食品安全的社會成因及治理對策

食品安全的社會成因及治理對策

一、土壤污染和食品加工食品安全是當(dāng)前中國的一個嚴(yán)重社會問題。由于其復(fù)雜性，需要進行綜合處理，尤其是基于法律的全面預(yù)防。十二屆全國人大常委會第九次會議首次審議了全社會高度關(guān)注的食品安全法修訂草案,草案針對全社會高度關(guān)注的食品安全問題,提出要做到五個“最”:食品安全法修訂草案將實行最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管制度、建立最嚴(yán)格的各方法律責(zé)任制度、對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實行最嚴(yán)厲的處罰、對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實行最嚴(yán)肅的問責(zé)、對違法作業(yè)的檢驗機構(gòu)等實行最嚴(yán)格的追責(zé)。這五個“最”字讓人感到“重典治亂”的沉重份量。毋庸置疑,當(dāng)前我國食品安全形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。有課題組調(diào)查分析后指出,近年來發(fā)生的食品安全事件“都是散的、點狀的、局限的,其中大多數(shù)事件對人體健康的危害性質(zhì)都無法判斷或者定性”,但已經(jīng)引發(fā)了一定程度的社會恐慌。消費者中流傳“吃動物怕有激素、吃植物怕有毒素、喝飲料怕有色素、能吃什么心中無數(shù)”的話語,雖然有夸張的成分,但也確實道出了公眾困惑。導(dǎo)致食品安全問題的原因是多方面的。從有關(guān)公開的案例分析,大體有以下方面:從食品生產(chǎn)的源頭來看,土壤污染嚴(yán)重。首次全國土壤普查結(jié)果顯示:從點位監(jiān)測看,全國土壤總的超標(biāo)率達到16.1%,鎘含量增幅最多超過50%,地表水含68種抗生素。造成這些嚴(yán)重后果的原因是復(fù)雜的。在激烈競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境中,一些企業(yè)為了自身利益,無視社會公德與法律法規(guī),違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)排放有毒、有害物質(zhì),導(dǎo)致土壤惡化;城市大量產(chǎn)生廢棄物;農(nóng)民為了增產(chǎn)、增收,超量或違規(guī)使用化肥、農(nóng)藥、獸藥,甚至使用一些明令禁止的飼料及添加劑,不僅使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降,甚至有毒、有害,而且還嚴(yán)重污染了環(huán)境和水資源。廣東省食品安全委員會于2013年5月23日公布了抽檢發(fā)現(xiàn)的120批次鎘超標(biāo)大米,“鎘大米”就是由土壤污染產(chǎn)生的。更為嚴(yán)重的是,土壤污染問題短時期內(nèi)難以根本修復(fù)。從食品的銷售環(huán)節(jié)來看,不法商販?zhǔn)芾娴尿?qū)使,銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn),甚至是有毒、有害的食品,致使食物中毒事件頻發(fā),嚴(yán)重損害了消費者的身體健康。近年來見之于媒體的制造有毒、有害食品手段的隱蔽、方法的多樣化,令人觸目驚心?！岸敬竺住?、地溝油、毒豆芽、死禽死畜食品、毒生姜等等,以及銷售假冒偽劣食品和過期食品的現(xiàn)象也相當(dāng)嚴(yán)重。從食品加工環(huán)節(jié)來看,食品添加劑和調(diào)味品的濫用、過度使用也是不容疏忽的問題。醬油、食醋、味精和復(fù)合調(diào)味料是常用的調(diào)味品,在食品工業(yè)、餐飲業(yè)、家庭烹調(diào)中不可缺少。但有研究表明,若過量食用味精,一些體質(zhì)敏感者會出現(xiàn)口干、血壓升高、神經(jīng)恍惚等癥狀?