城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估研究

城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估研究

1自然災(zāi)害概況在過(guò)去的幾十年里，世界上不斷發(fā)生突發(fā)事件。如何科學(xué)、及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)和消除危機(jī)是各國(guó)政府必須面對(duì)的一個(gè)重要課題。國(guó)務(wù)院2006年1月8日發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱總體預(yù)案)。根據(jù)總體預(yù)案,突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害,危及公共安全的緊急事件。按照總體預(yù)案的規(guī)定,城市面臨的突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等4類。從自然的角度分析,中國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一,災(zāi)害種類多、發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)害影響的人口大體在2億左右,占全國(guó)人口的1/7以上,自然災(zāi)害在中國(guó)有著較強(qiáng)的社會(huì)性。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,災(zāi)害造成的損失也逐步增加。我國(guó)有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75%以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值,分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。我國(guó)每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過(guò)上千億元。從事故災(zāi)難的角度,中國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻,安全事故頻繁。近10年來(lái)我國(guó)平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過(guò)20萬(wàn)人,傷殘者超過(guò)200萬(wàn)人,直接經(jīng)濟(jì)損失驚人。從公共衛(wèi)生事件的角度,近年來(lái)中國(guó)內(nèi)地食源性疾病、嚴(yán)重職業(yè)病危害對(duì)健康的危害呈上升趨勢(shì),食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從社會(huì)的角度分析,我國(guó)目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段,既是關(guān)鍵發(fā)展期,同時(shí)又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問(wèn)題,如果處置失當(dāng),有可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。另外,我國(guó)很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重,潛在的危機(jī)有可能隨時(shí)爆發(fā)。而建國(guó)以來(lái)建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施,年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重,又缺少及時(shí)的維護(hù)和更換,安全隱患非常多,也是一個(gè)個(gè)定時(shí)炸彈。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)城市都將面臨突發(fā)公共事件所帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。通過(guò)開(kāi)展城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估,從而做好預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、物質(zhì)和技術(shù)準(zhǔn)備,建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制,不斷提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力。2城市應(yīng)急能力評(píng)估的意義城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估是城市應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ),應(yīng)制定客觀、科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系,把城市應(yīng)急能力評(píng)估納入政府和部門工作績(jī)效考核體系,定期對(duì)各地區(qū)、部門的應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)估。城市應(yīng)急能力評(píng)估可以提供一個(gè)通用的準(zhǔn)則,以識(shí)別城市應(yīng)急管理工作中較為滿意和需要改進(jìn)之處,并為城市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的合作與對(duì)話創(chuàng)造機(jī)會(huì)。開(kāi)展城市應(yīng)急能力評(píng)估便于持續(xù)改進(jìn)城市應(yīng)急管理工作,確保應(yīng)急管理工作的有效性;幫助城市應(yīng)急管理工作適應(yīng)各類變化,包括地方行政領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理體制和組織機(jī)構(gòu)的變化等;便于評(píng)估國(guó)家和地方各級(jí)人民政府應(yīng)急管理工作的一體化程度和正確認(rèn)識(shí)構(gòu)成城市應(yīng)急管理底線的應(yīng)急管理能力及其發(fā)展趨勢(shì);便于在危險(xiǎn)來(lái)臨之前,審查應(yīng)急準(zhǔn)備工作;可以改變城市應(yīng)急管理工作的重點(diǎn),變被動(dòng)為主動(dòng),組織各類企事業(yè)單位、社區(qū)和群眾抗災(zāi)自救,保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。