論我國軍事立法的立法主體、形式和沖突

論我國軍事立法的立法主體、形式和沖突

一、《立法法》第8條、第65條規(guī)定的具體規(guī)定在我國立法法頒布之前，對中國軍事立法的重要性的研究概括了中國立法法的兩種基本觀點(diǎn)。首先，中國憲法和軍事基本法沒有對國家軍事機(jī)構(gòu)的立法賦權(quán)（1997年頒布了《國防法》），因此軍事立法僅限于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會制定法律的活動。其次，根據(jù)西方國家“三個受眾”理論和中國立法研究現(xiàn)狀，軍事立法只能由最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，其他國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)授權(quán)行使軍事立法。因此，國務(wù)院和中央軍委制定的軍事法律規(guī)范的活動是授權(quán)立法的。授權(quán)中央軍委立法的依據(jù)為:盡管憲法和基本軍事法未明確表述對中央軍委的立法授權(quán),但并不等于沒有授權(quán)。憲法規(guī)定中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量,也就賦予了中央軍委享有軍令權(quán)和軍政權(quán),作為高層次的國家軍事機(jī)關(guān),中央軍委以制定法規(guī)的方式行使職權(quán)是順理成章的,即憲法中規(guī)定的中央軍委的職能中實(shí)際上包括軍事行政立法權(quán)。(P49))我國法學(xué)理論界對授權(quán)立法問題的研究,多數(shù)是在西方國家“三權(quán)分立”理論基礎(chǔ)上來進(jìn)行的,受西方傳統(tǒng)法學(xué)理論的影響相當(dāng)深遠(yuǎn),基本上把各級國家行政機(jī)關(guān)和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)都?xì)w入授權(quán)立法的范圍。這種研究現(xiàn)狀和趨勢也就自然影響到軍事立法問題的研究。筆者認(rèn)為,我們國家的立法體制,與西方國家建立在嚴(yán)格的“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上由議會或國會專司立法權(quán)的立法體制是有根本區(qū)別的。在對我國立法體制和權(quán)限進(jìn)行研究時,必須跳出西方國家“三權(quán)分立”理念的圈子,根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定具體加以研究,而不是勉強(qiáng)套用西方國家的觀念。從我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定不難看出,我國實(shí)行的是多主體、多層次的立法體制,即中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律制定權(quán);各級國家行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán);各級國家軍事機(jī)關(guān)的軍事法規(guī)、規(guī)章制定權(quán);地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)制定權(quán);民族自治地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的自治條例、單行條例制定權(quán)(這種權(quán)力有一定的限制,要經(jīng)過相應(yīng)的批準(zhǔn)程序);中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)對應(yīng)由自己制定法律的事項(xiàng),在條件不成熟時授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)權(quán);中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的制定法規(guī)權(quán)等。這說明,國家行政機(jī)關(guān)、國家軍事機(jī)關(guān)為執(zhí)行憲法、法律的規(guī)定和規(guī)范自身的管理職權(quán)而制定行政法規(guī)、軍事法規(guī)、規(guī)章的活動,都是其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),不需要國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)。只有《立法法》第8條、第65條規(guī)定的事項(xiàng),才能稱得上是授權(quán)立法,也就是說,本級國家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之外的立法行為,必須經(jīng)過相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)授權(quán)。如果將最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)以外的其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)的立法行為都?xì)w入授權(quán)立法的范圍,那又如何解釋《立法法》第8條和第65條的規(guī)定?