，F(xiàn)時食品加工普遍使用食品添加劑,然而使用不當(dāng)也會影響人體健康。譬如使用過期的、純度低的、已禁用的食品添加劑,或者使用過量食品添加劑;濫用甜味劑、超標(biāo)使用食品防腐劑、或加入有防腐作用的非食用物質(zhì);肉制品加工中超標(biāo)使用亞硝酸鹽,用硫磺熏蒸饅頭等等,都構(gòu)成安全隱患。隨著“洋食品”大量進入我國市場,人們以為洋食品是安全食品。但是,近年來卻發(fā)現(xiàn)并非如此,洋食品中不僅垃圾食品不少,甚至一些價格不菲的食品也存在嚴(yán)重的安全隱患。2013年,杭州檢驗檢疫局檢出進口嬰童產(chǎn)品不合格41批,批次不合格率6.7%,不合格率同比增長139%;2014年1-4月檢出不合格35批,不合格率8.9%,不合格率同比增長207%,呈遞增趨勢。還讓人擔(dān)憂的是轉(zhuǎn)基因食品。如果說生產(chǎn)銷售不符合安全、標(biāo)準(zhǔn)的食品和生產(chǎn)銷售有毒、有害食品是傳統(tǒng)的問題,那么生產(chǎn)或銷售未經(jīng)國家批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因食品,則是當(dāng)今食品安全面臨的新問題。中國從未批準(zhǔn)任何轉(zhuǎn)基因水稻的商業(yè)化種植,而且各地農(nóng)業(yè)部門多年來一直在查處轉(zhuǎn)基因水稻的非法種植,但10年間轉(zhuǎn)基因水稻的非法流通仍屢禁不止。2010年,湖南省常德市查出5個無生產(chǎn)許可證、無審定編號、無經(jīng)營許可證疑似轉(zhuǎn)基因水稻種。2014年武漢大米抽檢3成含轉(zhuǎn)基因?！包S金大米”事件2008年發(fā)生于江口鎮(zhèn)中心小學(xué),有25名兒童于6月2日中午每人食用了60克“黃金大米”米飯。該事件經(jīng)披露后,中國疾控中心、浙江省醫(yī)科院和湖南省疾控中心對三名當(dāng)事人做出了處分。由于食品安全隱患存在于原料來源、加工、存儲、流通、銷售和使用六個環(huán)節(jié)之中,使人難于預(yù)防、識別;就其后果來看,有的食用后立即發(fā)生中毒,而有些是隱性的,使人不易察覺,不能馬上發(fā)現(xiàn)、制止;生產(chǎn)有毒、有害食品的手段不斷翻新、越來越隱蔽,具有很大的欺騙性。這些都說明了預(yù)防食品安全問題的難度在不斷增大。二、建立制度,強化責(zé)任約束預(yù)防原則是國際上最重要的食品安全風(fēng)險防范與監(jiān)管理念。保障食品安全收效最大、所花成本最少的措施是做好食品安全的風(fēng)險防范,防止問題食品的發(fā)生。從國際經(jīng)驗看,德國健全的保障食品安全的風(fēng)險防范體系值得我們學(xué)習(xí)。德國政府對食品的風(fēng)險性始終給予高度重視,他們認(rèn)為由于科學(xué)發(fā)展水平的局限對許多有害物質(zhì)還不知曉,因此對食品的認(rèn)識還有不可知性。鑒于此,官方始終強調(diào)風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通的共同作用,對食品安全風(fēng)險的防范貫徹始終。政府采取下列三種辦法:一是對食品安全貫徹“防重于治”的預(yù)防原則。2002年,瑞典官方機構(gòu)第一次成功證明大量的含淀粉食品,例如炸薯條、薯片和脆面包含有害物質(zhì)—丙烯酰胺,盡管當(dāng)時人們還不確切地了解它的有害程度。為了降低食品中這種物質(zhì)的含量,德國政府實施了一個有效的預(yù)防性降低方案,從而明顯降低了消費者的風(fēng)險;二是堅持獨立的、科學(xué)的風(fēng)險評估;三是必須以適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險溝通手段向公眾提供風(fēng)險相關(guān)信息。防患于未然是中國人熟知的預(yù)防風(fēng)險的老觀念、老辦法,但是食品安全預(yù)防在我國還是一個比較陌生的詞匯,在法律與制度層面上更是凸顯了這方面的空白與缺失,這囿于“懲罰式”治理模式的思維定式。