黃河水權(quán)分配模式及市場構(gòu)建研究

黃河水權(quán)分配模式及市場構(gòu)建研究

長期以來，黃河的水權(quán)（水資源使用的使用）一直是一個“不滿意”的問題。面對有限的黃河水資源,沿黃各省(區(qū))、各部門以及各用水單位,誰都想多分,誰都想多用,對自己得到的用水指標(biāo),都覺得不夠多和不滿意。為了搞好黃河水資源的分配,中央政府亦不得不花費(fèi)大量的人力、時間和財(cái)力(所有這些,最終都將形成水資源分配的成本,即交易成本),在各省(區(qū))之間進(jìn)行艱難的“協(xié)調(diào)”。由于沿岸對黃河水資源的過度開發(fā)和利用,1972～1999年的28年間,黃河已有22年出現(xiàn)斷流,僅1997年1年,山東省的損失就多達(dá)100億元。目前,水資源短缺已成為制約黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此,科學(xué)有效地配置黃河水資源是緩解黃河流域水資源供需矛盾的重要一環(huán),是推動流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。從水資源配置機(jī)制的選擇與優(yōu)化的角度看,構(gòu)建黃河水權(quán)市場,運(yùn)用市場機(jī)制配置黃河水資源,不能不說是一種可供選擇的解決途徑。一、水權(quán)分配的模式水權(quán)的分配亦即水資源使用權(quán)的界定,是根據(jù)不同水平年的水資源量確定各水權(quán)人的水權(quán)量的過程。在實(shí)踐中,水權(quán)的分配制度(簡稱水權(quán)制度)不外有3種:一是“自由取用”水權(quán)制度,即把水資源看作是取之不盡、用之不竭的純自然物而自由取用的水權(quán)分配制度;二是按照“先來先用”(firstcome,firstserve)的原則進(jìn)行分配的制度,簡稱“優(yōu)先專用水權(quán)制度”,又稱“等候式”水權(quán)制度;三是競爭性水權(quán)制度,是指在水資源短缺的前提下,對現(xiàn)有的水資源進(jìn)行競爭性分配。這種分配制度又可分為兩種形式,即行政性分配和市場分配。行政性分配是指政府按照一定的模式對現(xiàn)有的水資源進(jìn)行指令性分配的過程,如黃河流域的“分水方案”就是一種行政性分配。市場分配即是利用市場的價格機(jī)制進(jìn)行水權(quán)分配的過程,實(shí)踐中主要采用水權(quán)拍賣的方式。不同的分配模式將產(chǎn)生不同的效益與成本,對經(jīng)濟(jì)影響的程度亦將有所差異。在競爭性水權(quán)制度下,水資源的條件不同,水權(quán)分配的模式就不同;在同一水資源條件下,對于不同的地區(qū)和不同的行業(yè),水權(quán)分配的模式也不同。實(shí)踐中,主要的水權(quán)分配模式有“人口分配模式”、“面積分配模式”、“產(chǎn)值分配模式”、“混合分配模式”、“現(xiàn)狀分配模式”和“市場分配模式”等。(一)水權(quán)總量及數(shù)量按照人人平等的思想,位于同一水源地的所有居民都有平等享用水資源的權(quán)利。沿用這一思路,在進(jìn)行水權(quán)分配時,將可分配水量按人口分解到各用水戶。因此,各用水戶的水權(quán)數(shù)量為:上式中,P為該水資源轄區(qū)總?cè)丝跀?shù),Pi為該用水業(yè)戶的人口數(shù),WR為可分配的水權(quán)總量,WRi為該用水業(yè)戶的水權(quán)量。這種人人平等的分配模式強(qiáng)調(diào)了所有的用戶擁有同等的用水權(quán),體現(xiàn)了資源分配的公平性。這一模式在智利的部分地區(qū)得到廣泛使用。但在我國,該模式忽略了不同行業(yè)從業(yè)人員對水資源的需求差異,將城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民等同看待。對城鎮(zhèn)居民而言,水資源僅僅是生活資料,而對農(nóng)村居民來說,水不僅是生活資料還是生產(chǎn)資料。況且城鎮(zhèn)居民已經(jīng)享用了較大的社會資源(如就業(yè)、交通、社會最低保障等),再平等參與分配水資源對農(nóng)民有失公允。同時,依據(jù)人口分配水資源,必然導(dǎo)致勞動密集產(chǎn)業(yè)獲得較多的水權(quán),產(chǎn)業(yè)發(fā)展有趨向于勞動密集產(chǎn)業(yè)的傾向,可能會產(chǎn)生“逆淘汰”現(xiàn)象。(二)面積分工分配法進(jìn)行水權(quán)分配的另一模式是按照水源地周圍地區(qū)面積進(jìn)行分配。依此模式用水戶分配的水權(quán)量為:WRi=(Mi/M)WR,i=1,2,…,n上式中,M為水資源轄區(qū)的總面積,M1為該用水業(yè)戶所轄的區(qū)域面積,其他同上。面積分配模式與國外的河岸權(quán)(riparianownership)相類似,它規(guī)定水權(quán)屬于沿岸的土地所有者。河岸權(quán)是在土地開發(fā)初期自然存在并不斷發(fā)展的一種水權(quán)形式,有其自然的合理性,在英國和美國的東部豐水地區(qū)得以廣泛應(yīng)用。但這一模式也有其片面性,因?yàn)榱饔蛎娣e與相應(yīng)的耕地面積及其他生產(chǎn)要素的分布并不呈簡單的比例關(guān)系,如黃河上游地區(qū)流域面積普遍較大,但需水量并不是很大,如果按照這一模式進(jìn)行分配,可能會使黃河下游在枯水年份更加無水可用。因此,這種分配模式明顯不具有現(xiàn)實(shí)可能性。但該分配模式對農(nóng)用水權(quán)的分配而言,將公式中M換成耕地面積也許更具有指導(dǎo)意義。(三)按gdp分配模式一般來說,一個地區(qū)的用水水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相對應(yīng)的,而GDP指標(biāo)是反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。因此按GDP指標(biāo)分配水權(quán),較上述兩種分配模式,更具有現(xiàn)實(shí)可能性。按GDP進(jìn)行水權(quán)分配的計(jì)算公式為:WRi=(GDPi/GDP)WR,i=1,2,…,n其中GDP為整個水資源轄區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值,CDPi為各用水業(yè)戶的GDP指標(biāo),其他同上。