改革開放以來中國人才政策的發(fā)展與進(jìn)步

改革開放以來中國人才政策的發(fā)展與進(jìn)步

2008年是中國改革開放30周年。30年來，中國經(jīng)歷了一個(gè)各種各樣的道路，各類建筑和企業(yè)都取得了快速進(jìn)步。該國為全面建設(shè)小康社會而奮斗，受到世界各國的贊揚(yáng)?！爸袊狡孥E”的創(chuàng)造者主要是人,中國的人才政策,在改革開放三十年間,也同樣取得了歷史性的突破和進(jìn)步。改革開放后的人才政策體系人才政策,在這里是指與發(fā)揮人的才能與作用相關(guān)的一系列政策與法規(guī),是政府為了發(fā)揮人才的作用,對人才的培養(yǎng)、開發(fā)、利用等活動作出的規(guī)定和采取的措施與行動,主要包括教育政策、就業(yè)政策、激勵政策等等。中國國家人才政策體系從縱向上看主要分為四個(gè)層次,即由立法機(jī)關(guān)全國人大及常委會制定的相關(guān)法律;由行政機(jī)關(guān)頒布的行政法規(guī);由國務(wù)院所屬部門發(fā)布的部門規(guī)章和由部委所屬部門制定和下達(dá)的各種規(guī)范化文件。從橫向上看,主要有黨政人才、企業(yè)經(jīng)營人才、專業(yè)技術(shù)人才、其他人才四個(gè)系統(tǒng)體系構(gòu)成,內(nèi)容涉及人才培養(yǎng)、選拔、使用、考核、獎懲、工資福利、流動、退休等各個(gè)方面。改革開放以來,國家共制定出臺人事人才方面的指導(dǎo)性政策和相關(guān)的法律、法規(guī)、文件近1000件,初步形成了有中國特色的人才政策體系框架。總體來看,改革開放后人才政策主要走過了三個(gè)階段,即以撥亂反正為先導(dǎo)和以人才解放為主要特點(diǎn)的改革開放初期(1978年-1992年),以科教興國戰(zhàn)略為主導(dǎo)和以人才地位提升為主要特點(diǎn)的有中國特色社會主義建設(shè)時(shí)期,以人才強(qiáng)國為戰(zhàn)略導(dǎo)向(1992年-2003年)和“以人為本,建設(shè)和諧社會”為主要特點(diǎn)的全面建設(shè)小康社會時(shí)期(2003年至今)。從改革開放后國家級法律法規(guī)(不包括指導(dǎo)性文件和地方政策文件)數(shù)量看,1978年-1992年共出臺47件,1993年-2003年共出臺271件,2003年之后共出臺164件,總體呈現(xiàn)波動增長的趨勢(如下圖所示)。(一)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,得到快這段時(shí)期,國家從“文革”混亂的秩序中得到恢復(fù),政治上實(shí)現(xiàn)了偉大轉(zhuǎn)折,工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,社會經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。撥亂反正使人才得到解放,全社會興起“尊重知識、尊重人才”的風(fēng)氣,人才政策取得前所未有的進(jìn)步。人才政策的總體特征是人才重要性開始體現(xiàn),流動性開始實(shí)現(xiàn),各項(xiàng)人才管理工作逐步走入正軌。1.教育政策的改革從“文革”的教訓(xùn)出發(fā),第二代領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)識到人才工作的重要性,強(qiáng)調(diào)尊重知識、尊重人才,“要重視知識,重視從事腦力勞動的人,要承認(rèn)這些人是勞動者”,提出“知識分子的名譽(yù)要恢復(fù)”;1978年全國科學(xué)技術(shù)大會重申知識分子是工人階級的一部分,摘除臭老九的帽子;1984年《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中提出“采取有力措施提高知識分子的社會地位,改善知識分子的工作條件和生活待遇”、“起用一代新人,造就一支社會主義經(jīng)濟(jì)管理干部的宏大隊(duì)伍”。思想上的解放帶動了人才隊(duì)伍的建設(shè)。以恢復(fù)高考為先導(dǎo),高等教育得到迅速恢復(fù),國家制訂《學(xué)位條例》,實(shí)行自學(xué)考試、恢復(fù)和建立教材編委會,加強(qiáng)師資培養(yǎng)等;針對科技人才制定并實(shí)施《科研津貼暫行辦法》,破格晉升一批有貢獻(xiàn)的中青年科技人員,培養(yǎng)出自己的博士生,積極選派留學(xué)人員等,改善了文革造成的青黃不接的局面;《科技和教育體制改革的決定》,推動了后備人才的培養(yǎng)和管理。2.把人員流動納入政策人才流動率是衡量和評估人才使用質(zhì)量的重要因素,是優(yōu)化資源配置、開發(fā)人力資源的必然要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家統(tǒng)一調(diào)配人才,市場經(jīng)濟(jì)要求人才實(shí)現(xiàn)流動。