人們只注重事后的懲處與索賠,致力于追究違法者的責(zé)任,而疏于“預(yù)防”理念和制度建設(shè)。當(dāng)前,亟需“在預(yù)防理念的指導(dǎo)下,共同構(gòu)建保障社會共同利益的食品安全預(yù)防法律制度,改變事后處置的多輸格局,實現(xiàn)事前預(yù)防的共贏?！睌?shù)據(jù)顯示,我國約有45萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè),有2億多家農(nóng)戶提供食品原材料,5萬多家企業(yè)從事食品零售,還有數(shù)不盡的國內(nèi)外涉及環(huán)境污染和轉(zhuǎn)基因食品的提供原材料的上游產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。面對如此龐大的“源頭”,僅僅依靠事后責(zé)任追究并實行“最嚴(yán)格”的監(jiān)管和處罰力度是遠遠不夠的。國際上發(fā)達國家早在上世紀(jì)中期基本上就已經(jīng)采取軟硬手段結(jié)合的“預(yù)防”原則和理念,其要點是,其一,社會動員,警示為主:立法部門、政府監(jiān)管部門、生產(chǎn)銷售單位、大眾傳媒、社會團體和公民個人,從立法到消費的各個環(huán)節(jié),依法曉以利害,提前告知并警示,必要時對法律細則和商品知識進行強制性教育普及,就像消防火警工作那樣在隱患出來之前就把工作做好;其二,隱患追責(zé),防范為主:與食品安全有關(guān)的所有單位和個人,從原料產(chǎn)地到消費之前,以抽查和普查等多種形式,一發(fā)現(xiàn)隱患就追查責(zé)任,進入處罰階段,就像交通安全規(guī)則那樣,不是事故出來生命財產(chǎn)損失后才追責(zé),而是“一闖紅燈”就實行責(zé)罰。我國今年剛修訂的《食品安全法》就貫徹了預(yù)防為主的理念。例如,確定企業(yè)自查和責(zé)任約談的法律效力,增強預(yù)防制度的威懾作用。草案增設(shè)了生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度和責(zé)任約談制度:要求企業(yè)定期自查食品安全狀況,發(fā)現(xiàn)有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險的,立即停止生產(chǎn)經(jīng)營并向監(jiān)管部門報告;食品生產(chǎn)經(jīng)營者未及時采取措施消除安全隱患的,監(jiān)管部門可對其負責(zé)人進行責(zé)任約談,監(jiān)管部門未及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險、未及時消除監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的食品安全隱患的,本級政府可對其主要負責(zé)人進行責(zé)任約談。但草案未明確企業(yè)自查和責(zé)任約談的法律效力和后果,且可能成為相關(guān)主體逃避法律責(zé)任的借口和托辭。企業(yè)自查和責(zé)任約談制度的實行,不代表監(jiān)管執(zhí)法可以存在任何的懈怠和寬松空間。出現(xiàn)食品違法或瀆職情形,該依法追究法律責(zé)任和實施行政問責(zé)的,應(yīng)當(dāng)依法進行,而且應(yīng)明確,既然在自查和約談后依然出現(xiàn)問題,應(yīng)在法定界限內(nèi)從重處罰處分,提升預(yù)防制度的潛在威懾力。因此,有專家建議,對食品安全違法犯罪行為的懲處,可以適當(dāng)引入預(yù)防原則精神。食品安全違法犯罪行為與傳統(tǒng)違法犯罪行為不同,一旦發(fā)生就會造成巨大損害后果,有必要以預(yù)防為主作為規(guī)制原則,將違法和犯罪預(yù)備行為明確作為執(zhí)法打擊的對象。如有些食品生產(chǎn)經(jīng)營者,大量購入變質(zhì)或有毒有害原料,無法說明合法正當(dāng)用途的,則可認(rèn)定其生產(chǎn)劣質(zhì)或有毒有害食品的違法犯罪嫌疑極大,通過食品安全法與刑法相關(guān)條文規(guī)范的銜接和完善,完全可以追究其行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。