從理論上來講,這種按GDP進(jìn)行水權(quán)分配的模式更能體現(xiàn)資源配置效率,有利于提高整個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,但與平等發(fā)展權(quán)利理論相抵觸。該理論認(rèn)為,公共資源是人類的共同遺產(chǎn),其使用最終要促進(jìn)每一個人的福利。對于在發(fā)展機(jī)會上居于劣勢的地區(qū),在資源的使用上需要分配更多的資源,而且要求發(fā)達(dá)地區(qū)幫助落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)在發(fā)展機(jī)會上的均等。對于黃河流域而言,按照這一理論,上游省份由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,在水權(quán)分配上應(yīng)該得到更多的照顧。若按產(chǎn)值分配模式,上游地區(qū)只能得到較少的水權(quán)份額,長期下去,將會加重上下游兩極分化。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度而言,這種分配模式將會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)等產(chǎn)值低的行業(yè)的水權(quán)量逐年減少,而農(nóng)業(yè)又是需水量大而且對水資源高度依賴的行業(yè),長此以往,必將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)等低產(chǎn)值行業(yè)的退化,造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的失衡。因此產(chǎn)值分配模式在施行過程中難度較大,但對于各行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)再分配,應(yīng)具有一定的參考價值。(四)確定分配模式上述3種水權(quán)分配模式由于配置依據(jù)不同,配置結(jié)果亦迥然不同。一般而言,不同的地區(qū)、不同行業(yè)和不同的社會群體對水權(quán)的分配模式的偏好也有所不同。在黃河流域,像青海、甘肅、內(nèi)蒙古等上游地區(qū)偏好于流域面積配置模式,陜西、山西、河南等中游地區(qū)認(rèn)為人口配置模式對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能更為有利,而黃河下游山東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,則會選擇產(chǎn)值配置模式。由此可見,任何一種模式都會得到偏好者的支持,同時也會遭到其他省份的反對。因此,上述任何一種模式在實(shí)踐中均難以落實(shí),必須選擇一種折衷的、為上中下游各方所接受的分配模式。一種簡單的方式就是對上述3種配置模式進(jìn)行加權(quán),即混合分配模式:其中W1、W2、W3分別為上述3種模式的加權(quán)值,其他符號同上?；旌戏峙淠Ｊ降年P(guān)鍵是上述權(quán)重的確定,其大小取決于各方的談判能力和決策者的偏好。政府部門或其授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)在綜合各方意見的基礎(chǔ)上,合理地確定權(quán)重,以決定各用水戶的初始水權(quán)配額。就分配難度而言,由于該分配模式綜合了各方面的因素和意見,其分配結(jié)果易為各方接受。(五)分配模式的合理性在尚未建立水權(quán)市場或水權(quán)交易制度不盡完善的條件下,上述“推倒重來”的水權(quán)分配模式在實(shí)踐中缺乏可操作性。因?yàn)樗赡軙斐涩F(xiàn)有的生產(chǎn)力布局失衡,給流域的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來混亂。要避免出現(xiàn)這一問題,可以采用承認(rèn)現(xiàn)狀的分配模式(簡稱現(xiàn)狀分配模式)?，F(xiàn)狀分配模式是在承認(rèn)用水戶用水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,以現(xiàn)有的用水量(上一年或近幾年的加權(quán)平均值)為標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)這種“溯往原則”進(jìn)行水權(quán)分配。由于當(dāng)前用水現(xiàn)狀在一定程度上反映了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和需水規(guī)模,因而現(xiàn)狀分配模式也有一定的合理性。從實(shí)際操作角度來看,這種分配模式實(shí)際上是對現(xiàn)有的用水戶的水權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和登記的過程,不涉及用水權(quán)的重新分配問題,因而不會對目前的生產(chǎn)造成沖擊。從分配難度來講,由于可以獲得準(zhǔn)確的用水戶過去的用水量資料,因此水權(quán)的分配量容易確定。同時,由于既得利益者得到了較多的水資源,使得分配政策容易執(zhí)行。應(yīng)該看到,由于我國缺乏完善的水資源管理制度,致使現(xiàn)有的用水缺乏公平和效率,如果按照現(xiàn)狀分配模式進(jìn)行水權(quán)的分配,很難體現(xiàn)社會的公平和正義。另外,這種分配模式會增加潛在競爭者的進(jìn)入障礙,不利于我國目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。(六)水權(quán)分配模式的比較在水權(quán)的初始分配過程中,除了上述的分配模式,還可以采用市場分配模式,即通過公開拍賣的方式對水權(quán)進(jìn)行分配。一般而言,這部分水權(quán)的拍賣價格高于上述初始分配的水權(quán)價格,參與競買者一般是水資源邊際產(chǎn)出較高的行業(yè)(如工業(yè)中的高新產(chǎn)業(yè)及高效農(nóng)業(yè)等),由于有較高的效益預(yù)期,往往會對這部分水資源產(chǎn)權(quán)支付較高價格。