《關(guān)于科技人才合理流動的若干規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)邊遠(yuǎn)地區(qū)科技隊(duì)伍建設(shè)的若干政策問題的報(bào)告》、《關(guān)于科技人員業(yè)務(wù)兼職若干問題的意見》等政策,把人員流動的規(guī)定放寬,引導(dǎo)人才合理流動;1987年國家開始興辦人才市場,頒布《勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)管理規(guī)定》,為人才流動創(chuàng)造條件,在單位內(nèi)部推行優(yōu)化組合、合同聘任制等,破除束縛,實(shí)現(xiàn)人才自由流轉(zhuǎn),使大批人才找到了合適的崗位。3.職稱評定的初步實(shí)施從統(tǒng)一的“國家干部”模式逐步細(xì)分出各類人才,并出臺了分類管理政策?！蛾P(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制的決定》在全國得到推廣,自此職稱評定一直沿用到現(xiàn)在,對專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和評價(jià)起到了決定性的影響作用;初步實(shí)施了勞動合同管理,推行績效考核與管理?！镀髽I(yè)職工獎懲條例》開始關(guān)注績效,《工人考核條例》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》的出臺使管理逐步走向理性與科學(xué),人才可進(jìn)可出、可上可下。(二)通過“人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”,提出了加強(qiáng)人才保護(hù)的法律、法規(guī)、政策體系等重大政策,為引進(jìn)人才提供了便利以鄧小平同志南行講話和黨的十四大為標(biāo)志,中國進(jìn)入了建設(shè)有中國特色社會主義階段,“尊重知識,尊重人才”得到了進(jìn)一步深化和發(fā)展,人才地位不斷提升。這一段時(shí)期的政策特點(diǎn)是人才被視為所有資源中最寶貴的資源,樹立全面的人才觀和建立制度保障。1995年《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》強(qiáng)調(diào)科技人才是第一生產(chǎn)力的開拓者,做出科教興國的戰(zhàn)略決策,要培養(yǎng)造就一批科學(xué)技術(shù)人才。同年的“百千萬人才工程”,計(jì)劃到20世紀(jì)末造就大批科學(xué)家、學(xué)科帶頭人,加速人才成長步伐。2000年全國人才總數(shù)達(dá)到6360萬。“十五”計(jì)劃首次把人才戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略擺在同等重要的位置,提出“人才是最寶貴的資源”,要開發(fā)人力資源并營造良好的人才環(huán)境,把人才問題提到前所未有的高度?！?002~2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》把“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略作為國策長期實(shí)行,并先后出臺一系列政策法規(guī)予以配套?！堵殬I(yè)技能鑒定規(guī)定》中建立了技能人才評價(jià)機(jī)制;《勞動法》具有單行法和勞動保障領(lǐng)域基本法的雙重效力,在調(diào)整勞動關(guān)系、保障勞動者基本權(quán)益方面意義重大;《職業(yè)指導(dǎo)辦法》、《職業(yè)培訓(xùn)試題管理規(guī)定》、《職業(yè)教育法》,規(guī)范人才培養(yǎng)的各種措施和辦法;《勞動力市場管理規(guī)定》、《職業(yè)介紹服務(wù)規(guī)程試行》等政策,規(guī)范人才市場,拓展人才的流動和選擇環(huán)境;《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問題的意見》放寬大學(xué)生戶籍辦理渠道;《關(guān)于為外國籍高層次人才和投資者提供入境及居住便利的規(guī)定》為外籍人才引進(jìn)提供便利;出于對人才的關(guān)懷,從1994年開始出臺關(guān)于勞動關(guān)系的建立、解除、解除后的補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策。2002年第一部《職業(yè)病防治法》頒布實(shí)施,被稱為2002年最具有人文關(guān)懷的人才政策,能夠有效保證勞動者對于職業(yè)環(huán)境的知情權(quán)。