臺灣的廢棄物管理

臺灣的廢棄物管理

現在，社會充滿了使用然后立即廢棄的概念，廢水產量驚人地增加，在全世界積累。這引起了世界各國的關注,紛紛出臺各種法律制度,朝向減少資源消耗、垃圾回收,資源再利用的發(fā)展。一、資源回收的法律基礎1928年5月30日臺灣最早出現有關垃圾處理的法令:污物掃除法。1974年7月16日,將“污物掃除法”改為“廢棄物清理法”(簡稱廢清法),在同月26日公布實施,全文共6章28條。廢棄物清理法規(guī)自1974年公布以來,隨著垃圾處理方式的逐漸改變,多次修正,歷經萌芽期、草創(chuàng)期、發(fā)展期、成熟期和精進期,最終將“回收再利用”的管理觀念納入,健全了廢棄物收費、處理管道及管理、申報體制、處罰合理制等,成為臺灣廢棄物管理及資源回收的法源。廢清法將廢棄物依據產生源分為一般廢棄物和事業(yè)廢棄物,再將事業(yè)廢棄物依性質分為有害事業(yè)廢棄物及一般事業(yè)廢棄物。并按一般法律的架構授權給各主管、執(zhí)行機關訂立相關子法、標準等。廢清法自1974年立法以后,雖多次修正,但核心觀念仍是廢棄物,管理伴隨人文活動產生的廢棄產物或物品。隨著對于廢棄物理念從早期的最終處置到兼顧資源循環(huán)利用,2002年7月3日公布“資源回收再利用法”,希望建立資源循環(huán)回收體系,減少天然資源的耗費。資源回收的法律法規(guī)主要在于廢清法與資源回收再利用法。兩者在立法目的、管制客體、責任主體和管制方式方面有所區(qū)別。當兩者管制項目出現重疊時,依據資源回收再利用法規(guī)定,當再生資源未依規(guī)定回收再利用者,視為廢棄物,依廢清法的規(guī)定辦理,并以廢清法的規(guī)定為優(yōu)先適用。目前臺灣回收廢棄物的發(fā)源仍為廢清法,其主要原因在于廢清法將廢棄物區(qū)分為一般廢棄物與事業(yè)廢棄物,因此目前資源回收管理委員會所管轄的資源回收體系并不包括事業(yè)廢棄物,只有一般廢棄物中的應回收廢棄物部分。在廢清法的授權下,臺灣當局各部分別發(fā)布了相關的法規(guī)命令。例如:衛(wèi)生署發(fā)布的“醫(yī)療事業(yè)廢棄物再利用管理法”;農委會發(fā)布的“農業(yè)事業(yè)廢棄物再利用管理辦法”以及“行政院環(huán)境保護署資源回收費率審議委員會設置辦法”等。二、資源回收的體制運作臺灣廢棄物管理的主管機關為“行政院環(huán)境保護署”及各縣市環(huán)境保護局。于1988年成立,下設7個業(yè)務處以及法規(guī)、訴訟、公害糾紛裁決等委員會。7個業(yè)務處為:綜合計劃處、空氣品質保護及噪音管制處、水質保護處、廢棄物管理處、環(huán)境衛(wèi)生及毒物管理處、管制考核及糾紛處理處、環(huán)境監(jiān)測及咨詢處。依據組織條例,廢棄物管理處負責:資源回收、一般廢棄物管理、事業(yè)廢棄物管理、民營代清理機構管理、有害事業(yè)廢棄物輸入輸出再利用管理等事項。臺灣資源回收工作主要包含應回收物品種類及應負回收責任業(yè)者范圍公告、回收清除處理辦法、基金收支保管運用辦法、資源回收費率提報審議及稽核認證制定的建立等。其發(fā)展經過了四個時期:第一時期:自由市場運作時期(1988年以前)在廢清法修正之前,一般廢棄物的回收完全由自由市場運作,政府未介入管理廢棄物回收與再生利用。但隨著經濟的發(fā)展,工資的提高和科技的進步,產量提升規(guī)模經濟,產品與物料價格相對下跌,使得從事自由回收的比率逐年快速下降。在此時期的主要問題在于:回收物品種類有限;垃圾量逐年增加。