市場分配模式可以使水資源流向效益高的用途,提高了水資源的利用效率。較之上述5種分配模式,只要有足夠的資金,就可獲得水資源,降低了潛在競爭者的進(jìn)入障礙。其不利方面是,如果單純通過市場進(jìn)行分配,這種分配模式可能導(dǎo)致水權(quán)為部分水權(quán)參與者所壟斷,甚至出現(xiàn)“水霸”現(xiàn)象,這又可能會使水資源的分配走向“資源配置無效率”的反面,在允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件下,還可能會影響到水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的交易秩序。在實(shí)踐中,水權(quán)分配模式的選取必須考慮政府所要達(dá)到的主觀目標(biāo)以及信息量的獲取程度等因素,在綜合各方面因素的基礎(chǔ)上,做出最佳的選擇。對于不同的分配模式,表1從其適用范圍、可操作性、偏好和實(shí)施難度等方面進(jìn)行了比較。二、采用“月用方案”水權(quán)的初始分配路徑黃河流域的水權(quán)分配制度也經(jīng)歷了從“自由取用”到“先來先用”再過渡到競爭性水權(quán)制度的過程。在中華人民共和國成立之前,黃河給人們帶來的不是豐裕的水資源,而是泛濫的洪水和淹沒的土地。在這一時期,人們不憂河中水少,惟恐河中水大(許虎安等,2001)。受這種水觀念的影響,在建國以后,我國對于黃河的管理曾長時期以防洪治理為主,在水資源的利用上,則是一種典型的“開放的、可獲取資源”,沿岸的任何單位和個人都可以自由取用黃河水,澆田灌地?zé)o須交納任何費(fèi)用。受這種“自由取用”水權(quán)制度的影響,各地競相建設(shè)了大量的引水工程,建起了寧蒙、汾河、黃河下游等灌區(qū),同時對農(nóng)作物采用大田漫灌的灌溉方式,在種植結(jié)構(gòu)上還引進(jìn)了高耗水量的水稻。由于沿岸對水資源的過度開發(fā)和利用,造成黃河水資源的相對短缺,在水權(quán)的分配上也逐漸過渡到“先來先用”的水權(quán)制度。由于上游地區(qū)取水處于自然優(yōu)先地位,在無約束的條件下,上游的過度取水致使黃河從1972年以后多次出現(xiàn)斷流,最嚴(yán)重的年份,斷流時間競長達(dá)200多天,給下游地區(qū)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。黃河流域上下游之間競爭性用水矛盾的激化,導(dǎo)致了黃河水權(quán)的高度集中的行政性分配。1987年國務(wù)院批準(zhǔn)了南水北調(diào)生效前的《黃河可供水量分配方案》,即在扣除輸沙等生態(tài)用水210億m的前提下,將剩余的370億m黃河水按一定比例分配到了沿黃各省、自治區(qū)(見表2)。但這一“分水方案”在執(zhí)行過程中由于缺乏有效的信息和權(quán)威性的流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的法律法規(guī),無法對實(shí)際引水量實(shí)行有效監(jiān)督、控制和對個別超額用水地區(qū)和部門進(jìn)行制裁,在實(shí)際中并未有效落實(shí),一遇枯水年份或用水高峰季節(jié),沿黃引水工程都爭先引水,造成分水失控(胡鞍鋼、王亞華,2000)。為緩解黃河水資源供需矛盾和下游日趨嚴(yán)重的斷流局面,1998年12月,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),國家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河可供水量年度及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》,授權(quán)水利部黃河水利委員會對黃河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。通過黃河水量統(tǒng)一調(diào)度,遏制了下游日趨嚴(yán)重的斷流局面,盡管2000年遭遇了嚴(yán)重的干旱,但黃河下游仍實(shí)現(xiàn)了20世紀(jì)90年代以來首次不斷流,保證了城鄉(xiāng)居民生活用水,農(nóng)業(yè)用水也有了較大的改善。對于此次政府干預(yù),部分學(xué)者給予了充分的肯定,但應(yīng)該看到,這種方式仍然是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù),由于涉及到流域各地及各行業(yè)的利益協(xié)調(diào),運(yùn)行效率低、成本高。無論使用“分水方案”還是流域統(tǒng)一調(diào)度,從根本上說還是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)。這種配置模式就水權(quán)的初始分配而言具有一定的合理性,但對于尚未建立水權(quán)交易(轉(zhuǎn)讓)市場的黃河流域來說,是缺乏效率的。從目前黃河流域水資源配置的情況來看,存在如下問題。(一)高效節(jié)水與實(shí)際控制水量的關(guān)系從資源配置的角度來說,水資源應(yīng)始終流向效率高的用途。在黃河流域,上游的青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古4省區(qū)的用水效率均低于中下游的陜西、山西、河南和山東(青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古4省區(qū)的人均用水量和萬元GDP用水量均高于中下游的陜西、山西、河南和山東;在農(nóng)用水的利用上,下游的河南、山東兩省的灌溉產(chǎn)出率約是上游的2倍),但上游的人均用水量卻遠(yuǎn)高于下游(見表3),致使黃河流域的水資源未能物盡其用,即便如此,在過去幾年中,各地的實(shí)際用水量與分配水量也相去甚遠(yuǎn),如內(nèi)蒙古的應(yīng)分水量為58.6億立方米,但在1992～1995年,其實(shí)際取水量均在63億立方米之上(胡鞍鋼、王亞華,2000)。在大旱之年,河南、山東由于無水可采,其實(shí)際用水量均低于分配水量。造成這種“水往低處流”的原因除了缺乏必要的水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制外,與完全行政性的水權(quán)分配也有很大關(guān)系。