(三)實(shí)行“人才觀”,建立了科學(xué)的人才市場體系黨的十六大的召開標(biāo)志著中國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會階段,十六大明確提出“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的人才工作方針。對人才內(nèi)涵作出全新界定:“只要具有一定的知識或技能,能夠進(jìn)行創(chuàng)造性勞動,為推進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè),在建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)中作出積極貢獻(xiàn),都是黨和國家需要的人才”。2003年全國第一次人才工作會議對新形勢下人才工作做出全面部署,人才強(qiáng)國戰(zhàn)略開始進(jìn)入新高潮。人才政策總體呈現(xiàn)出新高潮,凸顯了“以人為本”,充分尊重人才,不斷創(chuàng)新管理體制的特點(diǎn)?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》確立“黨管人才”原則,堅(jiān)持“以人為本”,實(shí)施“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略;提出了科學(xué)的人才觀,形成了科學(xué)的甄選、培養(yǎng)、評價(jià)和使用人才的機(jī)制;建立了完善的人才市場體系;進(jìn)一步完善了激勵和保障機(jī)制等。這個(gè)以黨和國家意志出現(xiàn)的最高層次的人才戰(zhàn)略規(guī)劃,對這一時(shí)期人才政策起到了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)作用。以此為契機(jī),各級有關(guān)部門相繼出臺政策,其中2005年4月27日公務(wù)員法正式頒布,于2006年1月1日正式實(shí)施。與其相關(guān)的配套法規(guī)也陸續(xù)出臺,如《公務(wù)員獎勵規(guī)定》、《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》、《公務(wù)員考核規(guī)定》、《新錄用公務(wù)員任職定級規(guī)定》、《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》、《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》等。2007年6月29日,《中華人民共和國勞動合同法》正式頒布,并于2008年1月1日正式實(shí)施。而2008年9月19日《勞動合同法實(shí)施條例》的正式公布則使勞動合同法有了實(shí)施細(xì)則。新階段內(nèi),這幾部重要的法律法規(guī)成為我國人才政策體系中的絢麗篇章。30近年來，中國人才政策及其實(shí)施存在一些問題改革開放30年來,中國的人才政策取得了前所未有的進(jìn)步,但是其中也還存在著一些有待改進(jìn)的問題與不足,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(一)《法律》的制定和《人才市場管理規(guī)定》等受限制在法律文件中也存在著將黨支部總體來看中國現(xiàn)有人才政策體系中政策比重大,法律法規(guī)比重相對較小,雖然已經(jīng)初步形成了法律政策體系,但是與“人才強(qiáng)國”的戰(zhàn)略地位和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然不相適應(yīng),立法進(jìn)程比較滯后,層次比較低,體系仍不完整。在2000年《立法法》頒布之后,由全國人大制定的法律只有《公務(wù)員法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等幾部,在原國家人事部的眾多政策文件中,屬于規(guī)章的只有《人才市場管理規(guī)定》。這有多方面的原因。首先是由于立法的嚴(yán)肅性而導(dǎo)致法律出臺的長周期性;其次,中國的立法程序還處于不夠成熟階段,影響了立法的及時(shí)性;再次,也是由于中國長期以來形成的“重政策、輕法律”的行政慣性,造成整個(gè)社會法律意識淡薄。雖然在行動力上政策的效率更高,短期作用明顯,但是,政策的變動性較大,不能實(shí)現(xiàn)長期地穩(wěn)定地實(shí)施。進(jìn)行人才立法,就是要遵循人才工作規(guī)律,總結(jié)實(shí)踐中的人才政策,將規(guī)律和政策翻譯成法條,以法律的神圣與威嚴(yán)保證對規(guī)律的遵循和政策的實(shí)施。因此,人才政策需要上升到法律層面,需要變成國家的制度來確保人才政策的長期實(shí)施。