第二時期:弱勢官督、強勢民辦時期(1988年～1997年)為解決資源回收市場失靈和垃圾量逐年增加的問題,環(huán)保署于1988年成立后,修正廢清法,開始建立延伸制造者責任制度,著手資源回收工作。在此期間環(huán)保署的管制方式為:公告應回收的一般廢棄物及應負責回收的業(yè)者范圍,發(fā)布應回收項目的回收清除處理辦法并逐年訂立應達成的回收率。由制造、輸入業(yè)者自行或成立回收組織,提出回收清除處理計劃書,執(zhí)行回收的工作。費率由各回收組織自行訂立。稽核認證則是由回收組織自行稽核,環(huán)保署進行監(jiān)督及復核。此時期的主要問題在于:*環(huán)保署監(jiān)督人力與經費不足,使得公告回收率缺乏適當稽核認證機制配合,無法確實發(fā)揮功能。*回收而未落實再利用。*共同回收組織過多且互補合作。第三時期:強勢官督、低度民間參與時期(1997年～1998年)環(huán)保署為解決第二時期無法管理監(jiān)督共同回收組織的問題,進入強勢政府監(jiān)督,但是民間參與程度甚低的時期。在此期間環(huán)保署推動四合一新制;設立八個由業(yè)者代表占一半以上的基金管理委員會,將原私人基金納入;設立費率審議委員會,委托第三方稽核認證團體進行稽核。在這一時期,資源回收管理基金開始運作。此時期的主要問題在于:*強勢官督、低度民間參與的回收組織運作受限。這主要是由于雖然業(yè)者占委員會成員一半以上,但不愿參與決策。*基金、回收組織定位不清,導致基金運作期間難以達到收支平衡。第四時期:現行的官辦、弱勢民督時期(1998年至今)由于回收清除處理費具有公共性質,故環(huán)保署于1999年7月1日將八個基管會整合成立“資源回收管理基金管理委員會”(簡稱基管會)。資源回收清除處理費分為信托基金(用于支付回收清除處理補貼,以建立經濟誘因)與非營業(yè)基金(用于輔助回收系統(tǒng)、執(zhí)行機關帶處理費、稽核認證費、研究發(fā)展及行政運作相關費用)兩部分,并規(guī)定了這兩個基金的分配比例。在從第三時期進入第四時期時,廢清法并未修正,原因為廢清法對于資源回收體系運作的規(guī)范不夠明確,因此不需修復,而回收組織由強勢官督、低度民間參與改為官辦?；軙匾u上一時期的運作模式,由責任業(yè)者、費率審議委員會、稽核認證公開團體、資源回收商、處理商及政府共同參與。物品或容器業(yè)從業(yè)者依費率委員會審議的費率(費率的訂立由費率審議委員會依廢棄物材質、容積、重量、回收再利用價值及前一年之回收清除處理率等因素審議費率后,由環(huán)保署長核定),向金融機構繳費成立資源回收管理基金,用于資源回收;資源回收數量的確定由主管機構所評選的稽核認證公正團體負責,回收后的物品經過稽核認證確保回收量、處理量的正確性,待確認已妥善處理后,由資源回收管理基金再付費補貼回收商、處理商。從以上四個時期的回收體系的演變可以看出,第四時期由政府負責運作回收組織,但由業(yè)者繳費帶來的優(yōu)點是:*政府在立法院和環(huán)保團體的壓力下,會不斷提升回收率。*由政府運作回收組織,可以監(jiān)督管理業(yè)者,結合地方環(huán)保機關及政府機構配合回收。*政府可以規(guī)范回收體系,訂立最適合的規(guī)模,以基管會來說,除人員可以共用,經費可流通之外,相近業(yè)務也可以一起承辦。當然在這種管理模式下,依舊出現了一些不良現象:*部分回收項目發(fā)生回收率超過100%以及基金短期虧損的情況。*官辦的回收組織運作缺乏彈性。*委員會權責模糊,官辦的回收組織運作受限。這種問題的產生原因可以歸結于市場失靈和制度失靈兩點。1.