社會治理視角下我國非政府組織的作用

社會治理視角下我國非政府組織的作用

非全日制組織通常是指以實現(xiàn)一定的宗旨和目標，并根據(jù)相關法律法規(guī)，向公民組織不是為了營利益，而是為了組織、公眾、非營利、自治、志愿和公益性，并進行相應的維護。伴隨20世紀90年代以來治理理論的興起,學者們提出新的社會治理結構應當是多中心的、分工合作且互為補充的,非政府組織在新的社會治理結構中便占據(jù)了重要地位。俞可平認為“治理”是“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序,滿足公眾需要的過程”。因此,非政府組織以怎樣的方式進行社會管理,選擇怎樣的路徑參與社會治理成為亟待研討的重要課題。一、培育幾種力量,尋求、培育幾種社會組織“治理,是基于這樣一種判斷:當國家體系中的政府不能有效地配置社會資源(政府失靈)、市場體系中的企業(yè)又囿于利益動機不愿提供公共物品(市場失靈)時,需要尋找、培育有別于政府和市場之外的第三種力量。”非政府組織的興起,代表著人類社會重大的組織制度創(chuàng)新,它較之政府部門和營利性組織在參與社會治理方面具有相對明顯的功能優(yōu)勢。(一)非織造社會組織的特點,有利于節(jié)約社會資源和成本,適應社會經濟發(fā)展的需要政府憑借其雄厚的財政支持來提供公共物品,容易因收益與成本分離造成資源浪費情況,而非政府組織通過政府福利開支和社會募捐等渠道籌集資金來提供公共物品,收支有很強的針對性和節(jié)制性,有利于節(jié)約成本和社會資源。非政府組織是一種自下而上的志愿性組織,其接近群眾、平等、自治的特點使它較容易收集、整理信息,更加敏銳地覺察到社會中存在的問題和人們的實際需要,能夠對政府和市場供給不到的地方進行拾漏補缺,滿足社會公眾多元化、專業(yè)化的需求。同時,非政府組織基于利他動機和利他偏好,具有強烈的使命感和責任感,可以有效地為弱勢群體提供公共物品,保障弱勢群體的公共訴求。(二)通過擴大社會力量參與社會治理非政府組織既可以建立各領域精英群體相互協(xié)商、合作和制衡的機制,又能為不同階層利益表達和關系協(xié)調提供平臺。通過社會服務和支持渠道,一方面促進社會流動,保持社會階層結構的開放性,另一方面幫助貧困階層提升生存能力,增加底層群體向上流動的機會以優(yōu)化階層結構。非政府組織大都在民間活動,因此能夠迅速發(fā)現(xiàn)基層存在的各種矛盾,并通過自身努力解決或避免矛盾擴大。同時,它為民眾合法、有序、理性地表達訴求提供渠道,排解社會怨氣、遏制非理性群體事件的發(fā)生。非政府組織促使社會廣泛關注與幫助在經濟、社會發(fā)展中資金與能力薄弱的部門,以及諸如失業(yè)人員、老年人、殘疾人、農民工、兒童與婦女等社會弱勢群體。非政府組織還能挖掘出政府難以開發(fā)的社會和民間資源,擴大社會保障的范圍、主體和對象。(三)非政府組織的興起泰勒認為:“就較為嚴格的意義來說,只有當整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團來建構自身并協(xié)調其行為時,市民社會才存在?！弊鳛楣裆鐣凶罘e極活躍和最具社會效益的組織形式,非政府組織的形成和發(fā)展意味著公民社會的發(fā)展。此外,非政府組織可以利用其非政府、非營利的特質,把個人意志聚合起來并在政府決策中有所體現(xiàn),為公民政治參與、影響公共決策、進行多方對話提供渠道。非政府組織進行的社會救助、公益捐贈和慈善事業(yè)也能夠成為緩沖社會矛盾,實現(xiàn)社會公正的橋梁,讓民眾參與公共事物的管理并實現(xiàn)對政府的監(jiān)督和制約,全方位塑造參與型公民文化,推動政治的民主化進程。二、分析中國非政府組織參與社會治理的困難和原因(一)法規(guī)體制化程度不高20世紀80年代末以來,我國相繼出臺了《社會團體登記管理條例》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構成了我國非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境,但是“目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨進行規(guī)范,對非政府組織的界定、合法地位、基本權利和義務、設立和管理、法律責任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定”。一方面,立法速度跟不上受法律約束的對象的發(fā)展速度,立法具有滯后性;另一方面,現(xiàn)有的立法層次較低,沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。此外,針對不同類型非政府組織的專項法規(guī)體系的建立也不到位。法制建設的滯后是制約我國非政府組織參與社會治理的瓶頸,勢必影響到其參與社會治理的效力。(二)非政府組織發(fā)展滯后我國有相當一部分非政府組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的,它們或者由各級黨政機關直接創(chuàng)辦,或者本身就從黨政機構轉變過來,或者由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些組織,不僅其主要的資源來源于黨政機關,而且在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等各個方面,都嚴重依賴于政府,甚至依然作為政府的附屬機構發(fā)揮作用。