行政聽證制度研究最后

-.--行政聽證制度淺析內(nèi)容摘要：行政聽證是行政程序法的核心制度，目標在于對日益擴張的行政權(quán)加以控制，使公民通過參與行政來保障自己的權(quán)益。行政聽證制度的完善是現(xiàn)代程序法發(fā)展的必然要求，是實現(xiàn)法治政府的基本制度設(shè)計。本文從行政聽證的概念，聽證程序的原則及聽證的具體制度介紹行政聽證制度，并就我國行政聽證制度的完善提出了一些建議。關(guān)鍵詞：行政聽證；概念及發(fā)展；原則；具體制度；完善一、行政聽證的概念及發(fā)展聽證制度其內(nèi)涵是指，聽取當事人的意見，尤其是在作出不利于當事人的決定前，聽取當事人的意見、給以其質(zhì)證和辯護的機會的程序，以體現(xiàn)行政程序的公正。聽證一詞最初源于英國的“自然公正原則”，基本含義為“聽取當事人的意見”。后在英國普通法上，它包括兩個最基本的程序規(guī)則：（1）任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利；（2）任何人或團體不能作為自己案件的法官。上訴自然公正原則的第一個程序規(guī)則直接構(gòu)成行政聽證的法理基礎(chǔ)。美國的“正當法律程序原則”深化了這一法理，并制定了最完備的聽證制度。在美國聽證是公民的憲法性權(quán)利，美國憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由和財產(chǎn)?！睉椃ㄐ拚傅?4條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”。聽證程序是正當程序的最低限度要求。聽證制度最初適用于司法程序，要求法官在作出裁決前，必須通過公開程序聽取雙方當事人的意見。大陸法系國家如德國、法國通過確立法治原則，紛紛將對行政權(quán)的控制主要由司法監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前控制。20世紀之后，社會生產(chǎn)趨于高度社會化，社會生活也變得日益復雜，社會、經(jīng)濟問題日益復雜和多變，需要政府不斷加強其對社會生活的干預，維持正常、良好的社會、經(jīng)濟生活秩序，因而行政權(quán)迅速擴張。人們認識到如果不能對行政權(quán)進行有效監(jiān)控，公民的權(quán)利就難于保障，通過事先的、外部的程序控制行政權(quán)力的需要日益強烈。大陸法系國家如德國、法國通過確立法治原則，紛紛將對行政權(quán)的控制主要由司法監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前，事中的程序控制。各國紛紛制定行政程序法，從程序上的規(guī)范以控制行政權(quán)力的濫用，保障行政相對人的權(quán)益，聽證制度在行政程序中得以確立。正如英國行政法學家韋德所言：“隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人能容忍”。轉(zhuǎn)引自宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第135頁章劍生：《行政程序法原理》北京：中國政法大學出版社,1999年,第93頁而行政聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心，是保證行政程序公正，保障公民權(quán)利的主要制度。我國著名行政法學者章劍生教授認為“如果行政程序法不確立聽證制度，則該法不足以稱為行政程序法”。轉(zhuǎn)引自宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第135頁章劍生：《行政程序法原理》北京：中國政法大學出版社,1999年,第93頁二、聽證程序的原則聽證制度原則是指在實施聽證程序時所必須遵守的基本原則，是貫穿于聽證程序全過程的、指導其他聽證具體制度和規(guī)范的根本規(guī)則，反映了聽證的目標和根本價值理念。公開原則公開原則是與行政聽證聽取對方當事人意見以保障當事人權(quán)利，控制行政權(quán)的目的相一致的。英國功利主義思想家邊沁認為：“沒有公開性，其他一切權(quán)利制約都無能為力。