銀行違法行為調(diào)查終結(jié)報告

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接受不公平條件侵犯消費者合法權(quán)益行為的調(diào)查終結(jié)報告[案件由來]我局根據(jù)2012年8月22日**省工商局整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室第20號下發(fā)的通知，對含中國**銀行股份有限公司**分行（以下簡稱工行**分行）在內(nèi)的商業(yè)銀行在與房屋抵押人（以下簡稱借款人）共同申請辦理房屋他項權(quán)證時，本應(yīng)由各商業(yè)銀行繳納的房屋（他項權(quán)）登記費，各商業(yè)銀行濫用特許從事金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營優(yōu)勢，通過格式合同形式“約定”由借款人承擔(dān)的行為進行了調(diào)查。經(jīng)查，工行**分行存在利用特許從事金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營優(yōu)勢，利用格式合同轉(zhuǎn)嫁費用給消費者，侵害消費者權(quán)益的行為，該行為違反了《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《**省實施辦法》等法律法規(guī)之規(guī)定，我局于2013年4月9日向工行**分行送達了“**市工商行政管理局責(zé)令改正通知書（**市工商公責(zé)字[2013]01號）”，責(zé)令工行**分行立即改正上述違法行為。結(jié)合2014年5月14日前，有消費者向我局反映工行**分行部分支行仍存在上述行為，我局下達責(zé)令改正通知書之后工行**分行的支行是否改正到位進行了檢查。我們抽查了工行**分行**支行（以下簡稱**支行）進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)仍涉嫌存在上述行為。經(jīng)分管局長批準，于2014年5月14日立案，指定**、**負責(zé)調(diào)查，現(xiàn)該案已經(jīng)調(diào)查終結(jié)。報告如下：

一、當事人的基本情況

當事人：中國**銀行股份有限公司**分行**支行；住所：**省**市19號1幢1-1，2-1號；負責(zé)人：黃堅捷；注冊資本：0萬元；實收資本：0萬元；企業(yè)類型：股份有限公司分公司（上市、國有控股）；經(jīng)營范圍：辦理人民幣存款、貸款、同行拆借業(yè)務(wù)；國內(nèi)外結(jié)算、辦理票據(jù)承兌、貼現(xiàn)、轉(zhuǎn)貼現(xiàn)、經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準的其他金融（以上項目國家有專項規(guī)定憑許可證或資質(zhì)證經(jīng)營）*；注冊號：；郵編：；聯(lián)系電話：。

二、違法事實

經(jīng)調(diào)查，2013年4月9日前，當事人在辦理個人消費貸款中，其中以房屋作抵押的借貸，在與消費者（借款人）簽訂事先印制、統(tǒng)一格式的《個人借款/擔(dān)保合同》（2010版）或《個人借款最高額抵押合同》（2010版），其中，《個人借款/擔(dān)保合同》（2010版）第十七條第一款規(guī)定“訂立和履行本合同所需的登記、公證、評估等費用，……等所有費用由借款人承擔(dān)”、《個人借款最高額抵押合同》（2010版）第九條規(guī)定“抵押人承諾9.7承擔(dān)訂立和履行本合同所產(chǎn)生的各項費用，包括但不限于律師、保險鑒定、評估、登記、過戶及其他有關(guān)費用；”。在進行房屋抵押登記中，**市房地產(chǎn)管理局收取的房屋他項權(quán)“登記費”（住宅登記費為80元/宗；商鋪登記費550元/宗）本應(yīng)由銀行承擔(dān)，而當事人要求消費者繳納。當事人的行為違反了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范房屋登記費計費方式和收費標準等有關(guān)問題2

的通知》（發(fā)改價格[2008]924號）第五條，《房屋登記辦法》第十二條、第二十五條，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四條、第二十四條，《**省實施辦法》第七條第

（六）項，國家工商行政管理總局《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第九條第

（五）項、第十條第

（三）項的規(guī)定，構(gòu)成了利用格式合同侵犯消費者（房屋抵押登記消費貸款的借款人）合法權(quán)益違法行為。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第二十四條、第五十條第

（九）項，《**省實施辦法》第十一條第

（四）項，國家工商行政管理總局《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》第十二條的規(guī)定，為此我局于2013年4月9日向工行**分行送達了“**市工商行政管理局責(zé)令改正通知書（**市工商公責(zé)字[2013]01號）”，責(zé)令工行**分行立即改正侵犯消費者合法權(quán)益違法行為。

在中國**銀行總行2012年10月24日出臺的“關(guān)于規(guī)范房屋和貴金屬抵質(zhì)押登記費用的通知”（工銀辦發(fā)[2012]878號）文件中明確規(guī)定**銀行與客戶或抵押人共同申請辦理房屋抵押權(quán)登記（包括抵押登記、預(yù)告登記）時，應(yīng)全額承擔(dān)抵押登記費。**銀行總行已對《抵押合同》《最高額抵押合同》等涉及抵押登記的格式合同文本作出調(diào)整，抵押登記費用承擔(dān)的合同約定修改為：“登記費用由抵押人承擔(dān)，相關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。工行**分行在2013年5月2日下發(fā)的“關(guān)于做好個人房屋抵押登記收費的整改3