因此,我國很多的非政府組織缺少內在的行動動力和目標方向,許多仍然只是在變相地行使政府的職能,這使得它們難有拔地而起的能動性、創(chuàng)新性和艱苦創(chuàng)業(yè)的自覺性,從而帶來被動、盲目、短視、缺乏堅忍不拔精神的后果,組織發(fā)展難有后勁。這種政社不分的狀態(tài)隨著政府改革的進一步深入,不僅嚴重束縛了政府的手腳,也使非政府組織的優(yōu)勢特性受到嚴重的限制。(三)社會管理方面我國非政府組織規(guī)模小,動員社會資源的能力較弱,這導致許多非政府組織資金來源渠道單一且發(fā)展經費不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道,再加上社會待遇、經濟收入等問題的存在,志愿者成為活動主體,造成人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務水平較低。非政府組織的自律機制也不健全:一方面,有的非政府組織未經批準擅自成立并開展活動,引發(fā)許多隱患;另一方面,有的非政府組織內部管理混亂,“一些非政府組織內部議事制度、財務管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在”。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象,降低了其社會公信力,嚴重阻礙了其參與社會治理的步伐。三、中國非政府組織參與社會治理的路徑選擇(一)完善非政府組織登記管理的法規(guī)體系和準入制度健全的法律法規(guī)是非政府組織合法參與社會治理與良性運行的有利保障,因此要加快有關非政府組織法律體系的建設步伐。首先,要制定一部有統(tǒng)一規(guī)范的基本法,對非政府組織發(fā)展與參與社會管理的基本問題作出明確規(guī)定。如:非政府組織的性質、地位、類型、作用、組成方式、活動方式、權利義務、內部管理體制和運行機制等,使非政府組織的成立和活動有法可依。其次,修改和完善非政府組織登記管理的專項法規(guī)體系,完善準入制度。另外,根據(jù)不同類別非政府組織的性質、特點和活動方式制定專門性法規(guī),增強法律規(guī)范的針對性。(二)明確政府與非政府組織的關系隨著服務型政府理念和“小政府,大社會”管理模式的提出,政府應該擺脫傳統(tǒng)封建“家長制”的束縛,變“管理”觀念為“服務”觀念,加快政府職能轉變的步伐,把適宜由非政府組織行使的職能委托給非政府組織。要營造有利于非政府組織參與社會治理的環(huán)境,必須正確定位政府與非政府組織的關系。首先,政府應該消除政社不分和多頭管理的弊端,簡化登記注冊程序,加快非政府組織的自治化進程。其次,政府要真正轉變角色,由“業(yè)務主管”逐步向“業(yè)務指導”轉變,與非政府組織建立友好合作的伙伴關系,監(jiān)督非政府組織的活動。第三,政府要打破壁壘,取消對非政府組織自由競爭的限制,建立合理、公平的競爭機制。政府應該鼓勵非政府組織在相同業(yè)務范圍內的競爭,鼓勵非政府組織跨區(qū)域發(fā)展并建立績效評估機制,由社會來評價非政府組織的業(yè)績并對其進行選擇(三)規(guī)范政府行為,促進市場公平信用環(huán)境的改善,提高社會整體福利水平一要推動社會民主平等網絡的建構。非政府組織在制度、法律、政策的制定過程中具有推動和建議的作用,它可以反映社會各方信息,協(xié)調管理部門與被管理者的關系,提高政策制定的合理性和社會管理透明度。“非政府組織介入評議政府、評議官員,形成對政府及官員行為的應有的制衡及監(jiān)督,有利于保護人民群眾合法利益不受侵害,監(jiān)督政府行為的合法性與合理性。”二要促進市場公平信用體制的成長。非政府組織尤其是行業(yè)協(xié)會在某種程度上能以管理者的身份對市場主體進行監(jiān)管,從而凈化市場環(huán)境,維護經濟秩序,不斷促進市場公平信用體制的完善。三要積極參與公共物品的提供。非政府組織可以從事多元化公益事業(yè),如扶貧開發(fā)、促進就業(yè)、捐資助學、賑災救濟、危機干預、衛(wèi)生健康福利事業(yè)等,保證國民收入再分配的公平性,提高社會整體福利水平。四要推進群體道德文化精神的培育。非政府組織要利用其增進社會公益、服務社會的活動宗旨擴大社會共識,用奉獻精神和服務意識感染大眾,在全社會范圍內培育良好的道德文化。(四)提高我發(fā)展的能力非政府組織要強化服務觀念,樹立自律管理意識和風險責任意識,還要建立一系列內部質量控制機制,如建立健全決策機構和民主決策機制,建立財務監(jiān)督制度和績效評估制度等。在加強自律的基礎上,非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力:一要解決資金缺乏障礙。在積極爭取政府財政資助的同時加強公關工作,提高自身的知名度和公信力,建立專門勸募機構,提高民間捐贈收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費服務,包括技術成果轉讓、信息技術咨詢等。二要