和公開性相比，其他各種權(quán)利制約都是小巫見大巫。”轉(zhuǎn)引自胡錦光、劉飛宇著:《行政處罰聽證程序研究》，北京：法律出版社，2004，第85頁.行政權(quán)具有天然的擴張性，和司法權(quán)相比行政權(quán)涉及面廣，具有主動性，單方性，因而干預、侵犯公民權(quán)益的可能性大。轉(zhuǎn)引自胡錦光、劉飛宇著:《行政處罰聽證程序研究》，北京：法律出版社，2004，第85頁.王名揚：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第438頁。這一原則的具體制度包括：告知和通知制度；聽證程序公開舉行制度；案卷查閱制度；獲得聽證決定制度。公正原則所謂公正，指公平正直，無偏私。確保公正是設(shè)立聽證程序的初衷。法律的生命在于公正，行政程序當然也不例外。行政聽證程序的公正有利于保證行政決定的做出獲得充分信任，有利于樹立行政機關(guān)的自身威信，程序的公正還可以增加行政當事人對行政決定的可接受性，使其自覺履行行政決定。行政聽證作為一項行政程序性制度，滲透著民主主義精神，它所追求的主要價值目標是社會公正。胡錦光、劉飛宇:《行政處罰聽證程序研究》，北京：法律出版社，2004，第78頁。胡錦光、劉飛宇:《行政處罰聽證程序研究》，北京：法律出版社，2004，第78頁。公正原則的具體制度主要有：職能分離制度；回避制度；質(zhì)證及辯論制度；案卷排他性制度。效率原則效率與公平歷來是行政程序法領(lǐng)域的兩個核心價值。由于行政聽證程序具有復雜性和嚴密性，需要投入大量的人力、物力。任何資源都是有限的，行政資源的稀缺性要求必須考慮提高行政程序的效率。在社會生活日益復雜的情形下，行政權(quán)更應(yīng)體現(xiàn)及時的原則，只有這樣，行政機關(guān)才能對社會生活進行有效地管理，才能與行政機關(guān)作為執(zhí)行機關(guān)的性質(zhì)相適應(yīng)。遲來的正義非正義。宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第15頁。提高效率是現(xiàn)代行政管理的核心問題。效率原則體現(xiàn)在聽證程序中就是要求聽證組織機關(guān)在保證聽證合法與公正的同時，盡量快速、簡單地實施聽證程序，節(jié)約程序資源。楊惠基:《聽證程序概論》，上海：上海大學出版社，1998年，第42頁。宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第15頁。楊惠基:《聽證程序概論》，上海：上海大學出版社，1998年，第42頁。效率原則在聽證程序中主要體現(xiàn)為以下具體制度：時效制度；委托代理人制度；聽證主持人員專業(yè)化；簡易程序。三、聽證程序的主要具體制度行政聽證的適用范圍盡管行政聽證能夠保障行政的公開和公正，有利于相對人的參與及自我防衛(wèi)，防止行政機關(guān)偏私。但由于聽證需要投入大量的人力物力，不利于行政效率的實現(xiàn)。因而各國都對行政聽證的范圍做了限制。確定行政聽證適用范圍的標準有兩個：行為標準和利益標準。1.行為標準行為標準主要指根據(jù)行政行為的性質(zhì)和類型來規(guī)定行政聽證適用的范圍。楊惠基:《聽證程序概論》，上海：上海大學出版社，1998年，第64頁。大多大陸法系國家都制定了行政程序法典，適用的是行為標準。一般來說只有那些對當事人產(chǎn)生重大不利影響的行政行為才適用聽證。如日本《行政程序法》規(guī)定，正式聽證程序僅限于撤銷許認可、直接剝奪相對人資格或地位、對董監(jiān)事等做出解職這三種“不利益處分”；德國《行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“在頒布影響參與人權(quán)利之行政行為之前，應(yīng)給參與人陳述對有關(guān)決定為重要事實的機會?！睏罨莼?《聽證程序概論》，上海：上海大學出版社，1998年，第64頁。2.利益標準利益標準是指根據(jù)行政相對人在行政程序的不同利益來確定行政聽證程序的適用范圍。楊惠基:《聽證程序概論》，上海：上海大學出版社，1998年，第64頁。依該標準確定聽證范圍的大多為普通法系國家。