美國(guó)、日本、臺(tái)灣等國(guó)家(地區(qū))已經(jīng)開(kāi)展了應(yīng)急能力評(píng)估相關(guān)的研究工作,并取得了一定的成效。中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院在國(guó)家十五科技攻關(guān)滾動(dòng)課題(2004BA803B05)中建立了城市應(yīng)急能力的評(píng)估體系框架,并在試點(diǎn)城市進(jìn)行了實(shí)際評(píng)估。2.2組建機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)、指揮、指揮、指揮、指揮、指揮和指揮協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)城市應(yīng)急能力評(píng)估體系可以包括18個(gè)一級(jí)指標(biāo)(稱為類),分別是:法制基礎(chǔ)、管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急中心、專業(yè)隊(duì)伍、專職隊(duì)伍與志愿者、危險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、指揮與協(xié)調(diào)、防災(zāi)減災(zāi)、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設(shè)施、資金支持、培訓(xùn)、演習(xí)、宣傳教育、預(yù)案編制。我國(guó)的城市應(yīng)急能力評(píng)估體系中18類指標(biāo)被分解為67項(xiàng)屬性,進(jìn)而得到405項(xiàng)特征,以便于實(shí)際評(píng)估時(shí)對(duì)相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查和賦值。3綜合能力的構(gòu)成應(yīng)急能力評(píng)估所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題,是檢驗(yàn)各級(jí)政府部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)所擁有的人力、組織、機(jī)構(gòu)、手段和資源等應(yīng)急因素的完備性、協(xié)調(diào)性以及最大程度減輕災(zāi)害損失的綜合能力。這種能力是構(gòu)成和體現(xiàn)城市的綜合能力的一個(gè)重要方面,是反映城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)力的一個(gè)重要方面。要真正從根本上推進(jìn)城市應(yīng)急能力的建設(shè),需要制定出一套科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的城市應(yīng)急能力評(píng)估體系作為行動(dòng)的基礎(chǔ),確定適合于城市應(yīng)急能力特征和評(píng)估體系的方式是行動(dòng)的關(guān)鍵。3.1評(píng)估城市應(yīng)急能力的方法(1)實(shí)施分步驟合理,對(duì)各級(jí)各組織各屬性各進(jìn)行分配評(píng)估或城市組織各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或部門,由各個(gè)機(jī)構(gòu)或部門指定人員獨(dú)立地對(duì)全部18類的所有屬性及特征進(jìn)行評(píng)分,再由城市應(yīng)急能力評(píng)估的組織者來(lái)確定各個(gè)屬性的最終分值或各類評(píng)估情況,具體步驟和要點(diǎn)是:①城市組織各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或部門開(kāi)展城市應(yīng)急能力評(píng)估方法的培訓(xùn),并分發(fā)完整的《城市應(yīng)急能力評(píng)估檢查表》。②各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或部門指定人員獨(dú)立地對(duì)全部18類的所有屬性及特征進(jìn)行評(píng)分,并將評(píng)分結(jié)果反饋到城市應(yīng)急能力評(píng)估的組織部門。③城市應(yīng)急能力評(píng)估組織人員確定各個(gè)屬性的最終分值。④城市確定各項(xiàng)的評(píng)估結(jié)論。⑤編寫評(píng)估報(bào)告。(2)實(shí)施有效評(píng)估城市各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或部門派出代表組成應(yīng)急能力評(píng)估小組,通過(guò)集體討論、分別評(píng)分方式評(píng)估所有特征和屬性得分情況,最終確定各項(xiàng)評(píng)估情況,具體步驟和要點(diǎn)是:①城市各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)或部門派出代表,組成應(yīng)急能力評(píng)估小組,并對(duì)評(píng)估小組成員開(kāi)展有關(guān)城市應(yīng)急能力評(píng)估方法的培訓(xùn)。②應(yīng)急能力評(píng)估小組通過(guò)集體討論方式,逐條交流對(duì)評(píng)估類別、屬性和特征的理解與認(rèn)識(shí)。③應(yīng)急能力評(píng)估小組成員分別對(duì)特征進(jìn)行評(píng)分。④應(yīng)急能力評(píng)估小組組長(zhǎng)匯總成員評(píng)分結(jié)果后,確定各屬性的最終分值。⑤應(yīng)急能力評(píng)估小組確定各類的評(píng)估結(jié)論。⑥編寫評(píng)估報(bào)告。3.2評(píng)估城市應(yīng)急能力的方法評(píng)估人員分別對(duì)全部18類的所有特征按照0、1、2、3的等級(jí)進(jìn)行評(píng)分。(1)不適用項(xiàng)特征假設(shè)有n名評(píng)價(jià)人員對(duì)某個(gè)特征進(jìn)行評(píng)估,可得到n個(gè)分值,計(jì)為v1,v2,…,vn。則該特征的得分按如下規(guī)則確定:①如果v1=v2=…=vn=0,則該項(xiàng)目在進(jìn)行評(píng)分時(shí)為不適用項(xiàng),不予考慮。