讓合同生效日期取代應(yīng)由合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期，強(qiáng)加于合同相對(duì)人，不僅沒(méi)有行政法上的依據(jù)，而且沒(méi)有民事法律依據(jù)。

其三，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。在我國(guó)法律、行政法規(guī)目前尚未對(duì)上述第2種情形做出規(guī)定的情況下，國(guó)土資源部雖然可以制定規(guī)章，對(duì)該行為另外設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，但不能直接適用房地產(chǎn)管理法的規(guī)定進(jìn)行處置。從閑置土地處置的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，對(duì)此類行為的處理，應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)設(shè)定行政處罰或者通過(guò)合同約定違約責(zé)任予以約束。

四、閑置土地處置措施的法律依據(jù)評(píng)析

（一）閑置土地處置措施的法律規(guī)定。

《城市房地產(chǎn)管理法》僅對(duì)閑置土地滿一年以上的情況規(guī)定了兩種處置措施：一是閑置土地滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；二是閑置土地滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。但該法對(duì)閑置土地不滿一年的，沒(méi)有做出規(guī)定。

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)閑置土地規(guī)定了警告、罰款和無(wú)償收回土地使用權(quán)三種處罰措施。但該條例既未就該三種處罰措施所對(duì)應(yīng)的閑置期限或其他情節(jié)做出具體規(guī)定，也沒(méi)規(guī)定罰款數(shù)額的限制幅度。

根據(jù)我國(guó)《立法法》和《行政處罰法》的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》的效力高于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，因此，對(duì)閑置土地一年以上的，應(yīng)當(dāng)按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定處置;對(duì)閑置土地不滿一年的，可以根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定做出警告、罰款的處罰。但罰款的限額需由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

（二）政策對(duì)閑置土地處置措施的擴(kuò)張。

國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》第四條第二款完全復(fù)制了《城市房地產(chǎn)管理法》二十五條的規(guī)定，而該辦法第三條規(guī)定的七種處置措施則超出了法律規(guī)定的措施種類，且其適用范圍似乎既包括閑置土地不滿一年的，也包括閑置土地一年以上的。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第

（六）條是針對(duì)閑置土地一年以上的情形做出的規(guī)定，但其在法律規(guī)定之外增加了以下處置措施：

1、土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。

2、對(duì)閑置滿一年不滿兩年的土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，并要求國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊研究制定具體辦法。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部委制定的行政規(guī)章不得超出法律、行政法規(guī)設(shè)定的處罰種類設(shè)定新的處罰，且除法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章和地方政府規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件（例如國(guó)務(wù)院以通知形式發(fā)布的規(guī)范性文件）不得設(shè)定行政處罰。由此我們不難看出，如果直接依據(jù)這些政策規(guī)定做出具體行政行為，或者說(shuō)直接以政府的具體行政行為貫徹這些政策措施，是沒(méi)有行政法律依據(jù)的，特別是《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》對(duì)土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的也要予以處置的規(guī)定，明顯帶有超越法律的傾向。

當(dāng)然，如果一定要使上述政策處置措施獲得行政法律依據(jù)，可以通過(guò)修改房地產(chǎn)管理法、行政處罰法或者更高級(jí)別的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)，然而，這些政策處置措施并非都具有行政處罰的性質(zhì)，而且，政府既是行政管理主體又是出讓合同當(dāng)事人，所以，可從更廣的范圍（包括公法和私法）探討實(shí)施上述政策處置措施的現(xiàn)行法律依據(jù)。

首先，因政府是出讓合同的當(dāng)事人，且具有壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，所以，通過(guò)合同約定（包括事前約定、事中變更、事后補(bǔ)充等方式）貫徹實(shí)施土地政策是完全可行的。就閑置土地處置的上述政策措施而言，幾乎全部可以通過(guò)合同約定予以落實(shí)。

通過(guò)合同約定實(shí)施政策措施，具有內(nèi)容廣泛、措施靈活、程序簡(jiǎn)單、處理及時(shí)、針對(duì)性強(qiáng)、法律資源豐富等優(yōu)點(diǎn)，且只要合同約定不屬于《合同法》第五十二條、第五十四條規(guī)定情形，均可得到法律的保護(hù)與支持。另外，一旦發(fā)生合同糾紛，可以通過(guò)民事訴訟或仲裁解決，從而擺脫行政機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議處理程序中的被動(dòng)不利地位。當(dāng)然，訂立合同應(yīng)當(dāng)遵守合同法的平等、自愿和公平原則，因此，從行政管理的角度來(lái)看，通過(guò)合同約定貫徹政策措施也存在缺少?gòu)?qiáng)制力、效率低的缺點(diǎn)，或許這正是行政機(jī)關(guān)不愿或不習(xí)慣采用這種方式的原因。

附帶說(shuō)明一下，政府的行政管理權(quán)、處罰權(quán)直接由法律予以規(guī)定，不能由合同當(dāng)事人約定創(chuàng)設(shè)。法律有規(guī)定的，不因合同未約定而喪失；法律未規(guī)定的，也不因合同有約定而取得。因此，合同作為平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，其約定的范圍不應(yīng)包括行政管理、行政處罰內(nèi)容。例如《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（gf-2000-2601）第三十三條，應(yīng)當(dāng)刪除。

其次，針對(duì)閑置土地個(gè)案的具體情況，可以根據(jù)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定修改規(guī)劃，改變土地用途；因公共利益需要，也可以根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定收回閑置土地。但以這些方式處置閑置土地，均有復(fù)雜而嚴(yán)格的條件和程序要求，且訴訟風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)影響較大。

五、認(rèn)定除外情形的法律依據(jù)評(píng)析

《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條對(duì)閑置土地處置從閑置原因的角度規(guī)定了三種除外情形：即因不可抗力或政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成土地閑置的。但法律和政策并未對(duì)如何判斷三種除外情形做出具體規(guī)定。

本文認(rèn)為，除不可抗力的具體事件可以由合同當(dāng)事人根據(jù)民法通則給出的定義在合同中具體約定外，對(duì)政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為和動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作，可以從現(xiàn)行法律規(guī)定中尋找出認(rèn)定依據(jù)。我國(guó)法律對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的全過(guò)程實(shí)行嚴(yán)格的審查、許可制度，特別是對(duì)動(dòng)工開(kāi)發(fā)之前的階段，規(guī)定的更為細(xì)致和嚴(yán)格，涵蓋了前期工作的各項(xiàng)內(nèi)容。這些審查、許可制度散見(jiàn)于《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《城市房屋拆遷條例》以及配套的行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章之中。因此，凡是上述法律及其配套的規(guī)范性文件中規(guī)定需要審查、許可的事項(xiàng)所涉及的工作和規(guī)定用地單位在動(dòng)工開(kāi)發(fā)之前必須完成的其他工作，均屬于法定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作，但用地單位人員配置、資金準(zhǔn)備等內(nèi)部資源配置、管理工作應(yīng)當(dāng)除外。

關(guān)于前期工作的具體事項(xiàng)本文在第三部分已有所提及，此處不再一一列舉（事實(shí)上也難以和不必列舉窮盡）。本文的目的僅在于尋求一種思路、方法和法律依據(jù)，以供參考。當(dāng)個(gè)案實(shí)際發(fā)生時(shí)，可參考此方法依法認(rèn)定某項(xiàng)工作是否屬于動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作。

所謂的政府及其有關(guān)部門(mén)的行為，首先包括依據(jù)上述法律及其配套的規(guī)范性文件進(jìn)行審查、許可的行為，其次還有其他影響法定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需