在這些國家，最初時聽證程序僅適用于剝奪公民個人財產(chǎn)和侵犯公民自由的行政決定；60年代后，除了公民財產(chǎn)權(quán)利受到侵犯外，其他法定權(quán)利受到侵犯時，法院判例也認為必須適用聽證程序；70年代后，隨著“合理期待”概念的出現(xiàn)，適用聽證程序的范圍繼續(xù)擴大。期間，公民財產(chǎn)和自由的概念也是不斷擴大的。因而，行政聽證的適用程序的范圍是不斷擴大的。楊惠基:《聽證程序概論》，上海：上海大學出版社，1998年，第64頁。行政聽證主持人制度聽證主持人，是指在行政聽證程序中負責聽證組織工作的調(diào)節(jié)、控制和指揮作用的人，在行政聽證中居于核心和主導地位。對于與正當程序的保持一致的聽證程序，顯然一位公正無私的決策人是必不可少的。[美]歐內(nèi)斯特[美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·M．利文：《行政法和行政程序法》，黃列譯，北京：中國社會科學出版社，1996，第141頁1.保證聽證主持人的中立的制度設(shè)計（1）職能分離制度。職能分離要求在聽證程序中調(diào)查職能和決策職能的分離。是英美普通法上的傳統(tǒng)制度。自然公正原則的一項重要含義就是任何人都不能作自己案件的法官，這是支配司法機關(guān)同時也是支配行政機關(guān)的一項重要程序規(guī)則。事前追訴的人參與裁決，必然著重以它所調(diào)查的證據(jù)作為裁決的基礎(chǔ)，而忽視當事人的證據(jù)和反駁。宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第1宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第155頁。（2）禁止單方面接觸制度。是指禁止一方當事人與決策官員的聯(lián)系，發(fā)生于記錄之外。單方面接觸會極大地損害對方當事人的利益，破壞正當程序裁決的公開、公平原則。一方當事人與決策人單獨討論案件可能是決策人形成先入為主的判斷，導致偏聽、偏信，影響裁決的公正。（3）回避制度。如果決策人對訴訟當事人懷有個人惡意或在采證之前已對案件事實有了定型的看法行政聽證將毫無意義可言?；乇苤贫鹊墓δ茉谟诒Ｕ弦蚵犠C主持人在爭端各方之間保持一種中立的、無偏私的態(tài)度。2.行政聽證主持人的任職制度從各國的規(guī)定來看，法官的選任有兩種方式：一種是美國的行政法官制。行政法官是行政機關(guān)內(nèi)專門主持聽證的官員，在一定程度上獨立于所在的行政機關(guān)。行政法官在任命、工資、任職方面不受所在機關(guān)的控制，而受文官事務(wù)委員會的控制。除非經(jīng)過聽證程序并基于正當理由行政法官不能被罷免。一種是由行政機關(guān)的首長或指定的人員擔任，采用這一方式的國家和地區(qū)占絕大多數(shù)。（三）行政聽證筆錄制度聽證筆錄是行政機關(guān)對當事人所陳訴的意見和提供的證據(jù)所作的一種記載，是聽證過程的一個書面記錄，也是行政機關(guān)作出決定的依據(jù)。宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第162頁。如果行政聽證筆錄不具有任何約束力，而是可以自由決定是否作為行政決定的依據(jù)，那么聽證中提交的證據(jù)，論證其意義的權(quán)利將沒有任何價值。從各國規(guī)定來看，聽證筆錄的約束力主要表現(xiàn)為兩種形式:一種是聽證一記錄對最終決策具有一定的約束力，行政機關(guān)斟酌聽證記錄做出決策，但行政機關(guān)不是必須完全以聽證記錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證記錄為根據(jù)的，行政機關(guān)才必須以聽證記錄為根據(jù)。德國《聯(lián)邦行政程序法》第69條第1項規(guī)定:“官署應(yīng)斟酌全部程序的結(jié)果，決定之。”另一種是聽證記錄是行政機關(guān)做出決策的唯一根據(jù)。美國《聯(lián)邦行政程序法》中第556條規(guī)定:正式聽證即法律要求的必須在聽證會之后，根據(jù)聽證一記錄做出決定的程序。