②如果v1,v2,…,vn中至少存在一個(gè)以上的項(xiàng)目為零,但又不全為零時(shí),則:。③如果v1,v2,…,vn中不存在為零的值,則按下式計(jì)算:(2)屬性的得分計(jì)算假設(shè)某個(gè)屬性有m個(gè)特征,按(1)式可得m個(gè)特征分值,分別計(jì)為:。則該屬性的得分按如下規(guī)則計(jì)算:①如果該屬性存在“CC”特征項(xiàng),且此特征項(xiàng)得分小于1.5,則該屬性得分計(jì)為1分。②如果該屬性不存在“CC”特征項(xiàng),或雖存在“CC”特征項(xiàng),但此特征項(xiàng)的得分大于1.5,則該屬性得分為:(3)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估ls-ls假設(shè)某類有l(wèi)個(gè)屬性,可得l個(gè)屬性分值,分別計(jì)為:。則該類的得分按如下規(guī)則計(jì)算:①如果該類中存在屬于“CC”屬性項(xiàng),且屬性項(xiàng)得分小于1.5,則該類為不符合項(xiàng)。②如果該類存在兩個(gè)或兩個(gè)以上得分小于1.5的屬性項(xiàng),則該類為不符合項(xiàng)。將所有的評(píng)分取平均之后,即可表示該城市在該項(xiàng)目的應(yīng)急準(zhǔn)備能力,通過(guò)三個(gè)區(qū)塊來(lái)表示整個(gè)評(píng)估結(jié)果,其顏色代表分別為紅色、綠色以及藍(lán)色。1至1.5分為紅色區(qū)塊,代表需要改進(jìn),1.5至2.5分為綠色區(qū)塊,代表基本符合,2.5至3分為藍(lán)色區(qū)塊,代表符合。利用這個(gè)等級(jí),可以評(píng)估城市應(yīng)急能力水平和狀況。4使用示例4.1金融、信息技術(shù)南方某市是當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)、文化、金融、信息中心,地處我國(guó)南部邊障,毗鄰粵港澳,背靠大西南,面向東南亞,是連接?xùn)|南沿海與西南內(nèi)陸的重要樞紐。4.2與城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估有關(guān)的專家評(píng)分2005年7月21日至23日,在南方某市組織該市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、安全生產(chǎn)、消防、交通、地震、民政、衛(wèi)生等與城市突發(fā)公共事件應(yīng)急工作密切相關(guān)部門的9位專家組成評(píng)估小組,按照城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系以及實(shí)施指南進(jìn)行評(píng)分,具體評(píng)分此處略,對(duì)專家評(píng)分的平均值及標(biāo)準(zhǔn)差分析見(jiàn)圖1。4.3多評(píng)估者的一致性檢驗(yàn)?zāi)戏侥呈?名專家對(duì)18個(gè)類的所有特征逐一判斷其屬于0,1,2,3四個(gè)級(jí)別中的哪一類,這是一個(gè)多類別多評(píng)估者的一致性檢驗(yàn)問(wèn)題(c=4,k=9,rn=405),利用Kappa檢驗(yàn)結(jié)果顯示,9名評(píng)估者的判斷均具有較好的一致性。4.4區(qū)域整體狀況分析綜合9位專家對(duì)南方某市城市應(yīng)急能力評(píng)分,其中總體平均評(píng)分為949.1分(滿分為1215分),相當(dāng)于百分制的78.12分,對(duì)南方某市城市應(yīng)急能力的總體評(píng)價(jià)比較高,各類的平均得分都在藍(lán)色區(qū)塊和綠色區(qū)塊,沒(méi)有紅色區(qū)塊的類別(需要改進(jìn)),說(shuō)明該市的城市應(yīng)急能力準(zhǔn)備狀況比較充分。所有專家對(duì)各個(gè)類別的平均評(píng)分情況如圖2所示。通過(guò)來(lái)自不同部門的專家打分比較可以發(fā)現(xiàn),衛(wèi)生醫(yī)療部門和安監(jiān)部門評(píng)分較低,而消防和地震部門的評(píng)分則較高,反應(yīng)了不同領(lǐng)域的專家掌握的情況存在一定的差異。不同部門的專家打分情況見(jiàn)圖3、圖4所示。南方某市建設(shè)的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)是我國(guó)第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng),該系統(tǒng)的建立明顯提高了城市應(yīng)急能力,改善了政府應(yīng)急管理水平,這與該市應(yīng)急能力評(píng)估結(jié)果比較高是一致的。當(dāng)然,經(jīng)過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)南方某市在應(yīng)急能力建設(shè)方面仍然存在一些不足之處,如備用應(yīng)急中心、志愿者、與周邊應(yīng)急中心的聯(lián)系等方面急需改進(jìn)。5相關(guān)城市應(yīng)急能力評(píng)估與分析通過(guò)上述研究得到了如下基本結(jié)論:(1)明確了在當(dāng)前形勢(shì)下開(kāi)展城市應(yīng)急能力評(píng)估的目的和意義,并建立了城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系;(2)給出了城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估的方式和方法;(3)選擇南方某市進(jìn)行了應(yīng)急能力評(píng)估試點(diǎn),利用Kappa方法對(duì)評(píng)估得到的數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析,表明評(píng)估數(shù)據(jù)具有良好的一致性。(4)南方某城市應(yīng)急能力評(píng)估結(jié)果表明,該市應(yīng)急能力水平較高,這與該市的實(shí)際情況是一致的,同時(shí)指出了該市在今后應(yīng)急能力建設(shè)的方向。城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估可以檢驗(yàn)各級(jí)政府部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)所擁有的人力、組織、機(jī)構(gòu)、手段和資源等應(yīng)急要素的完備性、協(xié)調(diào)性以及最大程度減輕災(zāi)害損失的綜合能力。中央領(lǐng)導(dǎo)把