旅游綜合執(zhí)法情況調(diào)研報告

旅游綜合執(zhí)法情況調(diào)研報告國家旅游局監(jiān)管司為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，改進和加強旅游行政執(zhí)法工作，國家旅游局組織開展了《旅游綜合執(zhí)法情況》專題調(diào)研。調(diào)研組在認真研究制定工作方案和調(diào)研提綱的基礎(chǔ)上，采取選擇典型收集資料和結(jié)合其他工作進行實地調(diào)研的方式進行，旨在了解、總結(jié)目前國內(nèi)地區(qū)、城市開展旅游行政執(zhí)法的基本形式及其特點、效果、經(jīng)驗，形成本調(diào)研報告。

一、旅游綜合執(zhí)法的幾種形式

旅游綜合執(zhí)法是根據(jù)旅游業(yè)綜合性強，旅游立法、執(zhí)法起步較晚、基礎(chǔ)較差、力量較弱，以及我國旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，旅游行政執(zhí)法任務(wù)不斷加重的實際，逐步提出和發(fā)展起來的。各地根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展和旅游行政執(zhí)法的實際需要，從自身條件出發(fā)，逐步建立起旅游行政執(zhí)法制度和機制，形成了不同的模式，主要包括綜合執(zhí)法局、聯(lián)合執(zhí)法辦公室、部門統(tǒng)一執(zhí)法、綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組、執(zhí)法監(jiān)督委員會等5種形式。

（一）旅游綜合執(zhí)法局模式

1、體制：成立獨立的行政執(zhí)法局，與旅游局互不隸屬，而是直接隸屬于地方政府。

2、隊伍：執(zhí)法人員由兩部分構(gòu)成，一部分是由原事業(yè)編制的旅游執(zhí)法機構(gòu)人員劃轉(zhuǎn)，另一部分則是從多個部門抽調(diào)。

3、運作方式：采取集中辦公形式。

4、經(jīng)費保障：執(zhí)法檢查經(jīng)費納入財政預(yù)算。

5、典型代表：四川省阿壩州。

2006年12月，阿壩州所轄的汶川、茂縣、理縣、松潘、九寨溝、黑水、小金、紅原、若爾蓋等9個旅游重點縣分別設(shè)立旅游市場綜合執(zhí)法局，為縣政府直屬正科級綜合執(zhí)法機構(gòu)。辦公經(jīng)費由縣財政核定后統(tǒng)一劃撥，無旅游綜合執(zhí)法專項經(jīng)費。2007年4月，阿壩州旅游市場綜合執(zhí)法局組建，為州政府直屬正縣級綜合執(zhí)法機構(gòu)，其中的行政管理人員參照公務(wù)員管理。旅游綜合執(zhí)法人員由兩部分構(gòu)成：一部分由原州旅游執(zhí)法支隊事業(yè)編制人員劃轉(zhuǎn)，人事、工資福利關(guān)系屬州旅游綜合執(zhí)法局；另一部分從公安、規(guī)劃建設(shè)、國土、工商、物價、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、安監(jiān)、衛(wèi)生、文化、交通、勞動保障、宗教、環(huán)保等14個單位各抽調(diào)1人（被抽調(diào)人員實行一年一換），抽調(diào)人員的人事關(guān)系、工資福利在原單位不變，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到州旅游市場綜合執(zhí)法局，抽調(diào)人員的差旅費、誤餐費、通訊費、補貼由州旅游綜合執(zhí)法局支付，并由州財政局納入年度預(yù)算安排。

（二）旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室模式

1、體制：通過行政體制改革，成立多個部門為成員單位的旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，成員又分為核心單位成員和非核心單位成員，核心單位成員要派人參與聯(lián)合執(zhí)法辦公室集中辦公，非核心單位成員不派人參與集中辦公，但要安排人員參與辦公室的聯(lián)絡(luò)工作。

