訴調(diào)對接機(jī)制的實(shí)證研究

訴調(diào)對接機(jī)制的實(shí)證研究

“爭議解決”是通過爭議解決和人民調(diào)解，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)補(bǔ)貼，科學(xué)、合理、方便、快速的糾紛解決，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。它是一項(xiàng)多元化的糾紛解決機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)和諧司法,最大限度地化解矛盾,使社會(huì)關(guān)系在最大程度上恢復(fù)和諧狀態(tài)的一種有效工作機(jī)制。最高人民法院院長王勝俊指出,基層人民法院“是促進(jìn)社會(huì)和諧的前沿,是聯(lián)系群眾的紐帶”,應(yīng)當(dāng)“充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,積極促進(jìn)社會(huì)和諧”。為了能夠滿足人民群眾在司法需求方面的新要求、新期待,促進(jìn)社會(huì)和諧,法院就要“著眼于從根本上化解矛盾,多做調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解工作,努力爭取案結(jié)事了”。然而,司法資源的有限性以及訴訟程序的刻板化,使得人民法院(尤其是基層法院)已難以應(yīng)對大量涌現(xiàn)的矛盾糾紛,因此,單靠訴訟調(diào)解,和諧難求。被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的人民調(diào)解在糾紛調(diào)處方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢,然而一段時(shí)間以來,其解紛職能越來越淡化,并且發(fā)展到幾近頹廢的邊緣,使得社會(huì)幾乎喪失了這一和諧治理的優(yōu)良機(jī)制。本文在對民事訴訟與人民調(diào)解進(jìn)行實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上,探討“訴調(diào)對接”機(jī)制的有效規(guī)范,以其找到平抑雙方差距,充分發(fā)揮雙方效能的路徑,共同致力于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。一、調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)與分析2007年以來,筆者結(jié)合工作實(shí)際,在轄區(qū)內(nèi)就訴訟與人民調(diào)解工作的開展情況進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查。調(diào)查采取了走訪、座談、發(fā)放調(diào)查問卷等形式,先后走訪36個(gè)村莊,18家企業(yè),座談1800多人次,發(fā)放調(diào)查問卷4000多份,掌握了大量翔實(shí)的一手資料,發(fā)現(xiàn)了其中存在的問題,并進(jìn)行了針對性分析。從調(diào)查結(jié)果看,在我國改革開放后30年的時(shí)間里,法院受理的民商事案件數(shù)量增長迅猛,大量的矛盾糾紛涌入人民法院。與之形成反差的是,人民調(diào)解隊(duì)伍在日漸壯大的同時(shí),其調(diào)解民事糾紛的數(shù)量卻呈不斷下滑的趨勢。從筆者所在地區(qū)來看,近幾年,該地某基層法院從事民事審判與執(zhí)行的法官數(shù)量平均為40人,所受理的民事訴訟案件卻一直居高不下。而在全區(qū)333個(gè)行政村和46家企業(yè)中都分別設(shè)立了人民調(diào)解組織,人民調(diào)解員平均1308人,但是他們調(diào)解的民事糾紛案件卻是寥寥無幾。(一)社會(huì)效果較差一方面,從法院的角度來講,面對的糾紛又多又雜,甚至對于一些家務(wù)瑣事之類糾紛也要非常審慎地投入大量審判資源,而且由于時(shí)間及空間的約束,對很多尚存調(diào)解可能的案件不得已而作出一些雖公正但甚或與和諧無利的裁判,社會(huì)效果不是很好。