教育用地的定義及教育產(chǎn)業(yè)分類(lèi)

教育用地的定義及教育產(chǎn)業(yè)分類(lèi)(一)土地分類(lèi)中的教育用地定義及解釋

我國(guó)城市規(guī)劃部門(mén)在“七五”期間即對(duì)城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大量的研究工作，編制了《城市用地分類(lèi)與標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范，并于1990年7月2日發(fā)布《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90,建設(shè)部(90)建標(biāo)字第322號(hào))。其中C6公共設(shè)施用地大類(lèi)下列示有教育科研設(shè)計(jì)用地、高等學(xué)校用地、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校用地、成人與業(yè)余學(xué)校用地、特殊學(xué)校用地以及科研設(shè)計(jì)用地等，同時(shí)對(duì)服務(wù)于居民小區(qū)的如托兒所、幼兒園、小學(xué)、中學(xué)等教育用地，劃歸R居住用地大類(lèi)下。

隨著改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2007年8月10日發(fā)布了《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GBT21010-2007)，其中在08公共管理與公共服務(wù)用地下列示083科教用地，指用于各類(lèi)教育、獨(dú)立的科研、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、技術(shù)推廣、科普等的用地。

由于科技的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院會(huì)同上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系以及北京市、浙江省、遼寧、四川省等省市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等單位，共同起草并修訂了《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，于2010年12月24日以“住建部第880號(hào)公告”的形式發(fā)布，并于2012年1月1日正式施行。其中教育科研用地歸屬于公共管理與公共服務(wù)用地大類(lèi)下，具體包括高等院校用地、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校用地、中小學(xué)用地、特殊教育用地以及科研用地；另外在居住用地大類(lèi)下，各級(jí)居住用地均不包括中小學(xué)用地。

(二)目前各類(lèi)教育產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)

根據(jù)教育對(duì)象的不同，教育產(chǎn)業(yè)科分為胎教、幼兒教育、初等教育、中等及高等教育、研究生教育、職業(yè)教育、特殊教育等不同類(lèi)型，各種教育類(lèi)型均有相應(yīng)的部門(mén)、省市法規(guī)等規(guī)定其用地規(guī)模及建筑類(lèi)型要求。

根據(jù)教育手段的不同，還可分為遠(yuǎn)程教育、函授教育、全日制教育等不同類(lèi)別，個(gè)別類(lèi)別均可依托有條件的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行教育事業(yè)的運(yùn)營(yíng)。2014年，國(guó)務(wù)院取消和下放“利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育的教育網(wǎng)校審批”，這是自1999年我國(guó)開(kāi)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)15年來(lái)，政府層面對(duì)如何發(fā)展遠(yuǎn)程教育的一次重大政策調(diào)整。

2.3

用地需求、供地政策及稅收優(yōu)惠(一)教育部門(mén)用地政策

根據(jù)《教育部關(guān)于印發(fā)<普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)(試行)>的通知》(教發(fā)[2004]2號(hào)，2004年2月6日)中相關(guān)規(guī)定，綜合類(lèi)、工、農(nóng)、林、醫(yī)學(xué)院校及體育、藝術(shù)類(lèi)院校等普通高等學(xué)校，生均占地面積在54平方米至88平米。同年8月22日，教育部辦公廳印發(fā)《普通高等學(xué)校體育場(chǎng)館設(shè)施、器材配備目錄的通知》(教體藝廳[2004]6號(hào))，其中對(duì)普通高等學(xué)校體育場(chǎng)地基本要求進(jìn)行了具體規(guī)定，如田徑場(chǎng)地基本要求為400米跑道標(biāo)準(zhǔn)田徑場(chǎng)占地面積為172.60米×91.52米=15796平方米，籃球場(chǎng)地基本要求為場(chǎng)地凈面積為28米×15米=420平方米，場(chǎng)地占地面積為32米×19米=608平方米。

而后教育部于2006年9月28日印發(fā)《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》(教發(fā)[2006]18號(hào))，其中首先劃分了學(xué)院與大學(xué)的區(qū)別：稱(chēng)為學(xué)院的，全日制在校生規(guī)模應(yīng)在5000人以上；稱(chēng)為大學(xué)的，全日制在校生規(guī)模應(yīng)在8000人以上，在校研究生數(shù)不低于全日制在校生總數(shù)的5%。然后該通知對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)有如下標(biāo)準(zhǔn)：普通本科學(xué)校生均占地面積應(yīng)達(dá)到60平方米以上；學(xué)院建校初期的校園占地面積應(yīng)達(dá)到500畝以上。普通本科學(xué)校的生均校舍建筑面積應(yīng)達(dá)到30平方米以上；稱(chēng)為學(xué)院的學(xué)校，建校初期其總建筑面積應(yīng)不低于15萬(wàn)平方米；普通本科學(xué)校的生均教學(xué)科研行政用房面積，理、工、農(nóng)、醫(yī)類(lèi)應(yīng)不低于20萬(wàn)平方米，人文、社科、管理類(lèi)應(yīng)不低于15萬(wàn)平方米，體育、藝術(shù)類(lèi)應(yīng)不低于30萬(wàn)平方米。