(二)農(nóng)業(yè)纖維與效率低下在黃河流域,一方面是農(nóng)用水資源總量不足,流域內(nèi)人均水量僅為493立方米,每公頃耕地平均水量為5610立方米,分別為全國平均水平的25%和17%。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前我國平水年份年缺水量358億立方米,其中農(nóng)業(yè)缺水300億立方米,因缺水少生產(chǎn)糧食350億～400億公斤,而這些缺水地區(qū)在黃河流域占有較大的比重,到2010年,黃河將缺水40億立方米,到2030年,將缺水150億立方米。與此同時,農(nóng)用水浪費(fèi)卻十分嚴(yán)重。在黃河下游的引黃灌區(qū),輸水損失達(dá)30%～50%,河西走廊一些渠道,水量損失竟高達(dá)60%～80%。在農(nóng)用水的利用上,由于普遍采用大水漫灌方式(特別是在中上游地區(qū)),農(nóng)用水的利用效率極低,每立方米水的糧食生產(chǎn)能力只有發(fā)達(dá)國家的1/3左右。(三)用水分配不合理《黃河可供水量分配方案》對于黃河在不同來水情況下水量分配辦法沒有界定,導(dǎo)致豐水年份多余水量無法分配,枯水年份下游無水可用,只能擠占了生態(tài)用水。對于流域不同河段的不同用水部門的用水量,該方案亦未明確,由此導(dǎo)致分水方案的可操作性不強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上制訂的《黃河水量調(diào)度管理辦法》,雖然解決了不同水平年的水量分配問題,但在用水機(jī)制上缺乏靈活性?！掇k法》規(guī)定,各省(區(qū))年度用水量實(shí)行按比例豐增枯減的調(diào)度原則,即根據(jù)年度黃河來水量,依據(jù)1987年國務(wù)院批準(zhǔn)的可供水量各省(區(qū))所占比重進(jìn)行分配,枯水年同比例壓縮。應(yīng)該說,枯水年同比例壓縮是合理的,但豐水年份同比例增加則值得商榷。首先,按比例分配的水量已滿足了基本需求,增加的用水可能會誘致用水浪費(fèi),造成用水效率的降低;其次,分水比例大的地區(qū)已經(jīng)是既得利益者,再按同比例獲得增量用水會導(dǎo)致新的不公平。同時《辦法》還規(guī)定,對于月度用水,各省(區(qū))轄區(qū)內(nèi)各用戶需向省(區(qū))水利廳(局)申報用水需求計(jì)劃,水利廳(局)匯總后并于每月25日前報送黃河水利委員會審批。對于年度用水計(jì)劃,黃河水利委員會于每年的9月20日至10月10日受理引黃各省(區(qū)、市)下年度即本年11月至次年6月用水需求計(jì)劃申報,并于每年10月25日前報送水利部。這種層層審批的運(yùn)行機(jī)制盡管可對水資源總量進(jìn)行有效的監(jiān)控,但運(yùn)行效率低下確是一個不爭的事實(shí)。(四)農(nóng)田收率低,節(jié)水積極性低從水資源管理層面上來看,現(xiàn)行沿黃灌區(qū)采用的是“事業(yè)單位,企業(yè)管理”的管理體制。作為事業(yè)單位,財(cái)政部門不安排事業(yè)經(jīng)費(fèi),要求它實(shí)行企業(yè)化管理,但又要承擔(dān)一些公共物品的服務(wù),不能完全像企業(yè)那樣追求利潤,結(jié)果,灌區(qū)處于兩難境地。由于沒有事業(yè)經(jīng)費(fèi),目前的灌區(qū)收入主要依靠水費(fèi),在價格一定的條件下,水費(fèi)的多寡取決于供水量的多少。由此導(dǎo)致一些灌區(qū)為了獲得較多的收益,甚至鼓勵用戶多用水,有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水,卻被無償?shù)卣{(diào)給其他灌區(qū)和部門,這嚴(yán)重地影響了其節(jié)水積極性。從水資源用戶層面上而言,現(xiàn)行的水價政策及分配體制也形不成節(jié)水激勵。在黃河下游,1998年的渠首工程供水水價平均為每立方米0.0045元,引黃灌區(qū)工程供水價格也僅為0.04元,因此有人說,1000立方米黃河水的價錢買不到一瓶礦泉水(楊建橋、沈菊琴,1999)。對于單個農(nóng)戶而言,如此低的水價,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中所占比重太小,致使農(nóng)戶缺少節(jié)水積極性。對于用水地區(qū)而言,由于節(jié)約的水資源難以轉(zhuǎn)讓或得到補(bǔ)償,加之節(jié)水還要進(jìn)行一定的前期投入,因而也缺乏節(jié)水動力。三、黃河水資源在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)先實(shí)現(xiàn)“四優(yōu)先”原則黃河水權(quán)(初始水權(quán))的分配,是一個焦點(diǎn)問題,也是一個最容易引起爭議的問題。從我國的實(shí)際情況出發(fā),參照有關(guān)國家建立水權(quán)制度的經(jīng)驗(yàn),水權(quán)初始配置應(yīng)該體現(xiàn)以下原則:(1)糧食安全優(yōu)先原則。中國作為一個發(fā)展中的大國,保障社會穩(wěn)定是水資源配置中需要優(yōu)先考慮的目標(biāo)。由于糧食事關(guān)社會穩(wěn)定,是戰(zhàn)略物資,因此在水資源的配置過程中,必須優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)安全,確保農(nóng)業(yè)用水。(2)時間優(yōu)先原則。即“時先權(quán)先”原則,以占有水資源使用權(quán)的時間先后作為優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)。(3)地域優(yōu)先原則。即水源地和上游地區(qū)具有使用黃河流域水資源的優(yōu)先權(quán),距離流域比較近的地區(qū)比較遠(yuǎn)地區(qū)具有優(yōu)先權(quán),本流域范圍的地區(qū)比流域外的地區(qū)具有用水優(yōu)先權(quán)。(4)公平優(yōu)先原則。