這不但弱化了法院處理重大社會(huì)糾紛與矛盾的能力,同時(shí),由于法院難以騰出足夠的時(shí)間和精力對人民調(diào)解組織進(jìn)行有效指導(dǎo),從而進(jìn)一步弱化了社會(huì)自力排解糾紛的能力。另一方面,從人民調(diào)解的角度來講,由于缺乏參與排解糾紛的機(jī)會(huì),使得他們對于身邊所產(chǎn)生的糾紛無能為力,無從下手,使人民調(diào)解組織顯得無所作為。民眾在糾紛產(chǎn)生之后本來不想因陷于訴訟而使矛盾進(jìn)一步升級,但因別無選擇,不得已而訴之法院,失去了將矛盾消解于萌芽、恢復(fù)和諧的最佳時(shí)機(jī)。(二)全國各部門對人民調(diào)解工作的支持與指導(dǎo)人民調(diào)解“是有效預(yù)防和及時(shí)化解矛盾糾紛的重要工作,關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)定和長治久安”,不僅在我國有著輝煌的發(fā)展歷程和卓越的貢獻(xiàn),而且對于國外糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)立與規(guī)范也具有很強(qiáng)的影響力。那么,這樣一項(xiàng)根植于中國而且能夠在國外生根發(fā)芽并發(fā)揚(yáng)光大的糾紛解決機(jī)制,為什么會(huì)在現(xiàn)實(shí)中卻變得日漸萎靡呢?原因之一:調(diào)解人員法律素質(zhì)不高?！叭嗣裾{(diào)解員雖然不是‘官’,但對其素質(zhì)要求并不比‘官’低?！蹦壳?人們對法律給予很高的期盼值,不再僅僅限于情和理,而在很大程度王勝俊:“王勝俊在河北調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào):用人民群眾的視角來審視人民法院工作”,《人民日報(bào)》2008年10月21日,第2版。王勝俊:“最高人民法院院長王勝俊在最高人民法院學(xué)習(xí)貫徹‘兩會(huì)’精神大會(huì)上講話”,羅書臻:“構(gòu)建和諧司法調(diào)解大有作為———全國各級法院支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作綜述”,《人民法院報(bào)》2007年7月6日,第3版。高洪賓:《民事調(diào)解的理論與實(shí)務(wù)研究》,人民法院出版社2006年版,第16頁。上索要的是一個(gè)法律上的說法。然而目前基層人民調(diào)解組織成員的法律業(yè)務(wù)知識(shí)基礎(chǔ)卻相當(dāng)薄弱。從調(diào)查的結(jié)果來看,人民調(diào)解員大多未經(jīng)專門的法律培訓(xùn),缺乏必要的法律知識(shí)和法律技能,也很少有專門從事法律職業(yè)的專業(yè)人員,進(jìn)行調(diào)解主要靠其威望和情理,法律成分不高,難以滿足群眾的需求,調(diào)解人員的素質(zhì)成為基層調(diào)解衰落的重要原因之一。另外,由于缺乏一項(xiàng)具體的、行之有效的法院與人民調(diào)解的銜接機(jī)制,很難從組織上、程序上保障人民法院對之予以指導(dǎo)。簡言之,盡管人民調(diào)解非常需要訴訟與法律知識(shí)的補(bǔ)給,但是法院輸送這些基礎(chǔ)知識(shí)的渠道卻并不暢通。這樣,因?yàn)榉赡芰枯斎氲娜焙?制約了人民調(diào)解能力的提高,進(jìn)一步約束了人民調(diào)解工作的開展。原因之二:調(diào)解工作管理機(jī)制不健全。目前尚無專業(yè)的人民調(diào)解員隊(duì)伍,人民調(diào)解員都是兼職,不利于從組織上對調(diào)解員的管理。缺乏科學(xué)有效的調(diào)解工作管理機(jī)制,沒有相應(yīng)的工作激勵(lì)措施,調(diào)解工作隨意性很大,積極性不高,導(dǎo)致人民調(diào)解工作呈癱瘓狀態(tài)。原因之三:對人民調(diào)解缺乏正確認(rèn)識(shí)。調(diào)解需要社會(huì)大眾的積極參與才能具體得以實(shí)行,包括積極運(yùn)用調(diào)解手段解決問題和積極遵守調(diào)解成果。目前,很多群眾都不知道人民調(diào)解為何物,也不了解人民調(diào)解有哪些職能,更不用說利用人民調(diào)解調(diào)處糾紛了。