也許有學(xué)者將其稱之為特別授權(quán)。《立法法》是專門規(guī)范立法權(quán)限的法律,為什么不明確規(guī)定最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)以外的其他國家機(jī)關(guān)的立法權(quán)限都是授權(quán)立法,何必又規(guī)定特別授權(quán)的內(nèi)容?由此說明,我們國家的立法權(quán),是根據(jù)法律規(guī)范的不同效力范圍,分別由不同的國家機(jī)關(guān)來行使的。同樣,我國的軍事立法權(quán)也是根據(jù)軍事法律規(guī)范的不同效力范圍由不同國家機(jī)關(guān)來行使的。解決了上述理論問題,軍事立法可定義為:軍事立法是指一定的國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序制定、認(rèn)可、修改和廢止軍事法律規(guī)范的活動。它既包括中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可、修改和廢止軍事法律的活動,也包括各級國家行政機(jī)關(guān)單獨(dú)與各級國家軍事機(jī)關(guān)共同制定、認(rèn)可、修改和廢止軍事行政法規(guī)和軍事行政規(guī)章的活動,還包括各級國家軍事機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可、修改和廢止軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的活動。二、軍事行政規(guī)章的制定軍事立法主體,是指有權(quán)依照法定的職權(quán)和程序制定、認(rèn)可、修改和廢止軍事法律、軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)、軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的國家機(jī)關(guān)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,軍事立法的主體包括:(1)全國人大。有關(guān)規(guī)范國防和武裝力量建設(shè)過程中帶根本性、全局性的軍事基本法律,由它行使立法權(quán)。(2)全國人大常委會。有關(guān)規(guī)范國防和武裝力量建設(shè)過程中某一方面重要問題的軍事法律,由它行使立法權(quán)。在全國人大閉會期間,對全國人大制定的軍事基本法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,同時對我國締結(jié)和參加的國際軍事約章,行使批準(zhǔn)權(quán)。(3)國務(wù)院。國務(wù)院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,單獨(dú)或與中央軍委聯(lián)合制定軍事行政法規(guī)。一般情況下,凡屬于調(diào)整國防建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的社會關(guān)系,不直接涉及軍隊(duì)和現(xiàn)役軍人的軍事行政法規(guī),由國務(wù)院單獨(dú)制定。凡調(diào)整對象屬于國防建設(shè)領(lǐng)域,涉及軍隊(duì)、軍人、地方公民、法人和其他組織的軍事行政法規(guī),由國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定。按照《立法法》的規(guī)定,國務(wù)院可根據(jù)全國人大或全國人大常委會的授權(quán),將應(yīng)當(dāng)由全國人大及人大常委會制定為軍事法律的事項(xiàng),先行制定軍事行政法規(guī),待條件成熟時再提請全國人大及人大常委會制定為軍事法律。(4)中央軍事委員會。它可與國務(wù)院聯(lián)合制定軍事行政法規(guī)外,還可根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,制定在武裝力量內(nèi)部實(shí)施的軍事法規(guī)。(5)國務(wù)院各部委。國務(wù)院各部委為執(zhí)行軍事法律和軍事行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),可單獨(dú)或與軍委各總部聯(lián)合制定軍事行政規(guī)章。(6)軍委各總部、各軍兵種、軍區(qū)。軍委各總部、各軍兵種、軍區(qū),可以根據(jù)法律和軍事法規(guī)、決定、命令制定軍事規(guī)章。從上可以看出,軍事立法主體具有明顯的層次性。第一層次是全國人大及人大常委會;第二層次是國務(wù)院和中央軍事委員會;第三層次是國務(wù)院各部委、中央軍委各總部;第四層次是各軍兵種、軍區(qū)。從上述軍事立法的層次我們可以看出,地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)是沒有軍事立法權(quán)的。