資源回收再生市場的政府干預資源回收市場的問題在于供給端量的過剩,需求端不足,技術進步,原生料價格降低及工資水平的不斷上升,瓦解了原本健全的市場,使廢棄物過多無法有效回收再利用,而產生市場失靈的問題,因此為了重建資源回收市場,政府必須介入回收體系以解決市場失靈問題。但是由于廢棄物回收處理可以改善環(huán)境品質與保持有限資源,這些成果都是公共財產,有公共性,因此當資源回收再生市場不再有利可圖時,消費者、制造業(yè)者、回收商、處理商均沒有人愿意為之。在現有的回收制度下,實質上是由環(huán)保署負責全部的回收任務,因此,制造業(yè)者僅僅繳費以示負責,不必負實際回收責任,因此他們不但有搭便車的心理,并且有逃漏繳費的誘因。2.基金內部的逃避繳費資源回收制度發(fā)生市場失靈問題后,環(huán)保署藉由政府介入成立官辦的回收體系,試圖解決市場失靈的問題,但未能充分考量到利益團體逐利的問題,即當基金不由繳費者自組織管理時,業(yè)者為了追求利潤最大化,使得繳費的責任者產生互相掩護逃漏繳費的現象。這是由于基金由政府統(tǒng)籌管理時,業(yè)者失去相互監(jiān)督檢舉的誘因,因此,查繳逃費漏費的成本提高并且由基管會承擔。同時回收制度的整個申報程序復雜,增加了許多流程,花費了不少時間與人力在溝通協(xié)調工作,大大增加了成本。三、環(huán)保產業(yè)市場市場監(jiān)管體制的完善大陸進行廢棄物管理,發(fā)展環(huán)保產業(yè)面臨的問題主要在于:政策體系尚不完備,缺乏監(jiān)督管理力度,產業(yè)市場亟待規(guī)范。引導環(huán)保產業(yè)發(fā)展的政策措施尚未健全,促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展的管理措施、機制和手段不足,企業(yè)間的不公平競爭、地方保護、行業(yè)壟斷現象依然存在。在管理方面,國家在管理方面做了大量工作,取得了明顯成效,但遠不能滿足產業(yè)發(fā)展的需要,當前管理方面存在的問題主要是:尚未建立起協(xié)調統(tǒng)一的管理體系和運行機制;環(huán)保產業(yè)發(fā)展的宏觀調控能力較弱,對環(huán)保產業(yè)發(fā)展的指導不夠有力;環(huán)保產業(yè)市場監(jiān)督管理體制不夠健全,需要采取有效措施完善監(jiān)控手段,提高監(jiān)管能力。從臺灣的經驗來看,可以給我們發(fā)展廢棄物管理帶來下列啟示:第一、建立統(tǒng)一完備的政策體系?，F階段政府已出臺多項廢棄物管理及環(huán)保措施,包括“中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法”、“中華人民共和國清潔生產促進法”,并在其下出臺了各個行業(yè)的規(guī)章制度。但存在立法不能體系化,各法和規(guī)章之間出現交叉重疊部分?？v觀世界各國現在多以合并立法以減輕或排除廢棄物的產生。衡量“廢棄物預防與減量、回收再利用及最終廢棄處理”的過程,應屬于不可分割的過程。因此,應從整體考慮,合并現有的一些法律規(guī)章,避免各法重復交疊,并加入零廢棄的思想來建立新的法律體系。整個立法體系建立時可考慮采取下列原則:1.持續(xù)發(fā)展的原則:強調資源持續(xù)利用,當資源再利用價值遞減為零,才以廢棄物處理。2.預防原則:增加“預防性工具”的使用,以避免廢棄物的產生,及預防非法棄置和非法清除處理等污染事件3.污染者付費原則:強化環(huán)境經濟工具的使用。4.市場機制原則:降低資源物的行政管制,尊重市場機制的自由運作。第