原因之四:人民調(diào)解協(xié)議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力支持。社會(huì)對糾紛解決機(jī)構(gòu)的基本要求是:權(quán)威性,解決糾紛依據(jù)的合法性,糾紛解決結(jié)果(調(diào)解書或裁決書等)的效力,即國家的認(rèn)可。然而,由于“誠信、道德等社會(huì)失范,使基層的調(diào)解失去優(yōu)勢”,同時(shí)也使得“和解的達(dá)成及其履行會(huì)同樣困難?！币蚨鴮?dǎo)致社會(huì)大眾對于人民調(diào)解失去必要的信心。人民調(diào)解工作被漠視,一個(gè)很重要的原因就是其調(diào)解結(jié)果效能不高,不像訴訟協(xié)議那樣具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。為了提高其效用,最高法院專門規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解組織達(dá)成的調(diào)解協(xié)議“具有民事合同性質(zhì)”,這就是說,經(jīng)人民調(diào)解而達(dá)成的協(xié)議充其量不過是一份證據(jù),本身不具有國家強(qiáng)制執(zhí)行的效力。因此,當(dāng)事人反悔或者拒不履行的,對方當(dāng)事人必須要經(jīng)過訴訟才能夠獲得強(qiáng)制執(zhí)行的效力,這對于守約方或者權(quán)利主體來說無疑浪費(fèi)更多的時(shí)間與財(cái)力,這也是目前人民調(diào)解不被社會(huì)所重視的主要原因之一。二、法律與社會(huì)的關(guān)系在法理上的銜接首先,從原理上講,訴訟調(diào)解與人民調(diào)解都是“當(dāng)事人自己解決糾紛的一種特殊渠道”。其存在的原理都是當(dāng)事人的意思自治和處分原則。確切地講,在調(diào)解中對案件作出處理決定的是當(dāng)事人而并非法官或人民調(diào)解員,是當(dāng)事人處分實(shí)體權(quán)利與訴訟權(quán)利的具體體現(xiàn),是社會(huì)實(shí)際需要的多元化治理模式的重要組成部分。原理上的相通性為訴訟與人民調(diào)解的銜接掃清了基礎(chǔ)層面的障礙。其次,從解決糾紛所依據(jù)的社會(huì)規(guī)范及操作模式的角度來講,兩者有很多共通(共同)之處。無論是對于事實(shí)的判斷,還是所尋求的糾紛解決之路徑,主要的依據(jù)是事實(shí),主要的標(biāo)準(zhǔn)是法律,是法律的判斷與當(dāng)事人間橫向溝通關(guān)系相結(jié)合的重要形式。除此之外,兩者都包括了人際關(guān)系、公共道德、習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約等,而且兩者往往在特定的人際關(guān)系及環(huán)境等條件下容易促成合意的形成。第三,從法律規(guī)定的機(jī)制上來講,兩者相互銜接有著可靠的法律要求和法律保障。我國《民事訴訟法》第16條規(guī)定:“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下,調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛,如有違背法律的,人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正?！边@不僅為法院與人民調(diào)解提供了相互銜接的路徑,即人民法院對人民調(diào)解的指導(dǎo)與監(jiān)督,而且也為兩者之間的銜接提出了法律要求。第四,從社會(huì)需求角度看,訴訟與人民調(diào)解相互銜接的糾紛解決機(jī)制有著廣泛的社會(huì)認(rèn)同。在我們所作的社會(huì)調(diào)查中,關(guān)于糾紛的解決方式,社會(huì)群眾幾乎無一例外地認(rèn)可“調(diào)解”這種模式。這既有社會(huì)文化傳統(tǒng)的因素,也有民眾對于自身利益充分權(quán)衡之后的抉擇。