初始水權(quán)的配置,須充分體現(xiàn)公平性的原則,只有這樣,落后和欠發(fā)達(dá)地區(qū)才能在發(fā)展階段通過轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲得發(fā)展資金,而發(fā)達(dá)地區(qū)可通過在市場上購買水權(quán)滿足快速發(fā)展對水資源的需求。綜合考慮上述原則,可將黃河水資源劃分為生態(tài)用水、基本需求用水、多樣化需求用水和機(jī)動用水,對不同的用水需求采用不同的水權(quán)分配模式。各種用水應(yīng)采用分配模式如下。(一)提供水的公共物品從性質(zhì)上看,生態(tài)用水是維持黃河的生態(tài)系統(tǒng)和水環(huán)境而必需的水資源,是一種非排他性的公共物品,難以進(jìn)入水市場,必須由政府提供。從數(shù)量上看,生態(tài)用水是為保證黃河流域的生態(tài)平衡而存有的最低水量。對于黃河的生態(tài)用水,應(yīng)該作為一個基數(shù)采取預(yù)留制,而不能參與分配過程。黃河總的來水量減去生態(tài)用水量即可分配水量。(二)可分配的基本需水人的分配式基本需求用水是指公民滿足生存與發(fā)展需要所必需的水量,這部分需求應(yīng)該由政府予以保障,必須無條件滿足,亦不能通過市場解決,在分配過程中必須采用公平分配的原則,采用人口分配模式,將可分配的基本需求用水量按人口分解到各用水戶。(三)混合分配模式用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)的生產(chǎn)性用水屬于多樣化需求用水,具有競爭性、排他性、收益關(guān)聯(lián)性等私有物品的特征,是真正需要明晰水權(quán)的流域水資源部分。對于這部分水資源,理論上可以采用市場分配模式,根據(jù)效率的高低,進(jìn)行競爭性的分配,但考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展和制度運(yùn)作的難度(或稱成本),亦可采用混合分配的模式進(jìn)行分配。具體來說,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的分配應(yīng)該考慮耕地面積因素,工業(yè)生產(chǎn)用水的分配則應(yīng)該考慮產(chǎn)值這一因素。對于混合分配模式中各因素加權(quán)值的確定,可以用過去一段時間內(nèi)各種需求用水在總需求用水中所占的比重作為參考。比如說,黃河流域的農(nóng)業(yè)用水約在70%左右,那么在混合分配模式中面積的比重則取0.7。由于水資源具有不確定性,在缺水年份使用權(quán)能否實(shí)現(xiàn),實(shí)質(zhì)上就是能否獲取優(yōu)先使用權(quán)的問題。農(nóng)業(yè)用水直接決定著糧食安全和社會穩(wěn)定,按照現(xiàn)行的優(yōu)先水權(quán)配置的原則,農(nóng)業(yè)水權(quán)的優(yōu)先權(quán)僅次于基本需求和生態(tài)需求用水的優(yōu)先權(quán),應(yīng)該優(yōu)先滿足。從目前黃河流域的水權(quán)分配情況來看,“分水方案”基本上采用的是混合分配模式。從近十幾年的運(yùn)行情況來看,無論是分配模式還是分配結(jié)果,基本上是合理的。至于20世紀(jì)90年代的黃河斷流,其原因不在于分配而在于管理。(四)河流動機(jī)水權(quán)的分配不合理如果說基本需求用水以公平為主,那么機(jī)動用水則應(yīng)以效率為主,其分配方式應(yīng)采用市場分配模式。黃河機(jī)動用水的來源有如下幾個方面:(1)豐水年份多余的水量;(2)開發(fā)的新水源(如南水北調(diào)提供的水資源);(3)基本需求用水中未被購買的部分。這部分水資源作為黃河流域的機(jī)動水源,通過市場拍賣的形式,分配給流域的機(jī)動用水戶(這部分用戶一般是后進(jìn)入者或原用戶的臨時性增加用水)。由于市場拍賣價格高于基本需求用水的配置價格(一般相當(dāng)于水資源費(fèi)),這將給機(jī)動水用戶以較大的節(jié)水激勵,提高其用水效率。目前黃河流域機(jī)動水權(quán)的分配仍以行政分配為主,豐水年份多余的水量按原來的分水比例進(jìn)行分配(即所謂的“豐增枯減”),部分上游未被使用的水資源則被無償或低償調(diào)撥到下游地區(qū)。這種對于機(jī)動用水的行政性分配導(dǎo)致了各地紛紛跑水、要水。由于水資源獲取相對容易,用水戶難有節(jié)水激勵,同時還會造成權(quán)力尋租(政治租)現(xiàn)象。四、黃河水權(quán)分配協(xié)調(diào)機(jī)制對于水權(quán)分配過程中出現(xiàn)的利益沖突和缺陷,可以采用政府調(diào)控、民主協(xié)商和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)和彌補(bǔ)。(一)建立流域綜合管理機(jī)制無論是行政配置還是市場配置,各種水權(quán)分配制度都離不開政府調(diào)控。隨著人口的增長、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,黃河流域用水需求不斷增加,水資源在時間、空間上的短缺日益加劇,供需矛盾日趨尖銳和復(fù)雜,分配過程中協(xié)調(diào)難度大。因此,實(shí)現(xiàn)黃河水權(quán)的科學(xué)分配,必須堅(jiān)持政府最終決策的原則,國家應(yīng)在水權(quán)分配問題上高度協(xié)調(diào),完善組織、法律、經(jīng)濟(jì)各方面的配套措施,扮演最后的仲裁者,以保證水權(quán)分配的公平合理。政府宏觀調(diào)控的前提是依賴一個強(qiáng)有力的流域統(tǒng)一管理機(jī)制。從水資源流動的自然規(guī)律看,應(yīng)該按流域構(gòu)建水資源管理的完整體系。從水資源配置的綜合性、復(fù)雜性以及與社會、人口的相關(guān)性看,必須按流域?qū)嵤┙y(tǒng)一調(diào)配和開展綜合治理。建立流域范圍內(nèi)的綜合管理機(jī)構(gòu)既是水資源自然屬性的內(nèi)在要求,也是加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理的一個十分重要的環(huán)節(jié)。1998年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),正式授權(quán)黃河水利委員會統(tǒng)一調(diào)度黃河水資源。