根據(jù)我國《國防法》第15條的規(guī)定,地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi),保證有關(guān)國防事務(wù)的法律、法規(guī)的遵守和執(zhí)行;地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的征兵、民兵、預(yù)備役、國防教育、國民經(jīng)濟(jì)動員、國防交通、國防設(shè)施保護(hù)、退出現(xiàn)役的軍人安置和擁軍優(yōu)屬等工作。而以上這些工作,都具有軍事行政的屬性,按照《憲法》和《立法法》的規(guī)定,地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)是可以制定地方性法規(guī)和行政規(guī)章的,由此可以推斷出地方國家機(jī)關(guān)有一定的軍事行政立法權(quán)。實(shí)踐中授權(quán)地方國家行政機(jī)關(guān)制定軍事行政規(guī)章的情況也不少,如我國的《軍事設(shè)施保護(hù)法》《兵役法》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等都有類似的授權(quán)規(guī)定。為了解決相關(guān)立法不一致的情況,我們認(rèn)為,國家軍事利益事關(guān)重大,有關(guān)國家軍事事務(wù)只能由國家統(tǒng)一行使,地方國家機(jī)關(guān)的軍事立法權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制。地方國家機(jī)關(guān)在根據(jù)憲法和法律行使軍事立法權(quán)時,應(yīng)按照《國防法》第16條的規(guī)定,加強(qiáng)與駐地軍事機(jī)關(guān)的合作,協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國防事務(wù)的問題,確有必要制定有關(guān)軍事性規(guī)范文件的,應(yīng)由駐地大軍區(qū)、軍兵種以上機(jī)關(guān)聯(lián)署,這樣就可以解決軍事立法的合法性問題。三、軍事法規(guī)的效力任何一部法律規(guī)范,要被人們所掌握和運(yùn)用,就必須以一定的形式從外部表現(xiàn)出來。軍事立法的形式,是指具有不同法律效力和地位的各種規(guī)范性文件的外在表現(xiàn)形式。軍事立法的形式,主要表現(xiàn)為以下幾種:(1)憲法軍事條款。憲法第一章總綱第29條關(guān)于國家武裝力量性質(zhì)和任務(wù)的規(guī)定,第三章第四節(jié)關(guān)于中央軍事委員會的規(guī)定,在我國軍事法體系中具有最高法律地位和最高法律效力,是制定一切軍事法律、軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)、軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的總依據(jù)。(2)軍事法律。軍事法律是指有關(guān)國防和武裝力量建設(shè)方面帶根本性、全局性關(guān)系的法律規(guī)范。它的效力僅次于憲法軍事條款。同時根據(jù)軍事法律調(diào)整社會關(guān)系的大小和范圍不同,又可將軍事法律分為軍事基本法和軍事法律。前者如國防法、兵役法、軍事刑法等,后者如軍事設(shè)施保護(hù)法、現(xiàn)役軍官服役條例等。(3)軍事行政法規(guī)。軍事行政法規(guī)是指依據(jù)憲法和法律制定的,調(diào)整國家軍事行政管理活動中所發(fā)生的各種社會關(guān)系的規(guī)范性文件的總稱。如退伍義務(wù)兵安置條例、現(xiàn)役士兵服役條例等。軍事行政法規(guī)的效力及于地方公民、法人或者其他組織。(4)軍事法規(guī)。軍事法規(guī)是指根據(jù)憲法和法律制定的,調(diào)整國家軍事管理活動中所發(fā)生的軍事關(guān)系的規(guī)范性文件的總稱。軍事法規(guī)也可以說是軍事行政法規(guī),但根據(jù)《立法法》的規(guī)定,軍事法規(guī)只在武裝力量內(nèi)部實(shí)施。(5)軍事行政規(guī)章。軍事行政規(guī)章是指根據(jù)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及國務(wù)院、中央軍委的決定、命令制定和發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱。其效力及于地方公民、法人和其他組織。如關(guān)于義務(wù)兵提前退出現(xiàn)役的暫行規(guī)定等。(6)軍事規(guī)章。軍事規(guī)章是依據(jù)法律和中央軍委的軍事法規(guī)、決定、命令制定和發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱。軍事規(guī)章也可以說就是軍事行政規(guī)章,根據(jù)《立法法》的規(guī)定,軍事規(guī)章也只在武裝力量內(nèi)部實(shí)施。如軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定等。(7)國際軍事約章。國際軍事約章是指兩個或兩個以上的國家締結(jié)的關(guān)于軍事方面相互間權(quán)利與義務(wù)的協(xié)議和章程。國際軍事約章雖不是國內(nèi)軍事法的表現(xiàn)形式,但它一經(jīng)我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后,就對我國具有法律約束力。