2、隊伍和運作方式：辦公室通常會下設(shè)專門的旅游執(zhí)法大隊，成員從各單位抽調(diào)。

3、經(jīng)費保障：執(zhí)法設(shè)備由各成員單位提供，執(zhí)法經(jīng)費由辦公室負責(zé)解決。

4、典型代表：浙江省杭州市。

2009年，杭州市抽調(diào)市公安局、交通局、工商局、城管執(zhí)法局、物價局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生局、文廣新聞出版局、民族宗教局等部門人員，組成隸屬于杭州市旅游目的地環(huán)境秩序管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，并于2009年9月14日成立由全市多個政府部門聯(lián)合組成的旅游執(zhí)法支隊，編制30人，同時成立了上城、下城、西湖區(qū)執(zhí)法大隊，強化屬地管理。制定了旅游目的地管理工作實施方案，完善修訂了《關(guān)于加強杭州旅游目的地環(huán)境秩序管理的實施意見》，下發(fā)了《關(guān)于開展全市旅游目的地常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法工作的通知》，標志著杭州市常態(tài)化旅游聯(lián)合執(zhí)法正式啟動。市旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室包括核心成員單位和非核心成員單位，核心成員單位主要包括市旅委、公安局、交通局、工商局、城管執(zhí)法局、物價局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生局、民族宗教局、文廣新局、公安局交警局等，每單位抽調(diào)1-2名參與市旅聯(lián)辦集中辦公，期限及具體排班由市旅游目的地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室視工作推進情況決定；市旅游目的地環(huán)境秩序管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組其他成員單位為非核心成員單位，不參與市旅聯(lián)辦集中辦公，但要指定一名人員參與此項工作，負責(zé)本單位與市旅聯(lián)辦的工作聯(lián)絡(luò)。市旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法辦公室與市旅游執(zhí)法支隊、市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所合署辦公。抽調(diào)人員工資、福利由原單位負責(zé)，旅游目的地整治經(jīng)費由市旅聯(lián)辦解決，各成員單位在人力、執(zhí)法裝備等方面提供保障和支持，并根據(jù)市旅聯(lián)辦統(tǒng)一安排輪流攜帶執(zhí)法車輛。

（三）部門統(tǒng)一執(zhí)法模式

1、體制與運作：先整合以往文化局、體育局與旅游局的職能，成立新的行政局，然后在其下設(shè)立旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)，綜合行使此前文化、體育、旅游行政管理部門的執(zhí)法權(quán)。

2、隊伍：綜合執(zhí)法機構(gòu)由正式的行政人員組成。

3、經(jīng)費保障：財政預(yù)算全額撥款。

4、典型代表：廣東省深圳市。

深圳于2009年下半年開展機構(gòu)改革，將原文化、體育、旅游系統(tǒng)合并，成立深圳市文體旅游局。改革前旅游市場執(zhí)法主要由原市旅游局直屬的旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所負責(zé)，核定公務(wù)員編制10名；改革后旅游質(zhì)監(jiān)所被整合至深圳市文體旅游局市場監(jiān)察與執(zhí)法協(xié)調(diào)處，該處加掛市文化市場行政執(zhí)法總隊的牌子，綜合承擔(dān)文化、新聞出版、廣電、文物、體育、旅游領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)調(diào)職責(zé)，核定編制15名，實行全額財政撥款，車輛等執(zhí)法設(shè)施設(shè)備有保障。

（四）綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組模式

1、體制：由旅游局牽頭，多部門參加，有固定的成員單位。

2、隊伍與運作方式：執(zhí)法人員不固定，需要時從各單位抽調(diào)人員開展聯(lián)合執(zhí)法。

3、經(jīng)費保障：執(zhí)法經(jīng)費和后勤保障仍由抽調(diào)單位負責(zé)，沒有獨立的財政預(yù)算。

4、典型代表：北京市。

北京市針對旅游市場監(jiān)督管理需要，尤其是北京市一日游市場整頓規(guī)范需要，成立了“北京市‘一日游’市場治理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組”。由市旅游局局長任組長，一位副局長任常務(wù)副組長，市公安局治安總隊副總隊長、市工商局副局長、市交通執(zhí)法總隊副總隊長、市城管執(zhí)法局副局長等人任副組長，市發(fā)展改革委、宗教局、衛(wèi)生局、藥品監(jiān)督局、地稅局、文物局、文化執(zhí)法總隊、各區(qū)縣政府、重點景區(qū)管委會各指定一名主管領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組在市旅游局設(shè)辦公室，市旅游執(zhí)法大隊隊長任辦公室主任，各成員單位指派一名聯(lián)絡(luò)員協(xié)調(diào)辦公室日常工作。人員工資、福利仍由各單位負責(zé)，執(zhí)法經(jīng)費和辦公室經(jīng)費納入市旅游局預(yù)算。