在此基礎(chǔ)上,建立從流域到區(qū)域、自上而下、權(quán)威高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)對黃河水權(quán)初始配置的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理,是解決水權(quán)配置矛盾,實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要保證。(二)建立民主協(xié)商機(jī)制,探索農(nóng)地協(xié)調(diào)發(fā)展模式,增加流域上下游投資和收水權(quán)分配過程是一個利益調(diào)整的過程,因此,水權(quán)的分配一定要堅(jiān)持民主協(xié)商原則。在流域分水的過程中,流域機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛聽取有關(guān)各方的意見,充分兼顧不同地區(qū)和部門的利益,使落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)同樣能獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的水資源。在組織形式上,應(yīng)由一定的組織來代表用戶的利益,在流域上下游之間建立起一種組織成本較低的協(xié)商機(jī)制。這些組織可以是地方政府,也可以是用水協(xié)會。民主協(xié)商機(jī)制實(shí)際上是一種談判和投票機(jī)制,地方利益主體通過廣泛參與,反映地方利益,實(shí)行地方投票、中央拍板、民主集中,在一定游戲規(guī)則下達(dá)成合約,其結(jié)果不一定是談判各方的最優(yōu)解,但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解,這將帶來流域整體用水效益的提高(胡鞍鋼、王亞華,2000)。只有得到相關(guān)利益群體的廣泛參與,充分考慮到了上下游、左右岸、干支流各種用水戶的利益,水權(quán)分配方案才能夠順利地貫徹執(zhí)行。(三)優(yōu)化配置水資源引入水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場,建立可交易的水權(quán)制度(tradablewaterpermitsystem,TWP)是改進(jìn)水資源配置效率、促進(jìn)水資源再分配的重要制度措施。在TWP制度下,通過用水業(yè)戶間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓,可以促進(jìn)水資源在各用水業(yè)戶間優(yōu)化配置,提高水資源的配置效率。同時,通過黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場,下游地區(qū)或其他缺水用戶可以購買到急需的水資源,這一方面可以彌補(bǔ)水權(quán)行政性分配的不足,另一方面也減少了競爭者的進(jìn)入障礙,可以促進(jìn)黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前在黃河流域?qū)嵭械摹胺炙桨浮?只是依靠行政手段來進(jìn)行水資源使用權(quán)的初始配置,由于不能進(jìn)行水權(quán)的轉(zhuǎn)讓,起不到優(yōu)化配置水資源的作用。在上下游的關(guān)系上,現(xiàn)行的做法是下游地區(qū)向上游進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,由于這種補(bǔ)償不是通過水權(quán)交易進(jìn)行的,沒有法律依據(jù),隨意性很大,容易引起矛盾。水權(quán)市場建立之后,按照市場經(jīng)濟(jì)的原則,下游將多用的水量從上游地區(qū)買過來,這樣就實(shí)現(xiàn)了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易。上游地區(qū)通過水權(quán)交易獲利,也有利于當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展。五、黃河水權(quán)市場建設(shè)規(guī)劃(一)流域水權(quán)市場的定位從目前情況來看,在黃河流域建立水權(quán)市場的條件日漸成熟。首先,黃河流域水資源的短缺使得水市場的建立成為可能。從國際水市場的發(fā)展情況來看,水權(quán)交易只有在水資源短缺的地區(qū)才有意義(孟志敏,2000)。其次,黃河流域的跨地區(qū)性使得建立流域水市場成為必要。黃河流經(jīng)9個省、自治區(qū),流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各不相同,如前所述,黃河上游每萬元GDP的用水量高于下游2～3倍(胡鞍鋼、王亞華,2000),在這種情況下,利用水權(quán)市場使得水資源流向效益高的地區(qū)和行業(yè)是必要的。另外,黃河流域的跨地區(qū)性容易引起不同地區(qū)的水事糾紛,行政協(xié)調(diào)難度大、效率低,建立水權(quán)市場后可以利用市場機(jī)制協(xié)調(diào)水資源的分配,減少地區(qū)糾紛。再次,黃河流域現(xiàn)有水資源的規(guī)范管理可以減少流域水市場的管理和監(jiān)督成本。由于黃河流域水利設(shè)施健全,引黃灌區(qū)供水、取水有規(guī)范的監(jiān)督管理,流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理后,流域內(nèi)調(diào)水便捷,這樣可以大大地減少水市場的運(yùn)作成本,降低交易費(fèi)用。最后,黃河水市場的建立可以明顯地促進(jìn)水資源的合理配置,實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)。由于黃河流域農(nóng)用水所占比重較大,而農(nóng)用水領(lǐng)域節(jié)水的空間大,有了水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,農(nóng)用水資源的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就可以通過水市場來規(guī)范運(yùn)行,而不是現(xiàn)在的低償甚至無償轉(zhuǎn)讓,這樣有利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。