此時，證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構(gòu)成做出裁決的唯一案卷。這就是美國行政聽證中的案卷排他原則，又叫“唯一專有一記錄宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第162頁。[美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·M．利文：《行政法和行政程序法》，黃列譯，北京：中國社會科學出版社，1996，第169頁。四、我國行政聽證制度的缺陷及完善聽證程序在國外作為一項法律制度己經(jīng)有幾十年的歷史了，在法制比較健全的國家中是被普遍適用的程序。我國《中華人民共和國行政處罰法》以專節(jié)規(guī)定了聽證程序，標志著聽證制度在我國的初步建立。其后的《價格法》、《立法法》、《行政許可法》對聽證制度也有所規(guī)定。在我國的立法和實踐中，行政聽證制度尚處于初創(chuàng)階段，與國外的正式聽證制度相比，我國法律規(guī)范關(guān)于正式聽證制度的規(guī)定過于原則、抽象，缺乏具體規(guī)定，不具有可操作性，行政聽證的許多基本內(nèi)容尚未法律化。它山之石，可以攻玉。通過對國外聽證制度主要內(nèi)容規(guī)定的比較學習，針對中國具體的國情不斷完善我國聽證制度，使聽證制度在我國走向法治政府發(fā)揮積極地作用。（一）制定統(tǒng)一的行政聽證規(guī)則對于我國而言，聽證制度是從外國引進的“舶來品”，行政聽證制度在我國確立引進的時間不長，其相關(guān)制度規(guī)定還不夠完善，制度設(shè)計還不夠合理。就立法層面而言，我國的行政聽證制度是在各單行法中規(guī)定的，沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，目前關(guān)于聽證的規(guī)定由于散見于各單行法律文件中不同部門、不同位階的規(guī)定各不相同。由于沒有統(tǒng)一的行政聽證規(guī)則，各地區(qū)在規(guī)定聽證的具體規(guī)則時也各不相同；不同部門單獨制定聽證規(guī)則也造成了立法資源的浪費；缺乏統(tǒng)一的行政聽證規(guī)則，使得聽證主持人不能形成專業(yè)經(jīng)驗，不同聽證規(guī)則的使用使得聽證主持人很難操作，因而聽證效率不高，聽證也不會在實踐中受到重視。從各國實踐來看，行政聽證程序的統(tǒng)一性規(guī)定是趨勢所在。制定統(tǒng)一的行政聽證規(guī)則應(yīng)注意以下幾個方面：（1）內(nèi)容上聽證規(guī)則應(yīng)當包括：聽證主體制度；聽證筆錄制度；聽證的基本程序等。關(guān)于聽證適用范圍，由于不同的行政行為性質(zhì)不同涉及當事人權(quán)益大小也不一致，因而筆者認為具體適用可以由單行法規(guī)定。（2）要注意新舊法律文件的銜接，相關(guān)法律的廢、改、立應(yīng)相互呼應(yīng)。對于現(xiàn)行單行法中共性的規(guī)定加以合理吸收，對于不合理的規(guī)定要斟酌進行修改。（3）借鑒他國經(jīng)驗與我國國情相結(jié)合。行政聽證在國外已有幾十年的歷史，形成了一套完整的制度規(guī)則，我們在立法中應(yīng)借鑒其先進經(jīng)驗，引進先進制度。同時也要注意，再完美的制度設(shè)計如果沒有相應(yīng)法制文化相支撐，也不能在實踐中發(fā)揮作用，在借鑒的同時應(yīng)當充分考慮我國的國情。（二）聽證程序適用范圍行政聽證程序適用范圍不斷擴大是各國行政法發(fā)展的趨勢，也是公民積極參與行政行為的必然要求。就目前我國關(guān)于行政聽證的規(guī)定來看，行政聽證適用的范圍還是比較小的。。為保障民主，實現(xiàn)法治政府，行政聽證的適用范圍應(yīng)當進一步擴大。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：1.就先行單行法中已經(jīng)規(guī)定的行政行為適用范圍再進一步擴大在行政處罰領(lǐng)域，我國《行政處罰法》第四十二條以列舉的方式明確規(guī)定，聽證程序只適用于“責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等三類行政處罰行為。