（五）執(zhí)法監(jiān)督委員會模式

1、體制：以旅游局為主導(dǎo)，多部門參與，不是獨立的行政執(zhí)法機構(gòu)。委員會設(shè)立辦公室，但成員單位不派人參加日常集中辦公。

2、隊伍與運作：需要時由各部門抽調(diào)執(zhí)法人員開展聯(lián)合執(zhí)法。

3、經(jīng)費保障：執(zhí)法經(jīng)費和抽調(diào)人員工資、福利由各成員單位保障，沒有獨立的財政預(yù)算。

4、典型代表：江蘇省南京市。

南京市成立旅游聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督委員會，充分發(fā)揮旅游主管部門的服務(wù)監(jiān)管作用和相關(guān)職能部門的合力規(guī)范作用。由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，各相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，按照職責(zé)分工履行相應(yīng)的旅游市場管理職能。委員會辦公室設(shè)在旅游局。各成員單位按照財政撥款實行經(jīng)費保障，人員由各成員單位相關(guān)處室的執(zhí)法人員組成。

五種模式特征見附表。

二、旅游綜合執(zhí)法的基本特征

從不同的幾種模式分析，我們認為旅游綜合執(zhí)法雖然形式不同，但有其基本規(guī)律和共同的特征，在推進旅游綜合執(zhí)法過程中，應(yīng)當長期堅持并不斷提高和改善。

（一）基本原則。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)，加強引導(dǎo)、屬地管理，常態(tài)執(zhí)法、綜合治理，權(quán)責(zé)一致、分類處理，集中力量、依法行政。

（二）體制機制。有固定的組織機構(gòu)負責(zé)旅游執(zhí)法，建立了長效和常態(tài)化的執(zhí)法機制。整合多個部門的執(zhí)法權(quán)，各部門依據(jù)各自執(zhí)行的法律法規(guī)行使執(zhí)法權(quán)，共同對旅游市場進行監(jiān)督管理。執(zhí)法效率比較高，執(zhí)法力度也更強，彌補了因旅游法律法規(guī)不完善所帶來的執(zhí)法難題，使違法違規(guī)行為能夠得到及時有效的處理。

（三）主要任務(wù)。一是制定當?shù)芈糜问袌鼍C合整治工作方案并組織實施，組織開展相關(guān)行政執(zhí)法部門開展旅游市場聯(lián)合執(zhí)法和專項整治活動，指導(dǎo)和督促有關(guān)區(qū)縣履行監(jiān)督管理旅游市場的職責(zé)；二是協(xié)調(diào)多個行政管理部門行使行政執(zhí)法權(quán)，對違法違規(guī)行為依法進行檢查和處罰；三是負責(zé)當?shù)芈糜畏?wù)質(zhì)量監(jiān)督管理，查處各類旅游投訴案件，完善旅游企業(yè)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督體系，督促指導(dǎo)下級旅游執(zhí)法部門處理旅游投訴和實施行政處罰；四是針對當?shù)芈糜问袌龅淖兓_展旅游執(zhí)法調(diào)研，提出完善旅游管理和綜合治理的意見，宣傳政策法規(guī)。可見，旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)的主要工作內(nèi)容和手段就是受理游客投訴、咨詢、情況反映，開展專項整治和綜合執(zhí)法檢查，查辦違法違規(guī)案件三個方面。

（四）工作方式。一是各成員單位職責(zé)權(quán)限不劃出，執(zhí)法主體不變，執(zhí)法過程中各部門按照各自的職責(zé)和權(quán)限，進行執(zhí)法檢查。案件涉及哪個部門，就由相應(yīng)職能部門依據(jù)各自執(zhí)行的法律法規(guī)負責(zé)處理，涉及多個部門的，往往是旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)。二是定期與不定期開展旅游聯(lián)合執(zhí)法檢查，包括日常例行檢查和對問題較多企業(yè)進行重點抽查。部分地方如阿壩州建立了完善的檢查計劃，其日常檢查原則上每月不少于4次，在黃金周等節(jié)假日前及重大活動前開展全面檢查，而抽查原則上每月不少于3次。南京則是根據(jù)旅游市場實際，每月定期組織1至2次旅游聯(lián)合執(zhí)法檢查，在重大節(jié)假日和旅游旺季期間，開展不定期的專項旅游聯(lián)合執(zhí)法檢查。