民眾普遍認(rèn)為,糾紛發(fā)生后,最好不要通過打官司解決,尤其是在農(nóng)村,一旦打官司將會(huì)使矛盾越來越深,不但不利于糾紛的化解,而且容易使矛盾進(jìn)一步激化,引發(fā)更多更大的社會(huì)隱患,這無論對于糾紛當(dāng)事人還是社會(huì)來說都是極力回避的。訴訟只不過是他們不得已而為之的無奈選擇,而調(diào)解的方便、快捷、經(jīng)濟(jì),尤其是對于糾紛解決的徹底性,更被廣大民眾所青睞。同時(shí),訴訟與人民調(diào)解相互銜接以解決社會(huì)糾紛,也被社會(huì)管理層面所推崇。三、社會(huì)對“訴調(diào)對接”重視不夠,缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障“訴調(diào)對接”完全有實(shí)現(xiàn)的可能性,也有其明顯的現(xiàn)實(shí)意義,那么很長時(shí)間以來,為什么不能建立起這樣一項(xiàng)科學(xué)的工作機(jī)制呢?通過社會(huì)調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn),在實(shí)踐中確實(shí)存在不少的制約因素。一是“訴調(diào)對接”工作還沒有成為全社會(huì)的共同意識(shí)。從法院和人民調(diào)解組織自身來看,他們只會(huì)也只能囿于有限的范圍開展工作,而無暇顧及到矛盾糾紛的社會(huì)性,更不會(huì)做到統(tǒng)籌兼顧,致力于糾紛解決的根本性。其次,由于缺乏正確的認(rèn)識(shí),即使兩個(gè)部門從感性上認(rèn)識(shí)到相互銜接的必要性,真正實(shí)現(xiàn)對接還要受到組織角度、人事角度、財(cái)力角度等方面的限制,不能從根本上形成一項(xiàng)規(guī)范的工作機(jī)制。再次,由于調(diào)解人員水平的限制,使得大眾對于將糾紛交給一些文化水平參差不齊,道德素養(yǎng)良莠不等的人處理,對其公正性、合理性心存顧慮,從而影響了對于“訴調(diào)對接”的認(rèn)同。因此,社會(huì)認(rèn)識(shí)的缺失是對于“訴調(diào)對接”最大的制約因素。二是“訴調(diào)對接”缺乏法律制度上的支撐。法律規(guī)定了人民法院對于人民調(diào)解的指導(dǎo)與監(jiān)督職能,最高院的司法解釋也對于人民調(diào)解協(xié)議的效力做出了特別的強(qiáng)調(diào),但到目前為止,還沒有一項(xiàng)規(guī)范性文件對“訴調(diào)對接”的具體內(nèi)容作出規(guī)定。如何開展訴調(diào)對接,其具體的操作程序、組織架構(gòu)、訴調(diào)對接與其他訴訟程序的關(guān)系等均無明確規(guī)定。“訴調(diào)對接”并無強(qiáng)制性,也無規(guī)范性,開展與否,如何開展,沒有約束,其隨意性很大。三是“訴調(diào)對接”的物質(zhì)保障有待加強(qiáng)。從社會(huì)調(diào)查的結(jié)果來看,目前,人民調(diào)解組織開展調(diào)解工作都是無償?shù)?這其中雖然彰顯了人民調(diào)解員過硬的思想品質(zhì),但作為一項(xiàng)工作機(jī)制沒有相應(yīng)的物質(zhì)保障,是難以維系的。目前,訴調(diào)對接既缺乏必需的基本物質(zhì)保障,又沒有促進(jìn)工作水平不斷提升所需要的激勵(lì)經(jīng)費(fèi)。目前,調(diào)解員基本上是義務(wù)性開展工作,開展不開展一個(gè)樣,開展好壞一個(gè)樣,調(diào)解人員內(nèi)在的積極性難以挖掘,訴調(diào)對接難以實(shí)現(xiàn)。四是“訴調(diào)對接”適用的范圍仍然較窄。實(shí)踐中“訴調(diào)對接”采用的比例仍然較低,處于探索狀態(tài)。從適用的類型上看,民事案件使用較多,商事案件較少,刑事(自訴)、行政案件則使用“訴調(diào)對接”的更少。同時(shí)對即使符合條件的案件是否開展訴調(diào)對接也隨意性很大,更減小了訴調(diào)對接工作機(jī)制的工作效能,使得這樣一項(xiàng)工作機(jī)制在襁褓之中就要面臨萎縮的命運(yùn)。四、“投訴處理和診斷”機(jī)制的建設(shè)(一)強(qiáng)化組織,完善人民調(diào)解機(jī)制無論是從提升調(diào)解人員的素質(zhì)角度,還是從管理角度來講,調(diào)解組織固定化很有必要。