該法律還明確了國家建立食品風(fēng)險監(jiān)測制度,規(guī)定各地區(qū)建立區(qū)域食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案,加強食品安全風(fēng)險監(jiān)測,把食品安全風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài),變被動的事后處置為主動的風(fēng)險監(jiān)測。只有依法重視和做好食品安全風(fēng)險的預(yù)先防范,才能避免產(chǎn)生問題食品,維護消費者的身體健康和生命安全。基于當(dāng)前食品安全的突出問題,需要著重抓緊三個方面預(yù)防風(fēng)險的措施。首先是治理環(huán)境污染和加強環(huán)境保護。食品的生產(chǎn)離不開土壤、水和空氣。但是,在工業(yè)發(fā)展和城市化過程中我國遭遇了嚴(yán)重的生態(tài)破壞,環(huán)境污染問題嚴(yán)重,在污染環(huán)境中生產(chǎn)出來的食品是問題食品。政府應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注治理環(huán)境污染問題,采用有效措施治理土壤污染、水源污染和大氣污染,保護好未被污染的“凈土”,嚴(yán)格控制工業(yè)排放、農(nóng)業(yè)排放和生活排放達標(biāo),為生產(chǎn)安全食品提供一個良好的生態(tài)環(huán)境。其次,依法嚴(yán)格監(jiān)管食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)、加工、經(jīng)銷食品過程中的安全標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范企業(yè)的食品質(zhì)量和安全責(zé)任,明晰食品質(zhì)量和安全問責(zé)、追責(zé)和懲罰制度與程序。再次是規(guī)范政府行政職責(zé),具體是食藥監(jiān)部門必須重視和做好兩項工作。(1)宣傳食品安全的法律法規(guī),提高食品生產(chǎn)經(jīng)銷者自覺遵紀(jì)守法產(chǎn)銷食品的自覺性。我國目前有1億多的農(nóng)戶生產(chǎn)雞、鴨、魚、肉、蛋、奶、糧食、蔬菜、水果,有約50萬個食品生產(chǎn)加工企業(yè),只有提高食品生產(chǎn)經(jīng)銷者的法律法規(guī)意識,自覺遵紀(jì)守法,生產(chǎn)合格產(chǎn)品,才能實現(xiàn)有效預(yù)防食品安全風(fēng)險(2)食藥監(jiān)部門的監(jiān)管需要超前和深入,列出并公開食品安全的“負面清單”,使生產(chǎn)、銷售企業(yè)明白“法有禁止不可為”,而監(jiān)管部門則在監(jiān)管中有章可循。只有這樣才能更有效地防止食品安全事件的產(chǎn)生。三、完善食品安全法律法規(guī)全國人大常委會審議通過的食品安全法修訂草案堅持了“重典治亂”的原則。前文已提到的五個“最”的重典特征,細則上還包括大幅提高企業(yè)違法成本,政府失職將被問責(zé)等,其中,違法經(jīng)營者終身禁入食品行業(yè)、“間接損失”納入賠償范圍等焦點引發(fā)多方關(guān)注。我們認(rèn)為,食品安全法修訂草案堅持“重典治亂”的原則是必要的和適時的。重典治亂或重典治國,原是中國古代法家思想,是指運用嚴(yán)酷的法律手段治理國家,特別是治理國家某一階段突發(fā)的社會亂象。這在各朝不同時期備受統(tǒng)治者青睞,成為統(tǒng)治者治理國家強有力的思想和工具。然而,重典治世在絕大多數(shù)的歷史時期往往難以完成統(tǒng)治者的決策預(yù)期。在歷史上,重典治亂可以發(fā)揮階段性正效益,特別是在短期時間確實可起極大的正面作用,但是,越過法的限度,混淆了政紀(jì)、道德、習(xí)俗與發(fā)的區(qū)別,特別是當(dāng)權(quán)者濫用權(quán)力,引進人治因素時,重典的作用就可能被消解,甚至有意想不到的負面作用反彈。