（五）執(zhí)法效果。一是加大了力度，二是加強了力量，三是增強了效果，四是提高了效率，五是改進了素質(zhì)。旅游綜合執(zhí)法，綜合運用各部門執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法隊伍和法律法規(guī)，彌補了旅游行政執(zhí)法法規(guī)依據(jù)不足、力量不足、經(jīng)驗不足、設(shè)備和手段不足等缺陷，明顯增強了執(zhí)法檢查和案件處理。同時，由于集中力量統(tǒng)一行動，各部門各負其責(zé)，在重大案件處理和綜合整治工作中相互溝通、聯(lián)合取證、分頭執(zhí)法，比由旅游部門單獨協(xié)調(diào)解決效率高、效果好。此外，由于業(yè)務(wù)需要和綜合執(zhí)法過程中各部門人員相互交流、相互學(xué)習(xí)，使得綜合執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)能力得到了提升。

（六）模式比較分析。綜合執(zhí)法局模式是力量最集中、力度最大、機制化和制度化最明確的模式，主要適合于旅游成為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)和城市，因此適應(yīng)面有限，而且旅游執(zhí)法與公安、工商、質(zhì)檢、物價等相關(guān)執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限如何劃分仍然不明確。綜合執(zhí)法辦公室實行力量、職責(zé)任務(wù)等集中與分散結(jié)合方式，既保證了統(tǒng)一行動的需要，又兼顧到各個部門依法承擔(dān)職責(zé)和行使執(zhí)法權(quán)的需要，值得推廣學(xué)習(xí)，但力量的穩(wěn)定性、工作的連續(xù)性和機制的長效化都還存在問題。與文化、體育等相關(guān)部門相結(jié)合的部門統(tǒng)一執(zhí)法模式，依托設(shè)立與相關(guān)部門一體化的行政機構(gòu)，實際上仍然是單一行政機構(gòu)為執(zhí)法主體，不是多部門綜合或聯(lián)合旅游執(zhí)法，對于實行“大部制”改革的城市特別是中小城市有借鑒意義。旅游綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組和執(zhí)法監(jiān)督委員會模式，主要是加強了統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)，對改進旅游部門自身執(zhí)法力量不足、法規(guī)依據(jù)不足、手段不足、力度不足等狀況有好處，是目前適應(yīng)面比較大的模式，但存在協(xié)調(diào)工作量多、難度大的不足。

三、旅游綜合執(zhí)法存在的問題

（一）認識水平有待提高。由于通常人們認為旅游工作是旅游部門的事，旅游綜合執(zhí)法說到底是旅游部門的工作任務(wù)，包括旅游部門在內(nèi)的參與單位及其人員普遍具有支持配合旅游部門工作的觀念，工作的積極性、主動性、責(zé)任心都受到影響。

（二）組織協(xié)調(diào)難度很大。旅游綜合執(zhí)法的辦公室等辦事機構(gòu)都設(shè)在旅游行政管理部門，具體組織協(xié)調(diào)工作都由旅游行政管理部門承擔(dān)。由于成員單位多，且隸屬于不同部門，彼此間沒有行政隸屬關(guān)系，各部門的認識程度、重視程度不同和參與人員素質(zhì)差異等因素影響，組織協(xié)調(diào)工作量和難度都很大，召集難、集中難、綜而不合、合而不力的問題時有發(fā)生。這種狀況被戲稱為旅游局“沒有槍，沒有炮，只有一把沖鋒號”。

（三）執(zhí)法隊伍及工作不夠穩(wěn)定。由于多為成員單位抽調(diào)人員或者指定人員參與旅游綜合執(zhí)法，人員工資福利及工作業(yè)績考核獎評都在自己單位，實行一年一換等輪換制，人員思想不穩(wěn)定，執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定，工作連續(xù)性和效果也受到影響。

（四）執(zhí)法效率效果有待改進。因參與部門多，各部門分別行使職權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)節(jié)多，時常出現(xiàn)盲區(qū)和退位扯皮現(xiàn)象，執(zhí)法成本大，執(zhí)法效率和效果狀況都有進一步改進的空間，日常的旅游市場監(jiān)管和應(yīng)對突發(fā)事件的長效機制有待加強，在執(zhí)法取證、行政處罰等具體問題上需要突破。

（五）法律法規(guī)依據(jù)不統(tǒng)一。各部門依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)定銜接有問題，交叉執(zhí)法、法律監(jiān)管空白甚至法律條款抵觸的現(xiàn)象也時有發(fā)生，如交通部門和旅游部門對“黑車”的監(jiān)管責(zé)任界定就不明確，旅游質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法主體資格問題也需要盡快通過旅游立法等途徑來統(tǒng)一解決。

