公共危機治理中的非政府組織參與機制研究

公共危機治理中的非政府組織參與機制研究

現(xiàn)在，中國處于多危機多危機的國際環(huán)境中，中國也進入了多危機多危機的時期。面對公共危機,政府在宏觀調(diào)控、資金資助以及協(xié)調(diào)組織方面雖然發(fā)揮了不可替代的作用,但是隨著我國“小政府、大社會”格局的逐步形成以及政府職能重心下移的發(fā)展趨勢,單純依賴政府治理公共危機而忽視其它社會組織的功能已成為過去。如何開發(fā)非政府組織這種制度資源,充分發(fā)揮其在公共危機治理中的作用,是迫切需要研究的課題。一、合在一起,做好應(yīng)對措施世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將“采取綜合、協(xié)調(diào)的方式,把政府、志愿者、民間機構(gòu)團體結(jié)合在一起,做好應(yīng)對計劃、組織和安排”作為新世紀公共危機治理的重要內(nèi)容。國際上具有較高公共危機治理水平國家的啟示以及我國政府多年來取得的經(jīng)驗都表明,加強社會參與對于提高政府公共危機治理能力是必不可缺的,而且具有一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。(一)政府與社會的民間性、中介性公共危機的社會危害性決定了公共危機治理具有公共性和慈善意義,僅僅發(fā)揮政府的作用是遠遠不夠的,必須充分利用和最大限度地發(fā)揮非政府組織民間性、非營利性和中介性的優(yōu)勢,以彌補政府不足。民間性表現(xiàn)為有獨立的運行機制和機構(gòu),能夠獨立承擔責任,在法律法規(guī)范圍內(nèi)政府無權(quán)干涉非政府組織的行為。非營利性是指非政府組織提供公共服務(wù)不以追求利潤為目的,具有很強的公益性。中介性是指非政府組織是政府與企業(yè)、政府與市場的聯(lián)結(jié)紐帶。它一方面向政府反映其所代表的那部分市民或社會利益集團的利益訴求,另一方面將政府政策或決策傳達給其所代表的那部分市民或社會利益集團,起到下情上通、上情下達的作用,最終形成政府與社會的良性互動,最大程度地實現(xiàn)社會的安全與穩(wěn)定。非政府組織的這些基本屬性,決定了它們在公共危機治理過程中能夠與政府形成互補。(二)其他非政府組織參與危機治理理論一是市場失靈理論。20世紀30年代以前,在自由放任主義經(jīng)濟理論的主導(dǎo)下,西方國家將市場作為資源配置的核心機制,政府只承擔具有公共性質(zhì)的社會事務(wù)管理。1929年的經(jīng)濟大危機宣告了自由放任經(jīng)濟體制的破產(chǎn)。市場機制在發(fā)展經(jīng)濟和提高資源配置效率方面顯示出巨大優(yōu)越性的同時,也造成了分配不公、失業(yè)和市場壟斷等問題,在公共事務(wù)的處理上更是無能為力。而這恰恰是非政府組織產(chǎn)生和存在的合法性前提。二是政府失靈理論。政府在糾正市場失靈方面具有明顯優(yōu)勢。然而,由于政府行為并非永遠代表公共利益,信息不完全、能力有限以及官員“尋租”等原因,政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不可能滿足社會成員的個性化需求。這說明政府在公共領(lǐng)域也會失靈,僅僅依靠政府無法達到資源配置的最優(yōu)化。這恰恰為非政府組織參與公共危機治理提供了彰顯功能的空間。三是公民社會與治理理論。公民社會理論主張建立自治、自主、自律性的社會組織,從而形成國家、市場、社會良性互動的現(xiàn)代化社會結(jié)構(gòu),268對社會進行多中心的、自主的、合作管理的治理。治理理論主張政府與公民社會互動達到善治。善治的本質(zhì)特征就在于政府和公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。15治理理論奠定了非政府組織參與公共危機治理的理論基石。(三)社會組織復(fù)合增長情況20世紀90年代以后,我國非政府組織經(jīng)歷了從停滯到快速、從盲目到自覺、從感性到理性的發(fā)展過程,自主性不斷增強、組織化程度不斷提高、自治能力不斷提升。