(二)土地部門(mén)供地政策

2012年6月18日，教育部發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(教發(fā)〔2012〕10號(hào))，此后各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)本轄區(qū)的教育用地的供地政策提出各種優(yōu)惠條件。如義烏市陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(義政發(fā)〔2013〕90號(hào))、《民辦學(xué)校項(xiàng)目招選辦法》(義政辦發(fā)〔2014〕655號(hào))以及《落實(shí)民辦學(xué)校土地優(yōu)惠政策實(shí)施辦法》(義政辦發(fā)(2014)65號(hào))，指出國(guó)土部門(mén)每年在安排教育用地指標(biāo)時(shí)，要統(tǒng)籌安排民辦學(xué)校建設(shè)用地，重點(diǎn)保障引進(jìn)的優(yōu)質(zhì)民辦教育用地需求；學(xué)校所需用地鼓勵(lì)通過(guò)有償方式獲得，也可以通過(guò)行政劃撥方式供給。東莞市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步扶持民辦教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》，民辦學(xué)校在建設(shè)用地、減免稅費(fèi)、水電雜費(fèi)方面將享受與公辦學(xué)校同等的待遇；新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，其用地可按照公益事業(yè)優(yōu)先安排，按公共設(shè)施辦理用地手續(xù)，以協(xié)議出讓供地，教育用地不得用于其他用途。

(三)稅收優(yōu)惠

教育事業(yè)事關(guān)國(guó)家法制基礎(chǔ)及社會(huì)穩(wěn)定，我國(guó)在教育事業(yè)上一直施行多種措施減免稅費(fèi)。如2005年8月20日以第488號(hào)國(guó)務(wù)院令頒布施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定〉的決定》，以及2013年6月29日以第五號(hào)主席令頒布修改施行的《民辦教育促進(jìn)法》等法規(guī)規(guī)定，對(duì)于符合稅收優(yōu)惠的民辦學(xué)校，可依法向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)享受營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收減免；民辦學(xué)校的供電、供水、供氣、排污、通訊等享受與公辦學(xué)校同等待遇；屬于《耕地占用稅暫行條例》和《耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定范圍內(nèi)的學(xué)校、幼兒園免交耕地占用稅。蘇州市政府第35次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加快全市民辦教育發(fā)展意見(jiàn)》，也明確提出非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策，其符合條件的收入免征營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，其名下自用的土地、房屋免征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，符合條件的民辦學(xué)校承受土地、房屋權(quán)屬用于教學(xué)的免征契稅。

2.4

教育用地的評(píng)估方法由于教育用地歸屬于公共管理與公共服務(wù)用地大類(lèi)下，《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》(GB/T18508－2014)中關(guān)于該大類(lèi)用地的影響因素說(shuō)明為參照商服用地影響因素分析，并說(shuō)明除遵循一般估價(jià)原則外，還應(yīng)考慮“發(fā)現(xiàn)并模擬市場(chǎng)價(jià)格的原則”、“區(qū)分市場(chǎng)定價(jià)與政策優(yōu)惠的原則”以及“區(qū)分效用為主兼顧用途差異的原則”。在方法選用上，規(guī)程說(shuō)明“宜選市場(chǎng)比較法”、“酌情選用成本逼近法與公示地價(jià)系數(shù)”以及“慎用收益還原法與剩余法”。筆者分別說(shuō)明各方法的適用性與實(shí)務(wù)操作的疑難解決辦法。

(一)公示地價(jià)系數(shù)修正法

根據(jù)北京2014版基準(zhǔn)地價(jià)，科教用地屬于辦公用地類(lèi)別的二級(jí)分類(lèi)，用途修正系數(shù)為0.9，而根據(jù)各級(jí)別平均熟地價(jià)測(cè)算，辦公地價(jià)相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的97%-99%，也即是科教用地地價(jià)相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的0.89左右。

根據(jù)上海2013版基準(zhǔn)地價(jià)，文體、教育用地可參照辦公用途地價(jià)修正，用途修正系數(shù)為0.8且不得低于同級(jí)別辦公基準(zhǔn)地價(jià)的60%，而根據(jù)上?；鶞?zhǔn)地價(jià)表，辦公用地在一二級(jí)之內(nèi)相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的62%-67%，但是在其他級(jí)別均超過(guò)商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)，故無(wú)法簡(jiǎn)單得出教育用地相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的百分比或用途修正系數(shù)。