由司法行政部門通過聘任、選任等形式,從退休法官、律師等人員中選聘專業(yè)人員,建立專業(yè)的固定的調(diào)解組織,并登記造冊,統(tǒng)一管理,形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為主導(dǎo),以村、居、企業(yè)為基礎(chǔ)的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系,從組織上保證人民調(diào)解工作能夠順利開展。法院建立人民調(diào)解員臺(tái)帳,并與具有特殊身份的人民調(diào)解員的聯(lián)系建立“綠色通道”,對相應(yīng)案件直接委托有關(guān)調(diào)解員加以調(diào)解,既提高了效率,也增強(qiáng)了調(diào)解的針對性,有利于糾紛的徹底解決。在此基礎(chǔ)上,建立規(guī)范的激勵(lì)制約體制。申請政府撥付專項(xiàng)資金,用于人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi),作為治理社會(huì)的投入,確保調(diào)解人員能夠獲得相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬。同時(shí),對人民調(diào)解員建立起考核評價(jià)與獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制,充分挖掘調(diào)解人員的自覺性與能動(dòng)性,使其工作落到實(shí)處,真正成為處理社會(huì)糾紛的一道強(qiáng)有力的防護(hù)屏障。(二)指導(dǎo)協(xié)調(diào)方面設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“訴調(diào)對接”工作相關(guān)事宜,負(fù)責(zé)指導(dǎo)工作的日常聯(lián)絡(luò)與落實(shí),使指導(dǎo)組織專門化,指導(dǎo)工作制度化,指導(dǎo)機(jī)制日?；?并實(shí)現(xiàn)雙方的業(yè)務(wù)溝通,增強(qiáng)人民調(diào)解工作的規(guī)范性和科學(xué)性。在法院內(nèi)部形成權(quán)責(zé)明確、工作有序的指導(dǎo)工作體系,保障這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)與開展。(三)訴訟銜接與司法救濟(jì)制度的銜接一方面通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)銜接。通過定期或不定期開展以會(huì)代訓(xùn)、以案說法、旁聽庭審等方式,實(shí)現(xiàn)雙方的業(yè)務(wù)溝通與程序銜接,增強(qiáng)人民調(diào)解工作的規(guī)范性和科學(xué)性。另一方面通過具體案件銜接,對于訴訟案件通過請進(jìn)來和轉(zhuǎn)出去的方式實(shí)現(xiàn)銜接。通過在本區(qū)的人民調(diào)解員中聘請?zhí)丶s訴訟調(diào)解員,在遇到相關(guān)案件的時(shí)候,法院將通過邀請?zhí)丶s調(diào)解員參與調(diào)解的方式,對案件實(shí)施審前調(diào)解。對于不宜邀請調(diào)解的案件,區(qū)別不同情況,通過人民調(diào)解的管理組織,安排人民調(diào)解員對訴訟案件實(shí)施庭外調(diào)解或組織當(dāng)事人庭外和解。(四)強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)在程序法上作出效力目前,我國還沒有司法審查程序,對于經(jīng)人民調(diào)解員主持達(dá)成的非訴訟調(diào)解協(xié)議,不能僅通過審查就賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。但是我們有當(dāng)事人的意思自治、簡易程序、先行調(diào)解等規(guī)定,我們完全可以利用這些規(guī)定,通過合法的程序賦予人民調(diào)解