截至2007年底,全國共有非政府組織38.7萬個,比上年增長9.3%;收入合計1343.6億元,比上年增長111.3%;2007年社會組織增加值為307.6億元,比上年增長173.9%,占服務(wù)業(yè)的比重為0.32%。非政府組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等社會生活的各個領(lǐng)域,代表著社會中不同層次、不同階層、不同團體的利益,在關(guān)懷弱勢群體,促進社會公平正義,提供社會服務(wù),建設(shè)社會信任體系等方面具有不可替代的功能,成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。二、非全日制組織參與公共危機管理的功能和實踐發(fā)揮非政府組織在公共危機治理中的功能,有利于培養(yǎng)人們的互助精神和社會責任感,給社會帶來清新的倫理道德空氣,這已為實踐所證明。(一)非政府組織的作用公共危機治理最好的結(jié)果是將其扼殺在萌芽狀態(tài),在危機爆發(fā)之前及時消除產(chǎn)生危機的根源,既可節(jié)省社會資源又避免其破壞性。非政府組織在這方面有自己的渠道和優(yōu)勢:一是非政府組織作為跨部門、跨行業(yè)的組織,有自己的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和信息通道,可以迅速將有關(guān)公共危機信息傳播到各自的成員。二是非政府組織往往具有很強的專業(yè)性,這使得它們對于特定公共危機的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力,可以運用自己的技術(shù)優(yōu)勢,為社會提供公共危機的風(fēng)險預(yù)測,通過民間大量的宣傳,樹立群眾的危機觀念,向政府提出政策建議和應(yīng)對措施。例如,在“非典”尚未大規(guī)模擴散之前,國際紅十字會就已向各國紅十字會發(fā)出預(yù)警信號,建議世界各國公民避免到疫區(qū)旅行。(二)豐富社會動員的工作機制公共危機治理是一種非常態(tài)的治理方式。由于公共危機的突發(fā)性、瞬時性和緊急性,政府在常態(tài)管理中行之有效的行政動員和政治動員方式可能會變得不很靈驗,加上政府嚴格的層級體系或某些政治原因、價值因素,往往反應(yīng)緩慢或者沒反應(yīng)。與之相反,非政府組織沒有龐雜的行政體系和組織機構(gòu),可以通過靈活多樣的工作機制及時開展社會動員,對公共危機快速做出反應(yīng),實現(xiàn)對社會資源和社會力量最快和最大的整合。在實踐中,非政府組織可以廣泛動員政府財政體系之外的社會公益資源向危機受害者提供援助,有效彌補政府的資源短缺。2008年初的雨雪冰凍災(zāi)害中,包括各級紅十字會和各地慈善協(xié)會在內(nèi)的非政府組織共接收各界捐贈款物達6.09億元,占總捐贈額的26.8%。汶川地震發(fā)生后,國內(nèi)各類非政府組織發(fā)起總動員,截止到2008年6月21日12時,全國共接收海內(nèi)外各界社會捐贈款物共計467.4億元,實際到帳款物454.32億元。(三)新增1.9%的人口公共危機救治階段結(jié)束后即進入恢復(fù)階段,在這一階段,非政府組織主要是輔助政府進行危機后的重建工作,恢復(fù)和穩(wěn)定社會秩序。1991年,華東大水災(zāi)后人口外流、乞討現(xiàn)象急劇增加。據(jù)不完全統(tǒng)計,這一時期新增外流及乞討人員達千萬人以上。29如果當時能動員各種力量包括非政府組織如“中華慈善總會”、“紅十字會”、“希望工程”等公益組織救災(zāi),后果就不至于那么嚴重。另據(jù)調(diào)查,唐山大地震后有14.9%的人在看到地震的慘狀后產(chǎn)生不想活下去的念頭,17.5%的人萌生離家出走的想法,許多人產(chǎn)生對社會非常消極的情緒。之后的實踐證明,非政府組織在心理治療等方面發(fā)揮了非常積極的作用。三、國家機構(gòu)參與公共危機管理的現(xiàn)實困難盡管非政府組織參與公共危機治理具有重要的價值,但由于受到現(xiàn)實的多種因素影響,其功能的發(fā)揮和社會實效受到一定的限制。