(二)級水權(quán)市場上的水權(quán)交易同一般水權(quán)市場的結(jié)構(gòu)相類似,黃河的水權(quán)市場應(yīng)該由一級市場和二級市場構(gòu)成。其中,一級市場主要由水權(quán)批售(授)和拍賣市場構(gòu)成,所進(jìn)行的是水資源的所有者國家(或水資源管理部門如黃河水利委員會)和用水業(yè)戶之間的初次水權(quán)交易,通過一級市場上的水權(quán)批售和拍賣,實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)由政府向市場主體的轉(zhuǎn)移。收取水資源使用費(fèi),按照人口、土地面積、工業(yè)產(chǎn)值或混合模式對基本需求用水和多樣性用水的分配,可以近似地看作是一級市場上的水權(quán)批售(授)。利用市場模式對機(jī)動用水的分配,則是典型的一級水權(quán)市場上的水權(quán)拍賣。二級水權(quán)市場主要由水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場構(gòu)成,所進(jìn)行的是用水戶和用水戶之間的二次水權(quán)交易,通過二級市場,黃河水資源的使用權(quán)在各個用水戶之間流動,對黃河水資源進(jìn)行重新配置。從一級市場上購買(或按照政府價格分配)得到水權(quán)之后,用水業(yè)戶對于水權(quán)的處理有2種:一是自用,二是進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。二級水權(quán)市場就是給用戶創(chuàng)造一個良好的水權(quán)交易環(huán)境,使用戶可以將多余的或節(jié)約下來的水權(quán)方便快捷地轉(zhuǎn)讓出去。水權(quán)轉(zhuǎn)讓可分為短期轉(zhuǎn)讓、長期轉(zhuǎn)讓和永久性轉(zhuǎn)讓3種形式,短期轉(zhuǎn)讓是用戶將本年度的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方,如果是將多個年度的用水權(quán)同時轉(zhuǎn)讓給對方,則屬于長期轉(zhuǎn)讓,若將用水權(quán)一次性永久地轉(zhuǎn)讓給對方,則為永久性轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易可以由用水戶雙方私下協(xié)商交易(類似于證券市場的“一級半”市場),用戶雙方達(dá)成一定轉(zhuǎn)讓協(xié)議后,交納一定的費(fèi)用,到有關(guān)部門(黃河水權(quán)交易管理部門)進(jìn)行過戶手續(xù),購買方就可以此為據(jù),在黃河內(nèi)取水使用,當(dāng)然購買方也可以將水權(quán)再次進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易也可以在一個公共水權(quán)交易市場中進(jìn)行(類似于證券市場中的二級市場),這一般需要建立一個網(wǎng)上交易平臺和交易系統(tǒng),交易系統(tǒng)根據(jù)價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的原則(同樣時間價格優(yōu)先,同樣價格時間優(yōu)先),由系統(tǒng)自動撮合交易。為了盡快達(dá)成交易,水權(quán)市場網(wǎng)上交易系統(tǒng)還可以建立一個網(wǎng)上協(xié)商系統(tǒng),供交易雙方進(jìn)行價格和數(shù)量方面的協(xié)商談判,待雙方達(dá)成協(xié)議后,再通過報價系統(tǒng)進(jìn)行交易。另外,在交易系統(tǒng)中還應(yīng)建立網(wǎng)上的拍賣系統(tǒng),拍賣方可在網(wǎng)上宣布一定量體積的水權(quán)需要拍賣,買方在網(wǎng)上報名參加競拍,在預(yù)先確定的時間內(nèi)按最高價成交。水權(quán)市場的總體構(gòu)架如下圖所示:(三)黃河水法市場組織體系黃河水權(quán)市場的組織體系應(yīng)該包括黃河水資源管理委員會、供水公司和黃河用水者協(xié)會等。1.水權(quán)市場的賣方職能在現(xiàn)有黃河水利委員會的基礎(chǔ)上改組設(shè)立黃河水資源管理委員會,代表國家行使黃河水資源管理和水權(quán)出讓的有關(guān)職能(一級水權(quán)市場的賣方職能)。該委員會的主要職責(zé)是:作為黃河流域內(nèi)的最高水權(quán)分配機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定全流域的水權(quán)分配方案并采取一定方式將水權(quán)分配或出讓給各個供水經(jīng)營單位;水權(quán)分配完成后,負(fù)責(zé)制定黃河流域各水權(quán)交易主體進(jìn)行水權(quán)交易的規(guī)則,負(fù)責(zé)改善黃河流域公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資,提供有關(guān)水資源信息,組織各供水公司之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易,并負(fù)責(zé)監(jiān)督交易的執(zhí)行。2.企業(yè)獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)水權(quán)市場的構(gòu)建要求,供水公司應(yīng)是企業(yè)法人單位,結(jié)合黃河流域的實(shí)際情況,可由沿黃各省的水管單位改組成立供水公司。供水公司應(yīng)是屬于國家獨(dú)資或國家投資占主體的有限責(zé)任公司,是具有企業(yè)獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)組織。供水公司的主要職責(zé)是:作為買方,參與一級水權(quán)市場的水權(quán)交易,并應(yīng)根據(jù)有關(guān)的用水合同和協(xié)議,按時按量向用水戶提供用水,經(jīng)營供水業(yè)務(wù)。