四、止軍事法律規(guī)范的活動步驟和手續(xù)軍事立法的程序是指一定的國家機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、修改和廢止軍事法律規(guī)范的活動中所必須遵循的步驟和手續(xù)。根據(jù)軍事法律規(guī)范效力的不同,我們可以從軍事法律、軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)、軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的立法程序來進(jìn)行探討。(一)軍事法律審議、通過和公布(1)軍事法律議案的提出。根據(jù)立法法的規(guī)定,中央軍委可向全國人大或全國人大常委會提出屬于它們立法權(quán)限范圍內(nèi)的軍事法律議案。中央軍委提出的軍事法律議案,經(jīng)軍委常務(wù)會議討論通過后,由軍委主席簽署議案。另外,根據(jù)立法法的規(guī)定,具有軍事法律提案權(quán)的還有全國人大主席團(tuán)、全國人大常委會、全國人大常委會委員長會議、全國人大各專門委員會、全國人大一個代表團(tuán)或30名以上全國人大代表、10名以上全國人大常委會組成成員、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院。(2)軍事法律草案的審議。屬于全國人大立法權(quán)限的軍事法律草案的審議,由各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會先行審議,之后根據(jù)其意見,由法律委員會統(tǒng)一審議,并向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿及法律草案表決稿,由主席團(tuán)提請大會全體會議表決。屬全國人大常委會立法權(quán)限的軍事法律草案的審議,一般應(yīng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決。第一次審議法律案,在全體會議上聽取提案人的說明,由分組會議進(jìn)行初步審議;第二次審議法律案,在全體會議上聽取法律委員會根據(jù)常委會組成成員、有關(guān)的專門委員會的審議意見和各方面的意見提出關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào),由分組會議進(jìn)一步審議;第三次審議法律案,在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案修改稿進(jìn)行審議。法律委員會根據(jù)常委會組成成員的審議意見進(jìn)行修改,提出法律草案表決稿,由委員長會議提請常務(wù)委員會全體會議表決。(3)軍事法律的通過。屬全國人大立法權(quán)限的軍事法律案,由全國人大代表的過半數(shù)通過,屬全國人大常委會立法權(quán)限的軍事法律案,由全國人大常委會全體組成成員的過半數(shù)通過。(4)軍事法律的公布。軍事法律通過后,由國家主席根據(jù)全國人大常委會的決定,簽署主席令予以公布。(二)軍事法規(guī)的起草和發(fā)布是受精于地方內(nèi)部的多種(1)軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)的立項(xiàng)。中央軍委各總部、各軍兵種及國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定軍事行政法規(guī)的,在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,提出立法建議,由軍委各總部、各軍兵種和國務(wù)院有關(guān)部門按各自的程序分別報(bào)中央軍委和國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)。軍委各總部、各軍兵種認(rèn)為需要制定軍事法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)提出立法建議,由軍委法制局綜合研究、統(tǒng)籌規(guī)劃,擬訂立法計(jì)劃,報(bào)中央軍委批準(zhǔn)立項(xiàng)。(2)軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)的起草。軍事行政法規(guī)由軍委各總部、各軍兵種和國務(wù)院有關(guān)部門共同研究起草,起草工作完成后,按各自的程序?qū)⒉莅阜謩e報(bào)軍委法制局(或中央軍委授權(quán)的有關(guān)部門、組織)和國務(wù)院法制局進(jìn)行審查,并協(xié)同提出審查報(bào)告和草案修改稿,分別報(bào)中央軍委和國務(wù)院。軍事法規(guī)由軍委各總部、各軍兵種組織起草,重要的軍事法規(guī),其主要內(nèi)容涉及幾個部門業(yè)務(wù)的,由負(fù)主要責(zé)任的部門或負(fù)責(zé)法制行政工作的部門組織起草,其他參加起草的單位積極協(xié)助。起草工作完成后,將草案報(bào)中央軍委法制局進(jìn)行審查,由中央軍委法制局提出審查報(bào)告和草案修改稿報(bào)中央軍委。軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)的起草工作,應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等多種形式,廣泛聽取意見。