對于限制人身自由的行政拘留排除則在行政聽證適用范圍之外，有就輕避重之嫌，雖然按治安管理規(guī)定，當事人可以通過暫緩執(zhí)行來救濟，但由于有苛刻的條件限制，難于達到公平行政的目的，公民的權(quán)利難于保障。因而“將限制人身自由的行政處罰決定是我國行政處罰法的發(fā)展趨勢。”馬懷德．論聽證程序的適用范圍．中外法學，1998，2《行政許可法》第四十條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證?！毕嚓P(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當權(quán)衡利益大小進一步擴大行政許可聽證的范圍。因為行政許可乃是賦予相對人實際利益的行政行為，范圍過于狹小，勢必使公民權(quán)利不能得以充分保障。馬懷德．論聽證程序的適用范圍．中外法學，1998，22.向其他具體行政行為拓寬在行政管理領(lǐng)域，對相對合法權(quán)益可能造成影響和侵犯的除行政處罰、行政許可外，其他具體行政行為如行政裁決，行政強制措施，行政收費、行政征收等都可能給公民造成“不利益”。對于這些具體行政行為不適用聽證程序顯然與聽證制度的價值及目標相違背。從其他國家的法律規(guī)定來看，世界上其他國家并沒有將這些行政行為排除在行政聽證適用范圍之外。從執(zhí)法實效看，從切實保護當事人合法權(quán)益出發(fā)，行政聽證的適用范圍理應(yīng)向其他具體行政行為拓展。3.擴大抽象行政行為適用聽證的范圍《價格法》和《立法法》的出臺，無疑填補了我國行政聽證制度在抽象行政行為適用領(lǐng)域的空白，擴大了行政聽證的適用范圍。由于我國現(xiàn)行法律對抽象行政行為事后救濟的規(guī)定非常有限，即僅在《行政復議法》中規(guī)定各級行政機關(guān)的“規(guī)定”，可以在對相應(yīng)“具體行政行為申請行政復議”時，一并提出“審查申請”。對抽象行政行為不能申請行政復議和提起行政訴訟，沒有相應(yīng)的司法監(jiān)督保障，因而就更需要在事前的聽證程序來彌補。因此，在目前《價格法》、《立法法》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議逐步擴大適用行政聽證的抽象行政行為，將更多的行政立法、行政決策，如城市規(guī)劃、環(huán)境保護的實施納入聽證范圍。當然并不是所有的抽象行政行為都要經(jīng)過聽證，為保證效率應(yīng)當將適用聽證程序的抽象行政行為限制為那此與廣大人民群眾關(guān)系密切，影響利益群體范圍廣，時間長久，特別是與廣大人民群眾現(xiàn)行生活方式有所差異的社會制度改革方面的行政立法和行政決策。（三）行政聽證主體制度1.聽證主持人制度（1）確立聽證主持人相對獨立性和公正性聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個聽證過程的核心人物。盡管《行政處罰法》“聽證由行政機關(guān)指定的非本案的調(diào)查人員主持”，但是，對于“非本案的調(diào)查人員”的性質(zhì)、地位及其職權(quán)，非本案的調(diào)查人員的范圍也不明確，如果為同一部門的工作人員，在日常執(zhí)法工作中很可能就案件進行過討論，由其擔任聽證主持人則難以排除其存有預先判斷之可能。《行政處罰法》及《行政許可法》均規(guī)定了回避制度，但對回避人員的“利害關(guān)系”范圍沒有界定，同時對有理由懷疑有存有偏見者并未納入回避人員的范圍。而對于有些保障聽證主持人中立性的制度（如禁止單方面接觸）則未加規(guī)定。為保證聽證主持人的中立我國的行政聽證制度應(yīng)借鑒國外相關(guān)制度加以規(guī)范。進一步明確職能分離制度、明確界定回避人員的范圍并確立禁止單方面接觸制度。（2）聽證主持人的任職制度就我國目前的規(guī)定來看，我國的聽證主持人基本由行政機關(guān)的內(nèi)部人員擔任，或由行政機關(guān)負責任擔任，或由行政機關(guān)內(nèi)部負責法制工作的人員擔任，或者規(guī)定由行政機關(guān)的非調(diào)查人員擔任。