目前,沿黃各省市地區(qū)水管部門在行政上直接接受當(dāng)?shù)卣块T領(lǐng)導(dǎo),而業(yè)務(wù)上又歸上級水管部門的領(lǐng)導(dǎo),這種行政與業(yè)務(wù)上的雙重領(lǐng)導(dǎo),常常造成管理上的沖突,不利于實(shí)行整個流域的協(xié)調(diào)。由于水管部門在行政上受地方政府的領(lǐng)導(dǎo),用水時不可避免地以地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo),不會考慮到整個流域用水的合理化配置。因此,讓沿黃水管部門與當(dāng)?shù)卣撱^,組建供水公司,有利于克服目前存在的體制上的一些弊端。3.協(xié)會的水權(quán)分配工作如前所述,用水協(xié)會是用水戶自愿組成的、民主選舉產(chǎn)生的管水用水的組織,屬于民間社會團(tuán)體性質(zhì)。黃河流域的用水協(xié)會也應(yīng)具有法人資格,實(shí)行自我管理,獨(dú)立核算,經(jīng)濟(jì)自立,是一個非盈利性經(jīng)濟(jì)組織,其主要職責(zé)是:代表各用水戶的意愿制定引黃灌溉的用水計(jì)劃和灌溉制度,負(fù)責(zé)與有關(guān)的供水公司簽訂合同和協(xié)議;負(fù)責(zé)本協(xié)會內(nèi)水權(quán)分配方案的初始界定;水權(quán)分配完成后,負(fù)責(zé)制定各用水戶進(jìn)行水權(quán)交易的規(guī)則,提供有關(guān)水資源信息,組織用水戶之間水權(quán)轉(zhuǎn)讓的談判和交易——二級水權(quán)市場交易,并監(jiān)督交易的執(zhí)行。六、水權(quán)交易數(shù)量的監(jiān)管黃河流域水權(quán)市場的管理隸屬于流域管理委員會,因此,黃河水利委員會(黃委會)應(yīng)下設(shè)流域水市場管理部,實(shí)施市場監(jiān)管職能。水權(quán)市場的監(jiān)管至少應(yīng)包括如下3個方面:水權(quán)交易主體的監(jiān)管、交易數(shù)量的監(jiān)管、交易價格的監(jiān)管。對于水權(quán)交易主體的監(jiān)管,一方面是對水權(quán)交易主體資格的確認(rèn),確定水權(quán)的出讓方(賣方)擁有的水權(quán)數(shù)量和出讓數(shù)量,確定水權(quán)的受讓方(買方)是否具有該流域的水權(quán)購買資格(并非任何人、任何單位或地區(qū)都具有購買黃河流域水權(quán)的資格);另一方面是對買方水權(quán)用途的監(jiān)管,買方在購買水權(quán)之前,應(yīng)事先向市場管理部門申報其水資源用途,根據(jù)水資源的高效配置原則,限制低效的及高污染的用水戶從水市場中購買水權(quán),確保水資源流向效益高的用途。對于交易數(shù)量的監(jiān)管,其出發(fā)點(diǎn)是確保水權(quán)的正常流動,防止水權(quán)過分集中到少數(shù)用戶手中,使其囤積居奇,造成水權(quán)的壟斷,甚至出現(xiàn)“水霸”,給正常的生產(chǎn)用水帶來困難。如果某段時間的水權(quán)交易量超過現(xiàn)有水權(quán)總量的一定比例,則意味著水權(quán)流動過頻,可能會出現(xiàn)過度投機(jī)的現(xiàn)象。對于用戶而言,他們對于水權(quán)的轉(zhuǎn)讓,也不應(yīng)超過現(xiàn)有水權(quán)的一定比例,不應(yīng)頻繁地買進(jìn)和賣出水權(quán),否則,就可能不是為生產(chǎn)而購買水權(quán),市場監(jiān)管部門可按照一定規(guī)則停止其水權(quán)交易。在水權(quán)市場上,水權(quán)的交易價格是由市場根據(jù)水權(quán)的供求關(guān)系確定的。但為了防止水權(quán)的過度炒作,對水權(quán)的交易價格也要進(jìn)行監(jiān)控。一般而言,水權(quán)價格由供水成本和機(jī)會成本決定,在豐水年份價格低一些,在枯水年份高一些,但水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格不應(yīng)過高和過低,如不對其進(jìn)行監(jiān)控,可能會出現(xiàn)過度投機(jī)。為了平抑水價,政府可以通過建立“水銀行”的形式,設(shè)立流域基金,在豐水時(或水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格較低時)購買水權(quán),在枯水時(或價格較高時)賣出水權(quán),減少水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的波動。七、水權(quán)的流向在黃河流域,由于農(nóng)用水資源在水資源中占有很大的比例,因此在流域水權(quán)市場上,農(nóng)用水權(quán)的交易占有很大的比重。農(nóng)用水權(quán)的流向不外乎兩個方面,一是農(nóng)業(yè)內(nèi)部流動,二是向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移。從目前國際水權(quán)市場的實(shí)踐來看,后者在農(nóng)用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓中占絕大部分,在美國的得克薩斯州,99%的水權(quán)交易是從農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用水(孟志敏,2000)。通過黃河流域的水權(quán)市場,農(nóng)用水權(quán)無論是內(nèi)部流動還是外部轉(zhuǎn)移,都將對農(nóng)用水資源的配置產(chǎn)生重大的影響,產(chǎn)生積極的作用。(一)水權(quán)市場的建立可以解決農(nóng)業(yè)節(jié)水所的需求農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)是一個高耗水行業(yè),行業(yè)本身產(chǎn)出效益低,節(jié)水空間大。長期以來,種植業(yè)一直沿用大水漫灌的用水方式,致使農(nóng)用水在利用過程中造成巨大浪費(fèi)。另外,農(nóng)用輸水管網(wǎng)的跑、冒、滲、漏現(xiàn)象嚴(yán)重,致使我國農(nóng)用水資源的利用率不及