其根本原因,在于傳統(tǒng)中國不是法治社會,沒有現(xiàn)代意義上的法律制度。今天針對食品安全方面的亂象重提“重典”,是基于以法律為核心的社會控制手段治理“舌尖上的亂象”。在堅持嚴(yán)肅執(zhí)法的前提下,力求重典治亂不僅作為短期有效的策略,而且作為長期堅持的治理原則。近年來,我國有關(guān)食品安全方面的法律建設(shè)有了很大的發(fā)展?！吨腥A人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》所規(guī)定的新制度保障了消費者的權(quán)利,督促食品生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)與履行社會責(zé)任,體現(xiàn)了預(yù)防為主、科學(xué)管理、明確責(zé)任、綜合治理的指導(dǎo)思想。但是毋庸諱言,現(xiàn)階段我國所頒布和執(zhí)行的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)尚不能覆蓋食品生產(chǎn)、加工、儲存、運輸、銷售、消費等各個環(huán)節(jié),在食品安全法律法規(guī)中,還存在著諸多“角色不清”、“權(quán)限不清”、“定義不清”等缺陷。例如:規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)標(biāo)注,但沒有規(guī)定使用轉(zhuǎn)基因飼料的產(chǎn)品是否需要標(biāo)注;使用各類添加劑的質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全,致使有關(guān)法律規(guī)定定義不清。諸如此類的問題,都有必要進行更科學(xué)和合理的詮釋和規(guī)定。因此,需要進一步完善我國食品安全法律體系。從我國所發(fā)生的食品安全事件來看,大多是人為因素造成的,在這些事件的背后往往存在誠信缺失、貪污腐敗、功利主義、人性泯滅、道德良知喪失等因素。因此,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)處食品安全事故,實施重典。2013年5月最高人民法院、最高人民檢察院出臺了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》,對一些食品安全問題做了進一步的細分,并且加大了處罰的力度。比如在懲治食品濫用添加行為方面,將刑法規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售”細化為“加工、銷售、運輸、貯存”等環(huán)節(jié),明確刑法規(guī)定的“食品”除加工食品之外,還包括食用農(nóng)產(chǎn)品;比如生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪,刑法只規(guī)定了“并處罰金”,這次司法解釋則明確,“一般應(yīng)當(dāng)依法判處生產(chǎn)、銷售金額2倍以上的罰金”,起點立即攀高;再比如,在“輕刑”的適用上,明確要求要“嚴(yán)格適用”緩刑、免予刑事處罰。對于適用緩刑的,還應(yīng)當(dāng)“同時宣告禁止令”,禁止其在緩刑考驗期限內(nèi)從事食品生產(chǎn)、銷售及相關(guān)活動。對于食品生產(chǎn)經(jīng)銷犯罪活動,第一要嚴(yán)懲。食品安全犯罪活動危害了消費者的身體健康、生命安全,是人命關(guān)天之事,所以必須加以嚴(yán)處。第二要重罰。與食品犯罪活動相比,生產(chǎn)銷售不合格、變質(zhì)產(chǎn)品的情況更為常見,當(dāng)前對此類問題的處理較為簡單,理由是消費者吃了并沒有中毒或生病———沒有產(chǎn)生后果。輕罰容易讓經(jīng)營者產(chǎn)生僥幸心理,所以生產(chǎn)銷售不合格、變質(zhì)產(chǎn)品的活動屢禁而不止。