(一)政府公共決策中政府表達意見,政府的公共決策,政府的公共決策受我國傳統(tǒng)政治文化影響,長期以來政府已經(jīng)習(xí)慣于自上而下地發(fā)號施令,非政府組織很少有和政府平等對話的機會,在政府公共決策中向政府表達意見、為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己才能的空間則更加有限。傳統(tǒng)公共危機治理模式,是一種由國家對非政府組織的單向控制,治理決策和實施過程是一個支配與被支配的過程,政府居高臨下,非政府組織被當作政策對象,只能被動接受既定的制度安排。(二)完善我國公共危機治理的法律體系,確立對參與公共危機治理、參與公共危機治理、參與的法律規(guī)定非政府組織參與公共危機治理的權(quán)利和途徑必須以法律的形式加以確定,使它們的參與作為政府公共危機治理過程中一個必不可少的步驟得到保證,而不致成為一種可有可無的隨意性的安排。當前我國關(guān)于公共危機治理的法律體系正處于建立和完善的初始階段,在已有的關(guān)于危機治理的法律文件中,尚缺少比較明確的關(guān)于肯定和支持非政府組織參與公共危機治理、以及參與的職責、途徑方面的規(guī)定。非政府組織參與法制化的滯后,使得非政府組織的參與不被政府決策機構(gòu)所重視,其參與愿望時常得不到滿足。(三)織物理性不多非政府組織參與公共危機治理的組織基礎(chǔ)是指非政府組織能獨立、有序、有效地在公共危機治理中發(fā)揮功能和作用。目前從總體而言,參與公共危機治理的非政府組織數(shù)量不多。一些專業(yè)性非政府組織大多是官辦社會團體,行政色彩過濃,缺乏非政府組織固有的靈活性與創(chuàng)新性,談不上能完全自由、合法地協(xié)助政府參與公共危機治理。據(jù)調(diào)查,黨政干部在非政府組織的兼職比例,浙江全省平均為51.18%,杭州則高達92.55%。政府部門對非政府組織的自然壟斷和行業(yè)分割,使非政府組織不僅沿襲了政府行政管理的工作作風(fēng),有些變相地成為政府職能部門的附屬品和創(chuàng)收實體,這完全與非政府組織的獨立性、自治性特點相違背。(四)教育和安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練不重視一是人才匱乏。參與公共危機治理,除了責任心以外,還要涉及較多的專業(yè)技術(shù)知識。能否吸納更多的高素質(zhì)人才是實現(xiàn)非政府組織創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前非政府組織的人才匱乏是一個普遍的現(xiàn)象,不僅表現(xiàn)為人力不足,更主要表現(xiàn)在專職人員缺乏專業(yè)知識和技術(shù),尤其是缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。這與政府對非政府組織從業(yè)人員危機意識的教育和安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練不重視有很大關(guān)系。二是經(jīng)費短缺。經(jīng)費不足是世界非政府組織發(fā)展中面臨的主要問題之一,我國非政府組織的情況更甚。即使在經(jīng)濟較發(fā)達的沿海省份,非政府組織的經(jīng)費也難以維持正?；顒?。此外,由于我國對企業(yè)捐助社會公益事業(yè)減稅政策力度不夠,使非政府組織很難獲得社會的捐贈。2002年,我國非政府組織年支出占GDP的比重不僅遠遠低于西方福利國家,也低于巴西、秘魯這樣的發(fā)展中國家。這些國家非政府組織年支出占GDP的比重都在1%以上,而我國非政府組織年支出占GDP的比重只有0.46%。三是志愿失靈。非政府組織的志愿失靈是指組織偏離所奉行的社會公益宗旨,片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會公眾和社會管理所帶來的負效應(yīng),其主要表現(xiàn)為慈善特殊主義和慈善組織家長式作風(fēng)。前者指非政府組織所服務(wù)的對象是某些特定的社會群體,結(jié)果一部分群體可以享受到完善的服務(wù),而另外一些往往最需要幫助的群體利益卻被忽視了并由此導(dǎo)致資源浪費;后者指非政府組織內(nèi)部決策過程的非民主化和非透明化。