根據(jù)錦州市基準(zhǔn)地價(jià)修正體系(錦政辦發(fā)(2013)23號(hào))，科教用地分為兩類(lèi)，公益性質(zhì)參照住宅用地，非公益性質(zhì)參照商業(yè)用地。根據(jù)佛山市南海區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)(南府(2012)3號(hào))，科教用地適用基準(zhǔn)地價(jià)類(lèi)型為住宅用地。根據(jù)?？谑谢鶞?zhǔn)地價(jià)(海府(2014)20號(hào))，科教用地使用工況倉(cāng)儲(chǔ)用地地價(jià)類(lèi)型，用途修正系數(shù)分為政府投資的用途修正系數(shù)為110%、非政府投資的用途修正系數(shù)為125%。根據(jù)廈門(mén)基準(zhǔn)地價(jià)(廈府(2014)164號(hào))，教育用地分為盈利性與非盈利性，非盈利性教育用地的供地方式為行政劃撥，利性教育用地的出讓價(jià)格按照不低于同級(jí)別商服用地基準(zhǔn)地價(jià)的50%進(jìn)行評(píng)估確定。根據(jù)武漢武漢基準(zhǔn)地價(jià)(武政(2015)49號(hào))，科教用地參照商務(wù)辦公用地地價(jià)，修正系數(shù)為0.6。

綜上所述，可以看出各地基準(zhǔn)地價(jià)編制機(jī)構(gòu)，對(duì)于教育用地到底歸類(lèi)于哪種用地并沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這一方面是囿于土地用途分類(lèi)的“商住工”三大類(lèi)的理論局限性，客觀上，也受限于搜集教育用地經(jīng)濟(jì)資料來(lái)源稀少、編制單獨(dú)類(lèi)別基準(zhǔn)地價(jià)性?xún)r(jià)比低等現(xiàn)實(shí)困難。筆者認(rèn)為，可從教育用地的地價(jià)影響因素著手，既需考慮區(qū)域內(nèi)小區(qū)集聚程度、人口數(shù)量與家庭規(guī)模、道路通達(dá)度、環(huán)境影響等一般影響因素，也需考慮未來(lái)城市規(guī)劃與布局、不同類(lèi)別用地配比平衡、城市招商引資及城鎮(zhèn)化影響下的人口政策等非實(shí)體因素影響，綜合參考當(dāng)?shù)刈≌玫鼗蛘呱虡I(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，并進(jìn)行二級(jí)用途修正。

(二)市場(chǎng)比較法

查詢(xún)中國(guó)國(guó)土資源部以及土地市場(chǎng)網(wǎng)的土地交易結(jié)果公告，教育用地多為劃撥供地方式，部分區(qū)縣有極少出讓案例，出讓年限均參考綜合用地，設(shè)定為50年，價(jià)格起伏波動(dòng)較大，邊遠(yuǎn)山區(qū)地價(jià)僅為當(dāng)?shù)卣鬟w價(jià)格或工業(yè)最低出讓價(jià)，廣州、深圳等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)，地價(jià)又接近商業(yè)地價(jià)水平。筆者分析后認(rèn)為，部分教育用地除滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)適齡人口的基礎(chǔ)教育需求，還承擔(dān)著進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育需要，在市場(chǎng)化管理的運(yùn)營(yíng)理念下，諸如擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等巧立名目的非教育性收入已經(jīng)占據(jù)教育產(chǎn)業(yè)的大頭，故在市場(chǎng)比較法案例極其稀少的地區(qū)，可酌情選用其他方法測(cè)算教育用地地價(jià)。

(三)收益還原法與剩余法

從剩余法或者收益還原法的理論基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，用預(yù)期收益或者現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)價(jià)值，扣減房屋成本或物業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、經(jīng)營(yíng)者合理利潤(rùn)即為土地價(jià)值。但是根據(jù)資源配置原理，土地在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中有利潤(rùn)，房屋在工程造價(jià)及物業(yè)運(yùn)營(yíng)中也有利潤(rùn)，教育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的勞動(dòng)力、智慧貢獻(xiàn)及社會(huì)關(guān)系資源也會(huì)產(chǎn)生價(jià)值，這才是不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的有機(jī)組成部分，單純的扣減各項(xiàng)支出或費(fèi)用，并一定適用全資源整合狀態(tài)下的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值。

從估價(jià)技術(shù)報(bào)告和操作實(shí)務(wù)來(lái)看，多數(shù)機(jī)構(gòu)能夠按照預(yù)期收益原則，搜集同一供需圈內(nèi)不同規(guī)模、檔次的各種教育類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收入、運(yùn)營(yíng)成本以及合理運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)來(lái)測(cè)算。但由于教育用地屬于特殊用地，在按照盈利性產(chǎn)業(yè)測(cè)算經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也要考慮其承擔(dān)的社會(huì)效益，適當(dāng)壓低其土地取得成本，以便土地管理部門(mén)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌或者協(xié)議出讓時(shí)，能夠有足夠的價(jià)格吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，為區(qū)域內(nèi)吸引其他投資產(chǎn)生光暈效應(yīng)。