同時(shí),由于我國目前缺少高層次的人才基本法的規(guī)范和引導(dǎo),因此諸多人才單行法律法規(guī)、國家法律法規(guī)和地方規(guī)章政策之間存在互相沖突的問題,也限制了人才政策的體系化進(jìn)程。(二)機(jī)構(gòu)的不重視,導(dǎo)致刑釋人員多為公配套性政策是就國家的人才方針政策、法律法規(guī),考慮地區(qū)部門差異和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特點(diǎn),在實(shí)施細(xì)則上作出的部署,是國家人才政策法律法規(guī)得以順利有效的實(shí)施保障。改革開放以來,國家出臺了大量法律政策條文,但是與之相對應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、法律規(guī)范、政策指導(dǎo)卻相對匱乏。《公務(wù)員法》實(shí)施已經(jīng)三年,但尚有涉及公務(wù)員辭職辭退、聘任制公務(wù)員等15個(gè)配套法規(guī)仍在制定過程中;我國的人才評價(jià)發(fā)展相對緩慢,在具體的操作實(shí)踐中,一直沒有突破性的進(jìn)展,評價(jià)理論依據(jù)匱乏、評價(jià)內(nèi)容和方法比較落后?！稕Q定》提出要建立社會化評價(jià)機(jī)制,但是到目前為止,相關(guān)的社會化的人才評價(jià)缺乏政策引導(dǎo)和政策依據(jù);良好的激勵政策有助于吸引人才、開發(fā)人才潛能、留住人才、創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境,在人才競爭日趨激烈的今天至為重要,但是至今都沒有相關(guān)的專門性政策與之相配套,原則性政策多于配套的措施性政策,造成了政策執(zhí)行難度大,只是停留在表面上。(三)“有指導(dǎo)、無監(jiān)督、無政策評估”的政策體系所謂操作性,是指政策的內(nèi)容可以直接用于指導(dǎo)實(shí)踐行為,并可以借助某種技術(shù)手段從質(zhì)和量兩個(gè)方面進(jìn)行驗(yàn)證。國家人才政策,在實(shí)施中要針對各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門和各支人才隊(duì)伍的實(shí)際,因地制宜,因時(shí)制宜,因人而異。同時(shí),在具體操作層面,要做到有規(guī)劃、有落實(shí)、有監(jiān)督,最終使宏觀政策發(fā)布和具體落實(shí)形成體系。而受到傳統(tǒng)政策觀念的影響,中國的人才政策往往呈現(xiàn)出“有指導(dǎo)政策,無實(shí)施對策”、“有政策發(fā)布,無政策評估”的局面。前者是指國家宏觀的指導(dǎo)性政策非常明確,但是限于種種主觀和客觀環(huán)境的限制,具體的實(shí)施細(xì)則出臺較慢,造成政策沒有配套,無法讓人才切實(shí)的感受到政策的照顧和優(yōu)惠,也無法引導(dǎo)人才工作的進(jìn)一步開展;而后者則表現(xiàn)在對于政策的落實(shí)缺乏及時(shí)有效的評估和檢查,或者評估方法流于形式,這便有可能造成政策只是停留在紙面而沒有起到真正的作用,無法實(shí)現(xiàn)對政策執(zhí)行績效的管理。此外,實(shí)體政策的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于程序政策的數(shù)量。三十年來出臺的大量法律法規(guī)政策,絕大多數(shù)是針對人才工作單項(xiàng)主體的,對于政策實(shí)施的具體規(guī)劃、政策實(shí)施的過程、政策效果的考評等相關(guān)程序性政策關(guān)注比較少,疏于政策監(jiān)督。(四)缺乏對未來發(fā)展趨勢的預(yù)測和預(yù)測當(dāng)今世界的競爭在很大程度上可以歸結(jié)為人才的競爭,有效的培養(yǎng)、甄選、使用、留人政策是每個(gè)國家在競爭中占據(jù)優(yōu)勢的基礎(chǔ)和前提。因此要求國家人才政策的制定具有一定程度的前瞻性,能夠根據(jù)國內(nèi)外形勢的變化和中國人才的發(fā)展特征做出預(yù)測和判斷,針對不同人才的具體特點(diǎn),引導(dǎo)他們朝著最佳的方向發(fā)展,在競爭中獲得優(yōu)勢。目前的人才政策較多體現(xiàn)了“事后原則”而缺少“事前預(yù)測”,長于對現(xiàn)有政策法律法規(guī)的修補(bǔ)而短于針對未來發(fā)展趨勢作出超前規(guī)劃,即便是有的地方性政策具有一定的超前性,往往會因?yàn)橄嚓P(guān)政策缺失而造成援引困難、配套難度大而難以實(shí)施。之所以會出現(xiàn)這樣的困難,一方面是由于中國的國際化水平尚有待提高,亟須對國外成功的人才政策進(jìn)行研究與借鑒,并對國內(nèi)外人才形勢作出及時(shí)的分析和預(yù)測,以出臺相應(yīng)的措施;另一方面是人才政策的制定前提往往停留在解決目前人才建設(shè)領(lǐng)域最突出的問題,而對適應(yīng)未來發(fā)展趨勢關(guān)注不足。