（六）屬地管理責(zé)任有待加強。各地對旅游市場治理整頓工作都給予支持，但部分地方仍然重視不夠、決心不夠大，對轄區(qū)內(nèi)屢次發(fā)生的問題，如部分地方旅游商店以“攀老鄉(xiāng)”等名義坑騙游客的問題，不能痛下決心，徹底根治。旅游綜合執(zhí)法雖然能夠迅速解決旅游市場的重點、難點問題，但由于旅游市場大環(huán)境所致，全面凈化旅游環(huán)境還有賴市場的發(fā)育和完善。

（七）經(jīng)費和后勤保障有待加強。由于各地旅游綜合執(zhí)法體制不盡相同，部分地方旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)有財政全額撥款保障，部分地方是由各成員單位自籌執(zhí)法經(jīng)費和提供設(shè)備，往往使得旅游執(zhí)法經(jīng)費不到位，尤其是縣一級旅游綜合執(zhí)法經(jīng)費支撐不夠，車輛和后勤得不到有效的保障，嚴重制約旅游綜合執(zhí)法職能的發(fā)揮。

四、主要對策措施

各地解決綜合執(zhí)法問題主要采取了一些措施。主要是創(chuàng)新工作方式和手段，加強部門之間協(xié)調(diào)配合；強化監(jiān)督管理職能，完善綜合執(zhí)法機制；從各單位抽調(diào)的人員納入旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核，強化各抽調(diào)單位人員的素質(zhì)；積極爭取地方財政經(jīng)費的支持，滿足旅游綜合執(zhí)法的日常開支。

（一）統(tǒng)一認識，進一步創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法體制。旅游綜合執(zhí)法在一定程度上突破了部門界限和執(zhí)法壁壘，隨著行政管理體制改革的進一步深入，旅游綜合執(zhí)法體制機制將逐步建立和完善，旅游綜合執(zhí)法體制常態(tài)化還要求進一步修改相關(guān)法律，賦予旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)更大的執(zhí)法權(quán)，行使法律法規(guī)賦予的旅游市場監(jiān)管之責(zé)，進一步改變過去綜而不合、合而不力等狀況。通過體制創(chuàng)新進一步強化旅游市場監(jiān)管，切實推進旅游市場規(guī)范化。

（二）開拓創(chuàng)新，進一步加強旅游綜合執(zhí)法職能。隨著旅游綜合執(zhí)法的深入發(fā)展，必須要進一步明確旅游綜合執(zhí)法的職能。一是要明確旅游綜合執(zhí)法的主體，賦予相應(yīng)的職能和權(quán)限，制定出臺旅游綜合執(zhí)法相應(yīng)的實施辦法，明確執(zhí)法主體和聯(lián)合執(zhí)法各成員單位的權(quán)利義務(wù)，建立長效旅游市場聯(lián)合執(zhí)法機制。二是要明確旅游綜合執(zhí)法的范圍，探索建立“統(tǒng)分結(jié)合、相互取證、及時通報、歸屬處罰”的綜合執(zhí)法機制（行政處罰調(diào)查權(quán)與決定權(quán)相分離），將旅游執(zhí)法檢查、投訴處理以及涉及游客在旅游過程中的每個環(huán)節(jié)的執(zhí)法，都要納入旅游綜合執(zhí)法的范圍。三是要進一步明確旅游綜合執(zhí)法“屬地原則”，地方政府要積極加大對旅游綜合執(zhí)法的保障措施，設(shè)立?？钪Ц堵糜尉C合執(zhí)法經(jīng)費，增加旅游聯(lián)合執(zhí)法人員和車輛，加強部門配合力度，各成員單位各負其責(zé)、各司其職、相互配合，在分頭行動中也要主動及時地為其他部門采集相關(guān)證據(jù)，由歸屬管理的行政執(zhí)法主體做出行政處罰，確保當?shù)芈糜螛I(yè)的良性發(fā)展。

（三）抓住關(guān)鍵，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。各地應(yīng)進一步完善旅游市場綜合治理機制，整合旅游行政資源，調(diào)整充實旅游執(zhí)法隊伍，明確旅游執(zhí)法隊伍行政編制，要配備一支綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、有責(zé)任感的干部充實到旅游綜合執(zhí)法隊伍中，人員數(shù)量要保證旅游綜合執(zhí)法工作的正常開展。要加強旅游綜合執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，聘請相關(guān)法律、法規(guī)專家、學(xué)者，以及相關(guān)職能部門的專業(yè)人員，對涉及行政執(zhí)法和旅游的法律、法規(guī)、規(guī)章等進行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有針對性地開