(四)成本逼近法

根據(jù)規(guī)程內(nèi)容，成本逼近法適用新開(kāi)發(fā)土地或者土地市場(chǎng)欠發(fā)育、少有交易的地區(qū)或類(lèi)型的土地價(jià)格評(píng)估，教育用地即符合“少有交易的類(lèi)型”。但由于教育用地一般需要建設(shè)在人口稠密地區(qū)，以保證人口數(shù)量、家庭規(guī)模和生源等必備條件，故成本逼近法的測(cè)算結(jié)果無(wú)法滿(mǎn)足出讓方要求或征遷時(shí)產(chǎn)權(quán)所有人的權(quán)益。并且由于城市建設(shè)的效用外溢影響，單純的依靠農(nóng)業(yè)征地或者取得費(fèi)用來(lái)測(cè)算城市建成區(qū)內(nèi)的熟地價(jià)格，也并非理想的解決手段。筆者認(rèn)為，成本逼近法在測(cè)算教育用地的實(shí)務(wù)中，務(wù)必嚴(yán)格按照各項(xiàng)法規(guī)操作，積極搜尋當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)的各項(xiàng)法規(guī)及政府招商引資政策，綜合國(guó)土管理部門(mén)的優(yōu)惠條件，模擬教育產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)過(guò)程，滿(mǎn)足規(guī)程要求的“發(fā)現(xiàn)并模擬市場(chǎng)價(jià)格的原則”和“區(qū)分市場(chǎng)定價(jià)與政策優(yōu)惠的原則”，以達(dá)到滿(mǎn)足規(guī)程要求和規(guī)避執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3

教育用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地國(guó)有土地使用權(quán)取得中，經(jīng)常有些單位和個(gè)人弄不清綜合用地的概念，錯(cuò)誤的認(rèn)為“綜合用地”就是可以用做任何用途的國(guó)有土地，即可作為商業(yè)用地，也可以作為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地或者是居民住宅用地。這種把“綜合用地”當(dāng)做“萬(wàn)能土地”來(lái)理解的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。把綜合用地當(dāng)做商業(yè)用地使用和進(jìn)行轉(zhuǎn)讓也是不當(dāng)?shù)?，面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)。

綜合用地是指同宗地分別由不同用途土地所構(gòu)成的土地。依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條，我國(guó)國(guó)有土地出讓的用途包括商業(yè)和綜合用地，其中商業(yè)用地出讓最高年限四十年、綜合用地出讓最高年限五十年。因此，商業(yè)用地與綜合用地是兩種不同用途，其取得方式及地價(jià)等是不相同的。在土地轉(zhuǎn)讓中，受讓人除了要查驗(yàn)轉(zhuǎn)讓方的《國(guó)有土地使用證》，檢查其上載明的土地用途外，還要請(qǐng)轉(zhuǎn)讓方提供土地出讓或轉(zhuǎn)讓時(shí)簽訂的《土地使用權(quán)出讓合同》以?xún)上嗪藢?duì)，查清規(guī)定的土地用途，避免用購(gòu)買(mǎi)商業(yè)用途土地的價(jià)格只買(mǎi)到綜合用地而造成損失。

在目標(biāo)宗地，當(dāng)前用途明確為綜合，而受讓人擬得到商業(yè)用地的情況下，如何變性？依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。本條規(guī)定明確了變更土地用途的報(bào)批程序，且可能涉及土地使用權(quán)出讓金增加，受讓人應(yīng)向當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)管理部門(mén)咨詢(xún)?nèi)绾无k理變更手續(xù)。

如不將原綜合用途土地變性為商業(yè)用地而用作商業(yè)目的使用的風(fēng)險(xiǎn)？一是存在著被認(rèn)定擅自改變土地用途、非法占用土地處以罰款或收回土地的風(fēng)險(xiǎn)；二是存在被責(zé)令按商業(yè)用途補(bǔ)交土地出讓金使受讓人增加投入的風(fēng)險(xiǎn)；三是在將來(lái)可能發(fā)生的轉(zhuǎn)讓或被拆遷補(bǔ)償情況下土地因用途為綜合被評(píng)估較低價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)。出于降低收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的需要，建議由轉(zhuǎn)讓人依法將綜合用途的宗地經(jīng)重新出讓變更為商業(yè)用途后，受讓人再購(gòu)買(mǎi)該宗地（可先簽訂合同約定明確，土地變性作為支付轉(zhuǎn)讓金的條件進(jìn)行