(3)軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)的審定。軍事行政法規(guī)由軍委常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議或國務(wù)院常務(wù)會議分別討論通過。擬由軍委各總部和國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的軍事行政法規(guī),可以由中央軍委和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接審批。軍事法規(guī)由軍委常務(wù)會議討論通過。擬由軍委各總部、各軍兵種發(fā)布的軍事法規(guī),可以由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)直接審批。(4)軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)的公布。軍事行政法規(guī)由中央軍委主席和國務(wù)院總理聯(lián)合簽署發(fā)布;或者經(jīng)中央軍委和國務(wù)院批準(zhǔn),由軍委各總部和國務(wù)院有關(guān)部門的最高首長發(fā)布;也可以經(jīng)中央軍委和國務(wù)院批準(zhǔn),由國防部長發(fā)布。軍事法規(guī)由中央軍委主席發(fā)布,或者經(jīng)中央軍委批準(zhǔn),由軍委各總部、各軍兵種的最高首長發(fā)布。(5)軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)的備案。根據(jù)立法法的規(guī)定,軍事行政法規(guī)和軍事法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)全國人大常委會備案審查。(三)軍事規(guī)章的起草(1)軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的立項(xiàng)。軍事行政規(guī)章由軍委各總部、國務(wù)院各部委根據(jù)所屬部門提出的立法建議,由本級法制工作部門共同編制立法計(jì)劃,按各自的程序分別報(bào)本級最高首長批準(zhǔn)后立項(xiàng)。軍事規(guī)章由軍委各總部、各軍兵種、各軍區(qū)根據(jù)所屬部門提出的立法建議,由法制工作部門編制立法計(jì)劃,報(bào)本級最高首長批準(zhǔn)后立項(xiàng)。(2)軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的起草。軍事行政規(guī)章由軍委各總部、國務(wù)院各部委法制工作部門或職能部門共同研究起草;軍事規(guī)章由軍委各總部、各軍兵種、各軍區(qū)法制工作部門或職能部門負(fù)責(zé)起草。起草過程中,要采取座談會、論證會、聽證會等多種形式,廣泛征求意見。(3)軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的審定。軍事行政規(guī)章草案,應(yīng)當(dāng)經(jīng)軍委各總部、國務(wù)院各部委部務(wù)會議(或委員會會議)討論決定。軍事規(guī)章草案由軍委各總部部務(wù)會議、各軍兵種、各軍區(qū)有關(guān)專門會議討論決定。(4)軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的發(fā)布。軍事行政規(guī)章由軍委各總部、各軍兵種、各軍區(qū)正職首長簽署命令予以發(fā)布。(5)軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的備案。根據(jù)立法法和解放軍立法程序暫行條例的規(guī)定,軍事行政規(guī)章發(fā)布后30日內(nèi),應(yīng)當(dāng)分別報(bào)國務(wù)院、中央軍委備案審查;軍事規(guī)章發(fā)布后30日內(nèi)報(bào)中央軍委備案審查。五、軍事行政規(guī)章的適用軍事立法沖突,是指不同的國家機(jī)關(guān)之間制定的軍事法律規(guī)范互相抵觸和互相矛盾的現(xiàn)象。由于軍事立法主體的層次性和軍事立法形式的多樣性,發(fā)生軍事立法沖突的現(xiàn)象是難免的。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,當(dāng)產(chǎn)生軍事立法沖突的情況時,應(yīng)依據(jù)以下原則解決:(1)上位法優(yōu)先原則。憲法是我們國家的根本大法,一切軍事法律、軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)、軍事行政規(guī)章、軍事規(guī)章都不得同憲法相抵觸。軍事法律的效力高于軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)、軍事行政規(guī)章、軍事規(guī)章。軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)的的效力高于軍事行政規(guī)章、軍事規(guī)章。因此,當(dāng)具有不同效力的軍事法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時,適用上位法。(2)特別法、新法優(yōu)