48四、多元共治—推進非政府組織參與公共危機治理的路徑選擇公共危機治理具有非常明顯的非排他性和非競爭性,屬于典型的公共產(chǎn)品,是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會公共工程,必須發(fā)揮以非政府組織為主體的社會力量,推進公共危機的多元共治,形成合力,最終實現(xiàn)善治目標。(一)建立健全非政府組織參與公共危機治理的制度規(guī)范非政府組織參與公共危機治理,謀求與政府組織的平等合作,必須借助法律體系和制度設(shè)計來明確各自的治理邊界。首先,要以立法形式界定危機狀態(tài)下各治理主體的權(quán)力與職責。通過制定《危機管理法》,規(guī)范公共危機治理的程序和辦法,使非政府組織的參與權(quán)落到實處;加緊制定與完善《結(jié)社法》、《行業(yè)協(xié)會法》、《社會團體管理法》、《民辦非企業(yè)單位管理法》、《基金會管理法》等,建立和完善對非政府組織依法監(jiān)督和管理的長效機制,從而實現(xiàn)對非政府組織參與公共危機治理的有效規(guī)范和指引的目的。其次,以有效的補償激勵保障機制來增強非政府組織的競爭性和可持續(xù)發(fā)展能力。非政府組織參與治理公共危機的支出成本應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ?人員傷亡應(yīng)當?shù)玫綋嵝?。為?應(yīng)設(shè)立療養(yǎng)扶助金、休養(yǎng)扶助金、殘廢扶助金、喪葬扶助金等制度,為非政府組織的高效運作奠定良好的制度基礎(chǔ)。(二)明確非政府組織的準入標準,構(gòu)建協(xié)調(diào)化的社會協(xié)調(diào)機制首先,政府應(yīng)加快實現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。明確政府與非政府組織的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、扶持與被扶持的關(guān)系,改革現(xiàn)行的非政府組織管理制度,由控制型轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型,尊重并培養(yǎng)非政府組織的主體意識,促進其發(fā)展成為一個理性、合作、成熟的社會公共領(lǐng)域,成為民主政治的堅實基礎(chǔ)。具體而言,在登記政策上降低非政府組織的準入標準,在稅收上積極給予扶持和幫助,在資金募集途徑和方式上提供安全可靠的后勤保障。其次,政府應(yīng)設(shè)立與非政府組織及時溝通的專門渠道。政府要主動尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理公共危機的工作機制,非政府組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑,填補政府傳統(tǒng)治理中出現(xiàn)的真空,主動回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。政府安排非政府組織的代表參加應(yīng)急決策機構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),在應(yīng)急機構(gòu)中指定專門人員負責與非政府組織進行溝通。再次,政府與非政府組織在治理公共危機中應(yīng)互相監(jiān)督。一方面非政府組織參與監(jiān)督和制約政府的不法辦事行為,解決政府失靈問題;另一方面,政府通過建立非政府組織章程審核制度,規(guī)范章程,幫助非政府組織建立和健全內(nèi)部管理制度,實現(xiàn)非政府組織自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展解決志愿失靈問題。(三)研究建立科學(xué)的社會管理體制,規(guī)范志愿者的管理和服務(wù)能力首先,要提高社會公信度。非政府組織能夠參與公共危機治理發(fā)揮作用,關(guān)鍵在于公眾相信。為此,非政府組織應(yīng)時刻注意自身形象,提高社會公信度,克服志愿失靈現(xiàn)象。一是要強化法人觀念,真正以獨立的人