通知”（工銀**辦發(fā)[2013]68號），要求其下屬各行糾正上述行為，并由工行**分行承擔(dān)房屋抵押登記費。從消費者投訴和我局檢查中發(fā)現(xiàn)，**市房地產(chǎn)管理局開出的**省政府非稅收入票據(jù)，明確寫明房屋抵押他項權(quán)證登記費付款人是“中國**銀行股份有限公司****支行”，該費用實際仍由房屋抵押消費貸款借款人支付。

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、財政部《關(guān)于規(guī)范房屋登記費計費方式和收費標準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格[2008]924號），實施時間為2008年5月1日，該通知第五條“房屋登記費向申請人收取。但按規(guī)定需由當事人雙方共同申請的，只能向登記為房屋權(quán)利人的一方收取”，據(jù)此規(guī)定，當事人與消費者分別以抵押權(quán)人和抵押人的身份向**市房地產(chǎn)管理局共同申請辦理房屋抵押登記，并且《房屋他項權(quán)證》明確載明當事人為“房屋他項權(quán)利人”，當事人應(yīng)為房屋他項權(quán)登記費的承擔(dān)人，當事人行為侵害了消費者的合法權(quán)益。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款“……前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！钡囊?guī)定，經(jīng)查工行**分行，當事人在2008年5月1日至2014年5月14日期間，當事人在辦理個人消費貸款中以房屋抵押他項權(quán)利登記證書共計筆。其中，個人住房購置貸款（用住宅抵押）他項權(quán)利證書筆、其他消費貸款他項權(quán)利證書577筆。都按每筆80元共計元。當事人2013年4月1日至4

2014年6月13日止共計辦理個人消費貸款以房屋抵押他項權(quán)利登記證書共計。

上述事實，有下列證據(jù)為證：

1、當事人的營業(yè)執(zhí)照一份，證明當事人主體資格；

2、借款合同復(fù)印件，證明當事人利用格式合同“約定”轉(zhuǎn)嫁費用的事實；

3、**分行及當事人提供的其他證據(jù)材料，證明當事人實施了轉(zhuǎn)嫁費用的事實。

三、案件性質(zhì)。

當事人轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由其承擔(dān)的個人房屋抵押消費貸款他項權(quán)證費用，違反了《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第十六條“經(jīng)營者向消費者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務(wù)。經(jīng)營者和消費者有約定的，應(yīng)當按照約定履行義務(wù)，但雙方的約定不得違背法律、法規(guī)的規(guī)定。經(jīng)營者向消費者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當恪守社會公德，誠信經(jīng)營，保障消費者的合法權(quán)益；不得設(shè)定不公平、不合理的交易條件，不得強制交易?！?、第二十六條第二款、第三款“經(jīng)營者不得以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營者責(zé)任、加重消費者責(zé)任等對消費者不公平、不合理的規(guī)定，不得利用格式條款并借助技術(shù)手段強制交易。格式條款、通知、聲明、店堂告示等含有前款所列內(nèi)容的，其內(nèi)容無效?！?、《**省實施辦法》第七條第

（六）項“經(jīng)營者除應(yīng)當履行《消費者權(quán)益保護法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)外，還必須遵守下列規(guī)定：……。

（六）遵守公平、自愿原則，不得違背消費者意愿強行銷售、強行服務(wù)或者強迫消費者接受不公平條件?！敝?guī)定，構(gòu)成利用格式合同等方式強迫消費者接受不公平條件侵犯消費者合法權(quán)益行為。理由如下：

1、根據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第十六條第二十六條第二款、第三款及《中華人民共和國合同法》第三十九條第一款“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應(yīng)當遵循公平原則確定當事人之間的權(quán)利和義務(wù)，并采取合理的方式提請對方注意免除或者限制其責(zé)任的條款，按照對方的要求，對該條款予以說明?！?、該法第五十二條第

（五）項“有下列情形之一的，合同無效：

（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”的規(guī)定。當事人在2013年4月9日我局送達“責(zé)令改正通知書”之前，采用格式合同強迫消費者接受他項權(quán)證登記費由借款人繳納不公平條件行為與上述規(guī)定不符，是當事人為借款人違法設(shè)定的債務(wù)義務(wù)，是沒有法律依據(jù)侵犯消費者合法權(quán)益的違法行為。