馬懷德：《行政程序立法研究》，北京：法律出版社，2005年，第277頁。筆者認為聽證主持人的任職應(yīng)注意以下幾方面：（1）為保證聽證主持人的中立性，行政聽證人員應(yīng)該具有一定的獨立性。（2）行政管理具有行業(yè)性和技術(shù)性，為保證效率及決定的正確，聽證主持人應(yīng)具有一定的專業(yè)知識。借鑒美國及其他國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情。聽證主持人的任職人員應(yīng)采用第二種方式即由行政機關(guān)的首長或指定人員擔任，由法律規(guī)定其任職期間的權(quán)利以保障其獨立性。有人認為應(yīng)該借鑒美國的做法，建立一支專門的行政法官隊伍。筆者認為不可取，原因：其一，結(jié)合國情來看，建立該制度較難，改革地方太多，耗費太多，短期不能實現(xiàn)。其二，聽證主持人脫離行政執(zhí)法工作不利于其行業(yè)知識的提高，如果不懂技術(shù)，沒有實踐經(jīng)驗，難以使行政機關(guān)和當事人信服。并且，其處理聽證工作馬懷德：《行政程序立法研究》，北京：法律出版社，2005年，第277頁。2.當事人制度當事人范圍方面，《行政許可法》第47條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利……”可見在行政許可中聽證的當事人已經(jīng)不再局限于行政相對人，與行政許可行為有間接影響的利害關(guān)系人也可享有聽證權(quán)。而我國行政處罰法的當事人只限于行政相對人，其聽證當事人范圍應(yīng)當擴大。在決策聽證領(lǐng)域，目前我國的聽證當事人代表性不強，往往采取搖號、抓鬮、抽簽或者“民主”選舉方式選任。參考參考馬懷德：《行政程序立法研究》，北京：法律出版社，2005年，第293頁要完善當事人制度，就要確定當事人在聽證中的權(quán)利。聽證是當事人的一項重要權(quán)利，只有通過法律規(guī)定當事人在聽證程序中享有的各種具體權(quán)利，才能使保障當事人在聽證的自我防衛(wèi)作用，與行政機關(guān)形成抗辯，否則當事人必然會因為其權(quán)利上的缺失而陷于被動。宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第183頁。參照各國規(guī)定，筆者認為當事人應(yīng)該享有的基本權(quán)利有宋雅芳：《行政程序法專題研究》，北京：法律出版社，2006，第183頁。（四）聽證筆錄制度1．確立案卷排他性原則在《行政許可法》之前，《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》對聽證筆錄的效力規(guī)定均較為含糊，行政聽證筆錄的約束力不明確。如《行政處罰法》第43條“聽證結(jié)束后，行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。”和第38條“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責人應(yīng)當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別做出如下決定……”聽證記錄只是一種或者說一項調(diào)查結(jié)果，行政決定的做出，聽證筆錄不是唯一的依據(jù)，如果聽證筆錄的調(diào)查結(jié)果同行政機關(guān)的其他調(diào)查結(jié)果發(fā)生沖突時，采取哪種作為依據(jù)并無明確規(guī)定?？梢姡犠C筆錄在行政決定中有很大的偶然性?！缎姓S可法》在借鑒西方制度，對聽證筆錄的作用采用絕對約束力主義，在第48條第5款第二項明確規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定”。確立了“案卷排他性規(guī)則”。如果行政決定能夠根據(jù)聽證筆錄外的依據(jù)作出，可能使聽證流于形式，導致“聽而不證”，反而浪費行政資源。美國著名行政法學家伯納德·施瓦茨先生曾說過，“如果行政機構(gòu)可以依據(jù)未在庭審中出示的材料作出裁決，