“三化”—中國人才政策未來發(fā)展的展望人才政策的主要作用是引導(dǎo)人才適應(yīng)未來的挑戰(zhàn)。Stephen·Rubenfeld、Jams·Laumeyer認(rèn)為未來的人才政策應(yīng)該具有以下的特征,即更加靈活、更加適合團(tuán)隊(duì)以及被授權(quán)的員工、更加具有驅(qū)動力、更加具有戰(zhàn)略意義、更加以人為核心、更加以員工表現(xiàn)為導(dǎo)向。全國人才工作會議召開以后,中央組織部、原國家人事部和多個(gè)相關(guān)部門出臺了大量的政策文件,初步建立起人才發(fā)展的和諧政策環(huán)境,推動了中國人才工作的進(jìn)步與發(fā)展。但是需要看到的是,2008年世界金融危機(jī)下經(jīng)濟(jì)放緩使得社會就業(yè)壓力增大,國際競爭日趨激烈,使中國人才工作面臨著新的挑戰(zhàn),如何引導(dǎo)全社會應(yīng)對國內(nèi)外變化,適應(yīng)競爭和挑戰(zhàn),成為未來中國人才政策的目標(biāo)之一。基于改革開放以來中國人才政策發(fā)展的得與失和國外人才政策的經(jīng)驗(yàn),中國未來成功的人才政策,需要把國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)因素聯(lián)系起來,需要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào),并隨著時(shí)代的發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)。在具有前瞻性的同時(shí)把制度化、法制化、人性化和相對穩(wěn)定性與動態(tài)相結(jié)合。具體來看,主要應(yīng)該關(guān)注以下幾個(gè)方面:(一)社會合作關(guān)系進(jìn)一步拓寬政策的咨詢渠道,是在程序上保證政策法規(guī)的合理性和科學(xué)性。美國聯(lián)邦不僅在政府部門和有關(guān)專門機(jī)構(gòu)內(nèi)聘用了大量的專業(yè)人員和政策專家,而且與大學(xué)、專業(yè)團(tuán)體、私人部門等社會各界的專業(yè)人員與政策專家有著密切的聯(lián)系和良好的合作關(guān)系。一個(gè)成功的政策的制定需要廣泛咨詢各方面的意見,這是政策制定科學(xué)化和民主化的保障之一。未來的人才政策的制定仍然需要廣泛地征求專家的意見,需要制定較為全面的專家咨詢政策,對包括政策范圍、咨詢委員會的任務(wù)、咨詢的程度與方式、咨詢專家和委員的任期等內(nèi)容作出制度化規(guī)定,使之常規(guī)化、規(guī)范化、程序化。(二)人才資源市場良性健康發(fā)展以市場為導(dǎo)向,是在政策法規(guī)的指導(dǎo)原則上分清政府和市場的作用,充分發(fā)揮市場機(jī)制,推進(jìn)人才發(fā)展市場化進(jìn)程。美國的人才機(jī)制中,市場處于基礎(chǔ)地位,人才的數(shù)量、配置均由市場決定,人才的評價(jià)也由市場完成。同時(shí),人才可以在政府、高校和社會間自由流動。人才中介機(jī)構(gòu)有公辦的和民辦的兩類,遍布美國各地的人才中介機(jī)構(gòu)達(dá)數(shù)千個(gè)之多。因此,我們應(yīng)該通過法制化建設(shè),杜絕人才歧視、促進(jìn)人才培養(yǎng)、錄用的市場化配置功能,強(qiáng)化對各類市場運(yùn)作的監(jiān)管,理順人才市場秩序,促進(jìn)人才資源市場良性健康發(fā)展。降低人才流動壁壘,創(chuàng)新人才流動模式,鼓勵人才在東西南北之間、產(chǎn)學(xué)研之間、城鄉(xiāng)之間無障礙流動。(三)積極制定、完善、科學(xué)的人才培養(yǎng)法律法規(guī)是基礎(chǔ)人才立法是建設(shè)社會主義法治國家的重要措施,也是依法落實(shí)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的基本要求。根據(jù)中國人才的特征和發(fā)展規(guī)律,對人才發(fā)展中急需解決的、具有戰(zhàn)略性意義的問題積極制定相關(guān)法律法規(guī)。如戶籍管理、人才安全、人才評價(jià)、人才激勵、社會保障、移民、人才市場管理等方面進(jìn)行立法并隨之配套相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章辦法予以落實(shí),形成完整的覆蓋面廣泛的人才法律政策體系。具體措施包括:一是制定全局性的人才基本法,使之上升到法律法規(guī)層面;二是梳理、整合、加工現(xiàn)行的行之有效的人才政策;三是要針對人才隊(duì)伍特點(diǎn),分別制定相關(guān)的法律法規(guī),不同人才的法律體系