2、《中華人民共和國物權(quán)法》第一百七十九條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十三條“……。前款規(guī)定的債務(wù)人或者第三人為抵押人，債權(quán)人為抵押權(quán)人，提供擔(dān)保的財產(chǎn)為抵押財產(chǎn)?！?、國家發(fā)展和改革委員會、財政部《關(guān)于規(guī)范房屋登記費計費方式和收費標準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)6

改價格[2008]924號）第五條規(guī)定，當事人與消費者分別以抵押權(quán)人和抵押人的身份向**市房地產(chǎn)管理局共同申請辦理房屋抵押登記，并且《房屋他項權(quán)證》明確載明當事人為“房屋他項權(quán)利人”，因此，當事人應(yīng)為房屋他項權(quán)登記費的承擔(dān)人，而將此項費用轉(zhuǎn)嫁給消費者承擔(dān)的行為是侵害消費者合法權(quán)益的違法行為。

3、根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第七十二條“財產(chǎn)所有權(quán)的取得，不得違反法律規(guī)定。……。”、第九十二條“沒有合法根據(jù)，取得不當利益，造成他人損失的，應(yīng)當將取得的不當利益返還受損失的人?！钡诰攀l釋義：“不當?shù)美且鸱ǘㄖ畟l(fā)生原因的一種，在性質(zhì)上屬于民事法律事實中的事件。不當?shù)美臉?gòu)成要件是：（1）一方獲得利益。獲得利益包括兩種情況：一是財產(chǎn)的積極增加，即權(quán)利的增強或義務(wù)的消滅，使財產(chǎn)范圍擴大；二是財產(chǎn)消極的增加，指當事人的財產(chǎn)本應(yīng)減少卻因一定事實而未減少。（2）他方受到損失。損失，包括現(xiàn)有財產(chǎn)利益的減少，即積極損失和財產(chǎn)利益應(yīng)當增加而未增加，即消極損失。（3）獲得利益與受損失之間存在因果關(guān)系。（4）無合法根據(jù)。具體而言，不當?shù)美诿穹ㄖ挟a(chǎn)生的情況包括履行不存在的債務(wù)所引起的不當?shù)美??！?。當事人轉(zhuǎn)嫁的費用，事實上減少了當事人從事以房屋作抵押借貸經(jīng)營活動的成本，相應(yīng)的增加了7

當事人的經(jīng)營利潤，其轉(zhuǎn)嫁的費用，為不當?shù)美?。當事人該不當?shù)美婪ㄙx予返還借款人的義務(wù)。

4、當事人2014年5月14日提供給我局說明稱?！稗k理流程，先由開發(fā)商向購房戶預(yù)收他項權(quán)證登記費80元，再由開發(fā)商交房產(chǎn)管理局，再由開發(fā)商收集抵押登記費的收據(jù)，交給我行，然后我行支付抵押登記費直接匯入購房人賬戶。……”從2013年7月份至2014年5月14日我局檢查，當事人對個人以住宅作抵押辦理購置住房他項權(quán)證登記費并未報銷一筆。關(guān)于對該他項權(quán)證登記費均先由借款人墊付，當事人與借款人所簽的借款合同中并未作特別約定。當事人在未征得借款人同意的情況下，借款人被迫先行墊付本應(yīng)由當事人繳納的他項權(quán)證登記費。當事人該行為是強迫消費者接受不公平條件侵犯消費者合法權(quán)益違法行為。

四、自由裁量權(quán)

根據(jù)《**省工商行政管理機關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第九條第

（七）項“當事人有下列情形之一的，可以依法從重處罰：……

（七）被警告后，繼續(xù)實施違法行為的；”及《**省工商行政管理機關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標準》六十五條第

（四）項第二目第

（四）小點、《**省實施〈中華人民共和國消費者權(quán)益保護法〉辦法》第十一條：“違反本辦法第七條規(guī)定的，由工商行政管理部門按照下列規(guī)定處理：……。

（四）強行銷售、強行服務(wù)或者強迫消費者接受不公平條件的，責(zé)令改正，退還商品價款或者服務(wù)費用，并處商品價款或者服務(wù)費用一倍至五倍的罰款，情節(jié)嚴重

的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照?！?。

2、構(gòu)成第四項，強行銷售、強行服務(wù)或者強迫消費者接受不公平條件的?！?）、商品價款或服務(wù)費用超過五千元，或強迫行為涉及超過二十戶（次）不超過三十戶（次）的，并處以商品價款或服務(wù)費用四倍以上五倍以下的罰款；”之規(guī)定，當事人在我局責(zé)令改正以后，仍然繼續(xù)實施由借款人支付個人房屋抵押登記消費貸款他項權(quán)證登記費行為，按照上述規(guī)定對當事人處以轉(zhuǎn)嫁費用元的四倍即1元罰款。

五、處罰依據(jù)及建議

依據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第五十六條第一款第

（十）項：“經(jīng)營者有下列情形之一，除承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任外，其他有關(guān)法律、法規(guī)對處罰機關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部